譚中和

（人力資源和社會保障部勞動工資研究所 北京 100029）

抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)精準實施全民參保登記

譚中和

（人力資源和社會保障部勞動工資研究所 北京 100029）

全民參保登記計劃是社會保險全覆蓋的基礎(chǔ)性工程。關(guān)鍵是瞄準中小微企業(yè)、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、城鄉(xiāng)居民等重點單位和人群，通過社保法制宣傳等調(diào)動登記對象積極性，實現(xiàn)主動參保登記；充分利用云計算大數(shù)據(jù)等技術(shù)，提高效率，實現(xiàn)動態(tài)精準登記，確保單位和個人登記信息的完整準確和一致。參保登記是手段，基金應收盡收是關(guān)鍵，保證各項社會保險待遇的精準按時足額支付是目的。

全民參保計劃；精準登記；基金應收盡收；待遇按時足額發(fā)放

實施全民參保計劃，是十八屆五中全會提出的重要改革任務，是實現(xiàn)和持續(xù)維持社會保險法定人群全覆蓋的基礎(chǔ)保證和支撐，更是建立更加公平可持續(xù)的社會保障體系的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。實施全民參保登記，關(guān)鍵是實現(xiàn)社會保險政策覆蓋人群的應保盡保，并促進社?；鸬膽毡M收和社保待遇的按時足額發(fā)放。

1精準登記是基礎(chǔ)

實現(xiàn)和保持各項社會保險政策的全覆蓋，是社會保險的首要問題。全民參保登記就是把社會保險法律規(guī)定范圍內(nèi)用人單位及個人的參加社保狀況一一摸清，保證參加單位和個人“一個不少、一個不多、一個也不能重”。目前，各地擴面參保任務艱巨。據(jù)統(tǒng)計，2014年末全國城鎮(zhèn)就業(yè)39310萬人，而同期參加職工基本醫(yī)療保險為28296萬人，只占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的62%。就是說，在城鎮(zhèn)就業(yè)的39310萬人中，有11014萬人中的一部分或者選擇參加了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，一部分甚至沒有參加任何醫(yī)保。據(jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，我國大陸總?cè)丝?3.47億人，扣除16歲以下少年兒童和16歲以上在校學生，應覆蓋人數(shù)約10.5億人，而2014年末全國參加職工基本養(yǎng)老保險為84232萬人，即除了機關(guān)事業(yè)單位工作人員及退休人員、軍隊、武警外，還有約2億人沒有納入保障范圍。調(diào)查顯示，尚未參保的主要是非公經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工。如何將未參保人群納入計劃，實現(xiàn)應保盡保，是全民參保登記的關(guān)鍵和核心。

1.1精準登記

參保登記工作量大、成本高、涉及面廣，應緊緊抓住參保登記的重點地區(qū)和重點人群，實施精準登記。從目前的參保情況看，應突出三方面重點，一是城鎮(zhèn)中小微企業(yè)、靈活就業(yè)人員；二是在城鄉(xiāng)之間流動就業(yè)的農(nóng)民；三是農(nóng)村青年和留守的婦女、老人。還有一些“僵尸企業(yè)”等。第一類人群應是重中之重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的中小微企業(yè)采用多種手段不為工人參保，如雇主與雇員達成口頭或書面協(xié)議，用多支付工資等方式逃避參保；有的企業(yè)只給少數(shù)技術(shù)或管理骨干參保，大多數(shù)普通勞動者未參保；還有部分地區(qū)的政府部門以招商引資為名，承諾給一些企業(yè)稅、費（社保費）減免等，搞所謂的“合理避費”。

1.2充分調(diào)動參保登記對象的積極性主動性

參保登記計劃不應演變?yōu)椤柏埵笥螒颉?。有些單位為了?guī)避為職工參加社保，用工不進行登記備案，不簽訂勞動合同，口頭承諾工資水平等，不僅給勞動監(jiān)察帶來障礙，也給參保登記帶來很多困難。因此，各級社保經(jīng)辦機構(gòu)應借全民參保登記計劃之機，廣泛宣傳社會保險政策，加強對群眾尤其是雇主和普通勞動者的風險意識教育，使他們充分認識參加社會保險的重要性，增強社會保險的維權(quán)意識，從“要我參保登記”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獏⒈５怯洝?。尤其是對于流動就業(yè)人員，當就業(yè)地或者就業(yè)單位發(fā)生變動時，應積極主動到社保機構(gòu)或街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所進行社會保險變更登記，以確保參保登記的數(shù)據(jù)信息處于實時的更新之中，保持數(shù)據(jù)的動態(tài)正確。

1.3大數(shù)據(jù)將徹底顛覆參保登記方式和手段

目前我國五項社會保險參保達到20億人次，擁有世界上人口規(guī)模最龐大、內(nèi)容最豐富的大數(shù)據(jù)。應進一步通過多部門聯(lián)動，多數(shù)據(jù)源集成，多維度分析、整合、歸集機制和技術(shù)，構(gòu)建基于云計算和大數(shù)據(jù)的社會保險參保登記體系，用現(xiàn)代化技術(shù)解決參保登記成本高、動態(tài)維護難度大、數(shù)據(jù)難以匹配等難題。一方面要充分利用政府信息資源，建立面向用人單位和居民個人的大數(shù)據(jù)社會保險管理服務系統(tǒng)，有效整合分散信息資源，如工商行政管理部門的企業(yè)數(shù)據(jù)庫，公安戶籍和流動人口數(shù)據(jù)庫，人社部門參保單位和個人基本信息庫，民政部門的民辦非營利機構(gòu)、低保人員和五保人員及社會福利、社會救助單位個人數(shù)據(jù)庫，編辦系統(tǒng)的機關(guān)事業(yè)單位和個人數(shù)據(jù)庫，衛(wèi)計委系統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和診療系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫等，有效解決政府相關(guān)資源信息孤島問題。另一方面，應充分利用社會信息資源，如商業(yè)銀行系統(tǒng)的個人信息庫，中國移動（電信、聯(lián)通）通訊個人信息庫，超市個人消費信息庫，以及交通系統(tǒng)（鐵路、公路和航空）等個人相關(guān)信息情況，通過一段時期信息的定位和搜索，可作為個人信息變更的參考。

1.4保證參保登記數(shù)據(jù)質(zhì)量

數(shù)據(jù)的質(zhì)量是參保登記計劃的核心，完整性、準確性和一致性是數(shù)據(jù)質(zhì)量的集中體現(xiàn)。完整性要求參保登記的數(shù)據(jù)和項目不缺項、不漏項、不少項；準確性要求參保登記的數(shù)據(jù)內(nèi)容真實，不走樣、不失真；一致性要求參保登記的數(shù)據(jù)要與相關(guān)系統(tǒng)數(shù)據(jù)保持一致。居民身份證號（社會保障卡號）作為參保人的唯一標識和關(guān)鍵字信息，身份證號下所有信息內(nèi)容不論在哪個環(huán)節(jié)、哪個時間段、哪個地區(qū)，都應保持統(tǒng)一。

2基金應收盡收是關(guān)鍵

根據(jù)社會保險法等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，參保登記了不等于參加了社會保險，是否參加社會保險，關(guān)鍵看是否依法按時足額繳納社會保險費（退休人員或已經(jīng)領(lǐng)取社保待遇人員除外）。因此，參保登記的出發(fā)點和立足點應是要求參保登記人員依法繳納社保費。

圖2 2008-2013年企業(yè)中斷繳費人數(shù)增長率與參保職工增長率對比（單位：%）

目前，在社會保險費的征繳問題上，存在漏繳、少繳和欠繳等問題，尤其是非正常中斷繳費問題比較嚴重。應當在實施參保登記過程中，摸清被登記者的就業(yè)情況、繳費能力和實際的繳費情況。以參保登記的重點人群之一農(nóng)民工為例，根據(jù)國家統(tǒng)計局《2014年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》分析，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，但農(nóng)民工五項社會保險的參保繳費率分別為：工傷保險26.2%、醫(yī)療保險17.6%、養(yǎng)老保險16.7%、失業(yè)保險10.5%、生育保險7.8%。農(nóng)民工參保繳費率明顯偏低。

從近幾年來城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險和職工基本醫(yī)療保險的繳費情況看，繳費人員占參保人員的比例持續(xù)下降。2013年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費人員占企業(yè)參保職工的比例為84%，自2008年起共下降5.5個百分點。中斷養(yǎng)老保險繳費人員，同時也中斷了醫(yī)療保險的繳費?？梢娭袛嗬U費問題持續(xù)突出(見圖1)。

2013年企業(yè)中斷繳費人數(shù)比2012年增長12.7%，中斷繳費人數(shù)增長率高于新增參保人數(shù)7.1個百分點

(見圖2)。

由此可見，如何實現(xiàn)參保人員按時足額繳納社會保險費，是參保登記計劃實施中更為艱巨的任務。從中斷繳費或欠繳費用的單位和個人看，兩方面的問題值得關(guān)注：

一是調(diào)查企業(yè)普遍反映職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費率偏高，單位和個人難以負擔的問題。按照《全球社會保障》收錄的世界164個國家排名，我國用人單位與職工繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費率之和達到36%-40%，費率相對偏高。此外，繳費基數(shù)與工資統(tǒng)計的差距大，也導致了費率虛高（如2012年企業(yè)基本養(yǎng)老保險費率為20%，如按包括私營單位在內(nèi)的社會平均工資計算大約只有16%）。費率偏高加重了企業(yè)的財務負擔，制約了競爭力的提高，同時加劇了逃費現(xiàn)象，造成惡性循環(huán)。

二是初次分配尚未理順，再分配調(diào)節(jié)難度加大。據(jù)國家統(tǒng)計局2013年《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》和2014年《中國統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，2013年外出農(nóng)民工、私營企業(yè)就業(yè)人員月人均工資分別為2609元和2726元，相當于城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的60.8%和63.5%；2013年行業(yè)工資水平最低的農(nóng)林牧漁業(yè)人均月工資2152元，僅相當于金融業(yè)的25.9%；制造業(yè)從業(yè)人員工資大多在2000-3000元人民幣之間，普通勞動者的工資水平比較低。但部分行業(yè)和企業(yè)則收入過高。以2013年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資51483元計算，萬科公司支付給公司高管人員的年度薪酬總額相當于2331個城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的工資總和，中國平安公司支付給公司高管人員的年度薪酬總額相當于1842個城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的工資總和。初次分配秩序的不規(guī)范以及收入差距的懸殊，制約了低收入群體的參保繳費能力，增加了社保費征繳的難度。

因此，社會保險繳費水平以職工工資為基數(shù)計算帶來了繳費水平“高的不高，低的不低”現(xiàn)象，一些企業(yè)負擔過重，如勞動密集型企業(yè)員工多，生產(chǎn)成本高，企業(yè)利潤低，職工工資普遍低，在基本相同的費率下，企業(yè)社會保險繳費負擔過重；而一些附加值高的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，用工人數(shù)少，利潤高，職工工資高，繳費水平相對偏低。高收入者按個人工資的300%、低收入者按個人工資的60%作為計算基數(shù)，也無法平衡單位和個人的繳費負擔。這是目前我國社會保險斷保率高，一些中小微企業(yè)不愿繳費的重要原因之一。解決這一問題，需要從我國整體收入分配的視角，進一步完善社會保險費率確定機制和費率調(diào)整機制。

3待遇按時足額發(fā)放是目的

實施參保登記的根本目的在于當參保者遭受年老、疾病、失業(yè)、工傷等風險時，社會保險真正能起到“保護傘”的作用。因此，如何充分發(fā)揮社會保險基金的效率，使應享受者“一分不少”，不該得到者“無機可乘”，也是全民參保登記的重要一環(huán)。實施參保登記可以和養(yǎng)老保險領(lǐng)取待遇生存認證相結(jié)合。一些地區(qū)多次發(fā)生死亡人員的家屬仍在領(lǐng)取養(yǎng)老金的情況；有的機關(guān)事業(yè)單位退休人員一邊領(lǐng)取退休費，一邊又在企業(yè)工作參保；還有的農(nóng)民即在城市打工參加職工社會保險，又在農(nóng)村參加城鄉(xiāng)居民社會保險等等；有的地區(qū)由于財政資金緊張等原因，還存在拖欠事業(yè)單位退休人員退休費的情況等等。通過參保登記，可以發(fā)現(xiàn)類似的基金欺詐情況，并通過社會保險法律法規(guī)的宣傳教育，及時依法處理和糾正。醫(yī)療保險方面，通過參保登記，可以發(fā)現(xiàn)一些違法違規(guī)享受待遇情況。如不法分子通過注冊空殼公司，在無招聘員工、無人員工資、無人員崗位情況下，違規(guī)為門診大病重病患者辦理虛假參加醫(yī)保手續(xù)，騙取醫(yī)?；鸬?。這些情況，可以在進行參保登記過程中發(fā)現(xiàn)線索，嚴厲打擊。

4幾點思考和建議

做好全民參保登記計劃，事關(guān)全覆蓋目標的實現(xiàn)，關(guān)乎社會保險事業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。全民參保登記是一項系統(tǒng)工程，需要多部門聯(lián)合發(fā)力，并需要一系列相應的外部條件和環(huán)境支撐。

一是在人社系統(tǒng)內(nèi)部，要認真貫徹人社部辦公廳2015年166號文件精神，實現(xiàn)就業(yè)失業(yè)登記、社會保險登記、勞動用工備案三項基本登記工作的共享協(xié)同。

二是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)云計算技術(shù)在參保登記中的作用。目前我們?nèi)钡牟皇切畔ⅲ切畔①Y源的有效整合和利用，大數(shù)據(jù)可以在有效組織下，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的信息比對，用較小的成本，快速、實時、動態(tài)地實施參保登記計劃，實現(xiàn)全民參保登記目標。

三是完善居民收入核查制度，加強對企業(yè)的工資總額和職工工資收入的規(guī)范化管理，堵塞社保費的收繳漏洞。

四是完善在崗職工平均工資統(tǒng)計制度。目前，個體參保人員已占到全部參保人數(shù)的30%左右，且有繼續(xù)增加的趨勢。但目前的在崗職工平均工資統(tǒng)計范圍主要是規(guī)模以上企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位，大量中小企業(yè)和個體經(jīng)濟沒有納入統(tǒng)計范圍，致使統(tǒng)計數(shù)據(jù)偏高，過高的工資統(tǒng)計超出了個體人員的實際負擔能力，也造成大量個體人員無力參保或中斷繳費。

五是研究探索將社保繳費的計算基數(shù)由工資性收入改為按職工或居民的總收入。我國城鎮(zhèn)居民的收入構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了很大變化。2000年城鎮(zhèn)居民收入中的工資性收入占71.2%，其他收入（轉(zhuǎn)移性收入、經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入）占28.8%，而2013年居民收入中工資性收入只占64%，其他收入占36%。而且低收入人群其工資性收入的占比較高，僅僅按工資作為基數(shù)計算社保費，存在明顯不公。

[1] 新華網(wǎng).中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報. http://news.xinhuanet.com/ fortune/2015-10/29/c_1116983078.htm.

[2] 胡曉義.全民社保登記 一個都不能少[N].人民日報，2014-8-6(9).

[3] 人力資源和社會保障部.關(guān)于實施“全民參保登記計劃”的通知（人社部發(fā)[2014]40號）[Z].2014

[4] 國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒(2014年)[M].北京：中國統(tǒng)計出版社,2014.

Grasping Critical Factors to Accurately Implement Registration for Universal Insurance

Tan Zhonghe(Institute of Labor Wages, Ministry of Human Resources and Social Security, Beijing, 100029)

Registration for universal insurance plays a fundamental role in ensuring the full coverage of social insurance systems. The critical point lies in the following steps: targeting the key units, people in medium, small and micro-sized businesses, flexible employees, rural-to-urban migrant workers, and rural and urban unemployed residents to mobilize their initiatives and willingness to registry by means of social security law and regulations publicity therefore to achieve the goal of active participating; and taking full use of technologies, such as cloud computing and big data to increase registration effi ciency and to ensure accurate dynamic registration and the completeness, accuracy and consistency of the registered information from both organizations and individual participants. The relationships of above steps are such as that registration for universal insurance is a tool, and collecting all the due contributions is a key point, to ensure various social insurance benef i ts delivered on time, in full amount and without any errors or omissions to all eligible participants.

universal insurance program, accurate registration, collect all the due contributions, deliver the social insurance benef i t on time and in full amount

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）1-13-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.1.003

2015-12-14

譚中和，人力資源和社會保障部勞動工資研究所副所長、研究員，主要研究方向：收入分配和社會保障，醫(yī)療衛(wèi)生薪酬設(shè)計及人力資源管理。