梁光源

亂世當(dāng)用重典。短短的十年內(nèi)，韓國大氣環(huán)境治理工作能取得如此大的成效，主要得益于制定了嚴(yán)格、相對完善的法律條文，讓環(huán)境治理工作有法可依。

經(jīng)歷過類似英國倫敦?zé)熿F型、美國洛杉磯光化學(xué)煙霧型的大氣污染之后，從2003年起，韓國政府就先后頒布《關(guān)于首都區(qū)域大氣環(huán)境改善特別法》，制定了第一次《首都圈地區(qū)的大氣環(huán)境管理基本計(jì)劃（2005年-2014年）》，并于 2005 年 1 月起正式實(shí)施，以圖在未來十年內(nèi)將首都區(qū)域的大氣環(huán)境改善至發(fā)達(dá)國家的水平。

寶劍鋒從磨礪出，梅花香自苦寒來。2014年，在如愿實(shí)現(xiàn)第一次首都圈地區(qū)的大氣環(huán)境管理基本計(jì)劃目標(biāo)后，韓國政府緊接著出臺了第二次首都圈地區(qū)的大氣環(huán)境管理基本計(jì)劃。

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，韓國在治理大氣環(huán)境污染方面走過了一段怎樣的路徑呢？韓國政府又制定了哪些措施保護(hù)環(huán)境呢？……

政策加碼，擊破污染困局

“通過第一次首都圈地區(qū)的大氣環(huán)境管理基本計(jì)劃，2014年，韓國實(shí)現(xiàn)了可吸入顆粒物（PM10）由原來的14681噸下降到8999噸，濃度也由每立方米65微克降低到40微克，氮氧化物（NOX）由309987噸下降到145412噸，濃度也由37ppb下降到22ppb?！?月10日，韓國環(huán)境研究院主任研究員孔成镕在中韓環(huán)境治理交流會上說。

據(jù)了解，在1980年至1990年期間，由于韓國煤炭、石油等原料使用量激增，產(chǎn)生了大量硫酸化物（SOx）、粉塵（TSP）、氮氧化合物（NOx）、一氧化碳（CO），大氣環(huán)境污染開始急速惡化。

歷史資料顯示，上世紀(jì)80年代初，由于大氣污染惡化嚴(yán)重，韓國政府還曾實(shí)施蔚山及溫山工業(yè)地區(qū)周邊居民遷移政策。長年不達(dá)標(biāo)、持續(xù)惡化的空氣質(zhì)量，世界衛(wèi)生組織還曾一度將韓國首爾列為世界三大大氣污染嚴(yán)重城市之一，并每年向全世界公布其亞硫酸酐及粉塵濃度。

“根據(jù)歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)，1980年首爾的二氧化硫年平均濃度為0.094ppm，超出環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值0.05ppm近一倍?？倯腋☆w粒物濃度也在1985年達(dá)到了頂峰?！睋?jù)韓國駐華大使館環(huán)境官公使銜參贊樸美子介紹，當(dāng)時大氣污染主要來源于產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）部門生產(chǎn)和家庭使用煤炭取暖。據(jù)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）部門約占40%，家庭及商業(yè)部門約占40%，運(yùn)輸部門占14%?！爱a(chǎn)業(yè)（企業(yè)）部門及成片的公寓園區(qū)主要使用邦克油，家庭主要使用煤炭等固體燃料。由此產(chǎn)生的亞硫酸酐及粉塵等帶來了類似倫敦?zé)熿F的大氣污染?！?/p>

十年前，韓國首都區(qū)域大氣污染物中 PM10的濃度為發(fā)達(dá)國家的 1.8～3.5 倍，NO2為 1.7 倍，污染十分嚴(yán)重。PM10導(dǎo)致可視距離持續(xù)下降，據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時首都區(qū)域的平均可視距離僅為10 千米 左右。

預(yù)防和控制大氣污染引發(fā)的環(huán)境危害是政府的主要政策目標(biāo)。據(jù)了解，1960年韓國就制定《污染防治法》，但在偏重經(jīng)濟(jì)增長的政策主導(dǎo)下，該法規(guī)未能發(fā)揮其作用，失去了實(shí)際意義。進(jìn)入 1970 年代，隨著環(huán)境問題呈現(xiàn)復(fù)雜和多樣化的特點(diǎn)，僅靠原有的《污染防治法》難以應(yīng)對新的環(huán)境問題與局面，因此在 1990年8月制定并實(shí)施了目前的大氣環(huán)境管理基本法——《大氣環(huán)境保護(hù)法》。隨后，又根據(jù)地方實(shí)際出臺了相關(guān)法律，如2003年制定頒布《首都區(qū)域大氣環(huán)境改善特別法》，加強(qiáng)了排污總量控制及其懲罰措施的力度。該法設(shè)立對于違法者處以7年以下有期徒刑或2億韓元（約115萬人民幣）以下罰款的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

“亂世當(dāng)用重典。短短的十年內(nèi)，韓國環(huán)境治理工作能取得如此大的成效，主要得益于制定了嚴(yán)格、相對完善的法律條文，讓環(huán)境治理工作有法可依?！睆V東省環(huán)境保護(hù)廳大氣處處長陳文濤韜說，近年來，我國“兩高環(huán)保司法解釋”及新環(huán)保法出臺實(shí)施后，去年廣東也相繼頒布了與之配套的地方性法規(guī)——新《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》，從某種意義上來講，其中的嚴(yán)厲經(jīng)濟(jì)處罰及行政處罰都開始震懾部分心存僥幸排污企業(yè)。

“為努力改善空氣質(zhì)量，這十年來，韓國政府將發(fā)電所、工廠及公寓等使用的邦克油從高硫油轉(zhuǎn)換為低硫油，并將該政策從工業(yè)地區(qū)逐漸擴(kuò)大至大城市乃至全國范圍內(nèi)，積極限制燃料使用?！睒忝雷诱f，韓國將首都圈及大城市地區(qū)指定為禁止使用固體燃料地區(qū)，引進(jìn)并實(shí)行天然氣等清潔燃料義務(wù)使用制度。

目前，韓國除部分污染物以外，大部分污染物的排放已達(dá)到了發(fā)達(dá)國家的控制水平，如二氧化硫及一氧化碳污染物的排放量。據(jù)了解，為順利實(shí)施第二次首都圈地區(qū)的大氣環(huán)境管理基本計(jì)劃（2015年-2024年），韓國政府計(jì)劃在10年間投入4.5萬億韓元（約合人民幣258億元）。具體措施包括在首都圈地區(qū)普及包括純電動車在內(nèi)的200萬輛清潔能源車輛，使清潔能源車輛在全部注冊機(jī)動車當(dāng)中的占比達(dá)到20%；提高車輛尾氣排放限制標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制排放超標(biāo)車輛運(yùn)行，并為大型公交車輛和貨運(yùn)車輛加裝減排凈化裝置。此外，韓國還將為韓國特色的烤肉店等餐飲場所安裝減排設(shè)備，為各類企業(yè)改造和更新減排設(shè)備，為普通家庭更換鍋爐等提供支持。為了加強(qiáng)對污染物濃度的公示，韓國從2013年底開始每天發(fā)布可吸入顆粒物的預(yù)報(bào)，2014年5月起將增加對細(xì)微顆粒物的每日預(yù)報(bào)。

“如果第二次大氣環(huán)境管理基本計(jì)劃得以順利實(shí)施，可以將因空氣污染造成的過早死亡人數(shù)降低約50%，而因大氣治理產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益約為每年6萬億韓元?！笨壮砷F告訴記者說。

根據(jù)計(jì)劃，2015年到2024年間，首爾、仁川、京畿道等首都圈地區(qū)的PM10年均污染物濃度將從每立方米47微克降低到30微克，PM2.5的污染物濃度將從27微克每立方米降低到20微克每立方米。同時還新設(shè)了對細(xì)微顆粒物和臭氧的治理目標(biāo)。

分區(qū)控制，改善環(huán)境質(zhì)量

“回顧韓國大首爾地區(qū)的發(fā)展和大氣污染防治歷程，我們從中可以看出，因地制宜分區(qū)頒布環(huán)境治理相關(guān)法律，制定高排放標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵管理經(jīng)驗(yàn)?！睂n國頗有研究的中國-東盟（上海合作組織）環(huán)境保護(hù)合作中心博士鄭軍說，韓國大首爾地區(qū)從上世紀(jì)80年代開始，在《首都圈整備規(guī)劃法》的指導(dǎo)下，先后經(jīng)歷了從直接限制到間接管理的三次首都圈規(guī)劃變遷，提出構(gòu)建10個左右的自立性中心城市圈，打造5個特征化集群型產(chǎn)業(yè)帶，力圖形成“多核聯(lián)系型”的城市群空間結(jié)構(gòu)，大力促進(jìn)城市群均衡發(fā)展。

為何要三次規(guī)劃韓國的首都圈？據(jù)了解，韓國的首都圈問題是伴隨1960年以來的工業(yè)化快速發(fā)展產(chǎn)生的。1990年，首都圈土地占全國的11.6%，而人口占全國的42.7%。到了2000年，首都圈集中了全國人口的46.5%，制造業(yè)企業(yè)的55%，尖端企業(yè)的70%，大企業(yè)的88%以及國家公共機(jī)構(gòu)的84%。

“三輪編制規(guī)劃首都圈，并制定相應(yīng)的環(huán)境法律，不僅能起到優(yōu)化城市空間布局的作用，還能有效解決人口與產(chǎn)業(yè)過度集中產(chǎn)生的環(huán)境污染問題。”鄭軍分析指出，首都圈的率先膨脹是工業(yè)化國家在快速發(fā)展時期的共同經(jīng)歷。這種膨脹帶來的主要影響將直接導(dǎo)致韓國首都地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境污染、交通堵塞、房地產(chǎn)上漲等問題。

據(jù)鄭軍分析，當(dāng)年韓國首都圈人口與產(chǎn)業(yè)過度集中的問題與廣東珠三角地區(qū)當(dāng)前所面臨的情況極其相似。勞動密集型、資本密集型產(chǎn)業(yè)占了相當(dāng)大的比重，使得珠三角地區(qū)在發(fā)展的過程中同樣面對人口和產(chǎn)業(yè)聚集所帶來的環(huán)境資源壓力，并且未來一段時間增長態(tài)勢不減。

據(jù)介紹，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，目前廣東珠三角地區(qū)的核心城市如廣州、深圳人均GDP與韓國大首爾地區(qū)平均水平相差5年左右。以2014年的數(shù)據(jù)為例，廣州和深圳的人均GDP分別為2.1萬美元和2.5萬美元，而2010年韓國大首爾地區(qū)的人均GDP為2.1萬美元，2013年韓國大首爾地區(qū)人均GDP達(dá)到3.3萬美元。與此同時，珠三角地區(qū)的空氣環(huán)境質(zhì)量與大首爾地區(qū)有著近10年的差距。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2013年，珠三角地區(qū)的PM10和O3濃度均高于同時期的韓國大首爾地區(qū)，PM10濃度水平與2004年的韓國大首爾地區(qū)相當(dāng)。

“早在數(shù)年前，我省就對轄區(qū)內(nèi)各市進(jìn)行了劃分，規(guī)劃出珠三角地區(qū)和非珠三角地區(qū)，對于經(jīng)濟(jì)較好的珠三角地區(qū)，我們也相應(yīng)地制定了更加嚴(yán)格的環(huán)保規(guī)劃準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。”廣東省環(huán)境保護(hù)廳首席大氣專家鐘流舉告訴記者。據(jù)了解，目前分區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，分區(qū)進(jìn)行環(huán)保規(guī)劃，設(shè)定治理環(huán)境目標(biāo)是大氣污染防治的普遍做法。

與韓國相比較，廣東所設(shè)定的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)相對比較寬松。在韓國第二次大氣環(huán)境管理基本計(jì)劃目標(biāo)中，以細(xì)顆粒物PM10和PM2.5為例，他們制定的PM10目標(biāo)是每立方米20微克，珠三角的是每立方米70微克；韓國PM2.5制定的目標(biāo)是每立方米25微克，珠三角的則是每立方米35微克。

此外，若將珠三角地區(qū)環(huán)境治理目標(biāo)及規(guī)劃與韓國《首都圈地區(qū)的大氣環(huán)境管理基本計(jì)劃》進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，我們治理目標(biāo)的周期性也比較短，一般為三年或者五年，如廣東的《珠江三角洲清潔空氣行動計(jì)劃》及“十三五”規(guī)劃目標(biāo)等?！绊n國的治理計(jì)劃一般為10年，相對而言，目標(biāo)比較明確及長遠(yuǎn)，這是不同的國情導(dǎo)致的?！辩娏髋e說，在我國當(dāng)前的管理體制下，制定長期的目標(biāo)規(guī)劃能保證環(huán)境污染治理能否行之長遠(yuǎn)，讓造福社會公眾的環(huán)保行為，不因時任領(lǐng)導(dǎo)是否重視而受到影響。

據(jù)介紹，近年來的監(jiān)測結(jié)果顯示，目前廣東的空氣污染程度有“一體化”的趨勢?！爸槿堑貐^(qū)與非珠三角地區(qū)的污染水平現(xiàn)在比較接近，如細(xì)顆粒物、臭氧的濃度等。”鐘流舉建議說，能否在珠三角城市群里，再圈出一個城市群，相對應(yīng)的制定更加嚴(yán)格的環(huán)境管理?！叭鐚V州、佛山、肇慶、東莞這四個大氣短板城市，當(dāng)空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時，我們對其進(jìn)行不達(dá)標(biāo)城市特別管理?！?/p>

信息公開，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級

據(jù)了解，韓國在實(shí)施高強(qiáng)度大氣環(huán)境保護(hù)規(guī)定的過程中，遇到了很多困難。但是，在大氣污染極度嚴(yán)重的情況下，由于韓國公民的改善要求與政府的促進(jìn)意志強(qiáng)烈，最終使得這些困難都得以被克服。而信息公開在其中起到了很大的作用。

據(jù)介紹，首爾市于2005年開始實(shí)行可吸入顆粒物（PM10）預(yù)警預(yù)報(bào)制度，2013年10月開始追加實(shí)行細(xì)顆粒物（PM2.5）警報(bào)制度?！癙M2.5警報(bào)發(fā)出后，首爾市會通過手機(jī)短信、傳真等迅速通報(bào)及傳播PM2.5情況及行動要領(lǐng)。”樸美子告訴記者，另外，當(dāng)?shù)毓襁€可以通過政府主頁、移動通訊、微博等對PM2.5信息及市民行動要領(lǐng)進(jìn)行指南?！盀榱藵M足并擴(kuò)大公民信息量，實(shí)施于1998年，在2004年和2006年分別進(jìn)行了兩次修訂，大首爾環(huán)境質(zhì)量的改善，很大程度依靠的是公眾的關(guān)注和政府不斷努力。”

據(jù)了解，韓國《信息公開法》其中有一條明確規(guī)定，要公布履行職責(zé)公務(wù)員的姓名與職務(wù)?！斑@點(diǎn)實(shí)際上是時任的環(huán)境管理者提出監(jiān)督，配合其他環(huán)境治理階段性目標(biāo)，能力促其在崗位時間要積極有所作為?！?/p>

與之相比較，2007年我國也制定了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但業(yè)內(nèi)學(xué)者指出，我國的政府信息公開條例僅僅只是作為一個條例，也主要適用于行政領(lǐng)域，不像韓國《信息公開法》由始至終都是采用大公開的立法模式制定的，且已上升到法律的層次，所有公共權(quán)利機(jī)關(guān)都適用。

記者了解到，環(huán)境信息公開是促進(jìn)公眾參與環(huán)保的前提和基礎(chǔ)，而公眾參與環(huán)保是環(huán)境保護(hù)最有力的武器之一，是解決環(huán)境問題的重要途徑。早在2007年4 月11日原國家環(huán)境保護(hù)總局就出臺了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，2014年查漏補(bǔ)缺又將其進(jìn)行修改，最大程度上要求企業(yè)公開環(huán)境信息。目前，來自中國公眾環(huán)境研究中心的數(shù)據(jù)顯示，我國已有100多個城市空氣質(zhì)量信息得到及時發(fā)布。

“要扭轉(zhuǎn)灰霾頻發(fā)的局面，必須全力監(jiān)督減排。而要保證有效監(jiān)督，就必須從單純PM2.5信息的公開，延伸到污染源信息的公開?！惫姯h(huán)境研究中心馬軍說，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”概念在中國的快速普及，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的長足進(jìn)展，中國污染源信息公開是可行的。

據(jù)了解，在大氣環(huán)境治理中，韓國政府不僅加大信息公開力度，促進(jìn)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)行為，同時還以舉辦亞運(yùn)會、奧運(yùn)會、世界杯為契機(jī)，及應(yīng)對2008年亞洲金融危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)，不斷加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加速產(chǎn)業(yè)體系的綠色轉(zhuǎn)型?！巴ㄟ^實(shí)行一系列強(qiáng)力的燃料轉(zhuǎn)換政策，倒逼產(chǎn)業(yè)升級。至2009年，大首爾地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占71%，第一產(chǎn)業(yè)僅占1%，第二產(chǎn)業(yè)占28%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型成功?！编嵻娬f，今天大首爾地區(qū)的金融、房地產(chǎn)、電信、批發(fā)和零售行業(yè)相對比重高于韓國其它地區(qū)的平均水平，而制造業(yè)和能源行業(yè)的比重較低。