許仁龍

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新常態(tài)下國企法律風(fēng)險防范研究
——以杭州市屬國企為例

許仁龍

內(nèi)容提要：法律風(fēng)險管理是企業(yè)有效防范風(fēng)險、控制風(fēng)險、解決風(fēng)險的一種管理能力；新常態(tài)下加強企業(yè)法律風(fēng)險防范，是企業(yè)適應(yīng)國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境變化，提高核心競爭力的必要舉措。本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了杭州市屬國有企業(yè)近年來法律風(fēng)險防范工作取得的成績，指出存在的問題及不足，探討經(jīng)濟新常態(tài)下健全國有企業(yè)法律風(fēng)險防范機制，針對存在的問題提出對策舉措。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)國企法律風(fēng)險研究

法律風(fēng)險管理是企業(yè)有效防范風(fēng)險、控制風(fēng)險、解決風(fēng)險的一種管理能力，區(qū)別于傳統(tǒng)的企業(yè)競爭力，其對企業(yè)的發(fā)展和價值貢獻往往通過避免或減少損失，維護合法權(quán)益，爭取利益最大化等方式體現(xiàn)出來。面對從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟新常態(tài)以及走向市場經(jīng)濟、走向全球化的現(xiàn)實，國有企業(yè)正在推進的混合所有制改革涉及到的并購重組、投融資、市場運營、產(chǎn)品研發(fā)、財務(wù)管理等，無一不存在法律風(fēng)險，無一不需要法律風(fēng)險的管理，如果管控不好就會帶來巨額損失甚至滅頂之災(zāi)，從這個意義上而言，法律風(fēng)險防控、管理已成為企業(yè)發(fā)展的“壓艙石”。

加強企業(yè)法律風(fēng)險防范，是企業(yè)適應(yīng)國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境變化，提高核心競爭力的重要舉措；是提高企業(yè)依法決策、依法經(jīng)營、依法管理能力和水平的重要手段；是切實搞好混合所有制改革，促進企業(yè)科學(xué)發(fā)展、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要保障?；诖?，我們對杭州市屬國有企業(yè)近年來法律風(fēng)險防范工作進行了實地調(diào)研，旨在探討經(jīng)濟新常態(tài)下如何進一步健全國有企業(yè)法律風(fēng)險防范機制，針對存在的問題提出對策舉措。

一、市屬國有企業(yè)法律風(fēng)險防范現(xiàn)狀

為進一步貫徹落實十八屆三中全會精神，強化企業(yè)法律監(jiān)督與約束機制，有效防范法律風(fēng)險，確保國有資產(chǎn)安全，杭州市國資委從市屬企業(yè)的實際情況出發(fā)，印發(fā)了《關(guān)于進一步加強市屬企業(yè)法律風(fēng)險防范機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（杭國資發(fā)〔2013〕33號），對企業(yè)法律事務(wù)機構(gòu)、規(guī)章制度管理、重大決策法律審查、合同審查與備案、糾紛案件處理、中介機構(gòu)的選聘等作出了制度安排，為市屬國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值提供了重要的法制保障。各企業(yè)積極貫徹落實，堅持依法治企，在不斷探索和實踐中逐步完善法律風(fēng)險防范機制，取得了明顯成效。

（一）法務(wù)工作機構(gòu)逐步建立。杭州市國資委直接監(jiān)管的16家國有企業(yè)（以下簡稱“市屬國企”），4家（杭州銀行、工投集團、華東醫(yī)藥、杭氧集團）設(shè)立了獨立的法務(wù)工作部門，其余4家企業(yè)建立了與其他職能部門合署辦公的法律事務(wù)責(zé)任機構(gòu)，8家企業(yè)明確了具體負責(zé)法律事務(wù)的工作崗位。市屬國企所屬國有獨資及控股企業(yè)555家中，設(shè)立合署法務(wù)機構(gòu)的有65家，專職從事法務(wù)工作者合計148人，如市商旅集團成立伊始，就從內(nèi)設(shè)機構(gòu)框架和職能定位上謀劃風(fēng)險防控機制，設(shè)立了審計法務(wù)部負責(zé)企業(yè)法律風(fēng)險防范工作；杭州銀行的法務(wù)部門實現(xiàn)總分行全覆蓋，設(shè)立了法律與合規(guī)部專門負責(zé)全行的法律事務(wù)，在已經(jīng)設(shè)立的11家分行中也全部設(shè)立風(fēng)險合規(guī)部門，配備法律專業(yè)人員負責(zé)分行的法律事務(wù)。

（二）法務(wù)工作隊伍有所壯大。企業(yè)法律事務(wù)部門設(shè)立法務(wù)專崗，配備專業(yè)的法律人員，所屬國有獨資及控股企業(yè)也配備了擁有相當(dāng)專業(yè)經(jīng)驗的工作人員從事法律風(fēng)險防范工作。據(jù)調(diào)查，16家市屬國企共有企業(yè)法律顧問61人（含外聘），同比2012年增加了33人，其中，具備企業(yè)法律顧問資格的企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)有7人，具備企業(yè)法律顧問資格的企業(yè)中層干部有18人，同比2012年增加了9人。市屬國企法務(wù)工作人員有53人，同比2012年增加31人。市屬國企下屬國有獨資及控股企業(yè)中具備企業(yè)法律顧問資格的有19人，其中89家下屬國有獨資及控股企業(yè)外聘了專業(yè)律師團隊，占比達到70.6%。例如西湖電子集團公司從事法律風(fēng)險防控工作的專兼職人員共有17人，其中高級職稱3人，中級職稱8人，具有企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格人員1人，擁有律師資格證書2人。又如市金投集團審計法務(wù)部有6名工作人員，人員結(jié)構(gòu)包括律師、注冊會計師、風(fēng)險管理師、國際會計師等，所有人員均具有中級以上職稱，其中2人為高級職稱，部分人員還具有海歸背景以及多行業(yè)工作經(jīng)歷；杭州銀行有7名員工通過國家司法考試獲得了企業(yè)法律顧問資格。此外，16家市屬國企積極借用“外腦”，全部外聘律師事務(wù)所作為法律顧問單位，為其提供常年法律咨詢、訴訟等專業(yè)服務(wù)，增強了企業(yè)防范法律風(fēng)險、處理重大法律糾紛的能力。

（三）強化基礎(chǔ)管理完善內(nèi)控制度。規(guī)章制度建設(shè)是加強管理的基礎(chǔ)性工程，也是依法治企和法律風(fēng)險防控的重要內(nèi)容。為規(guī)范公司規(guī)章制度管理，建立科學(xué)、嚴(yán)謹且符合公司經(jīng)營管理和系統(tǒng)內(nèi)部控制要求的規(guī)章體系，進一步提高公司基礎(chǔ)管理水平，杭州市屬16家國企均已建立規(guī)章制度制定、管理、更新辦法；如市城投集團公司制定的《規(guī)章制度管理辦法》，規(guī)范了公司各類規(guī)章制度制定、修訂和廢止的流程，使規(guī)章制度建設(shè)有法可依、內(nèi)部管理更趨科學(xué)；市交投集團、杭汽輪集團等近年來不斷優(yōu)化制度設(shè)計，完善內(nèi)控制度建設(shè)，相繼出臺或修改《員工手冊》、《董事會議事規(guī)則》、《經(jīng)理辦公會議制度》、《監(jiān)事會工作制度》、《子公司管理制度》、《經(jīng)濟損失責(zé)任追究暫行辦法》、《內(nèi)部審計管理暫行辦法》、《資產(chǎn)管理規(guī)定》、《投資管理辦法》、《招投標(biāo)管理辦法》等50多部規(guī)章制度，涵蓋了法人治理結(jié)構(gòu)、人力資源管理、子企業(yè)管控、投融資管理、創(chuàng)新管理等多方面內(nèi)容。隨著整套規(guī)章制度的科學(xué)建設(shè)和正常運行，有效防范了權(quán)力濫用和重大決策的隨意性，確保了各項生產(chǎn)經(jīng)營活動合法合規(guī)，減少了法律風(fēng)險出現(xiàn)的概率。

（四）法務(wù)工作嵌入經(jīng)營業(yè)務(wù)流程，法律風(fēng)險防范基礎(chǔ)逐趨扎實。據(jù)調(diào)查，14家企業(yè)明確了重大投資、重組改制、資產(chǎn)處置等重大事項的法律審核流程；13家企業(yè)明確企業(yè)做出重大決策和對外簽訂重大合同時必須聽取企業(yè)法律顧問意見；11家企業(yè)明確了企業(yè)法律顧問參與企業(yè)重大決策、重要談判的工作機制；7家企業(yè)建立了商標(biāo)標(biāo)識管理、專利技術(shù)管理、商業(yè)秘密保護等無形資產(chǎn)管理制度；5家企業(yè)建立了企業(yè)重大事項法律顧問專題論證和出具法律意見書制度。如杭氧集團建立了法律事務(wù)網(wǎng)上審批OA系統(tǒng)，對于涉及法律問題的事項，設(shè)置法律事務(wù)申報表和審批表（見圖1），實行線上申報、授權(quán)、審批規(guī)范化操作，及時高效地處理各項法律事務(wù)。

圖1　

（五）把控風(fēng)險重點著力構(gòu)建合同管理體系。結(jié)合管理實際，法務(wù)人員逐步實現(xiàn)由“救火隊”向“防火墻”的角色轉(zhuǎn)變，法律事務(wù)工作也逐漸由事后救濟向事先預(yù)防和事中控制的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起以合同管理為基礎(chǔ)、內(nèi)控制度建設(shè)為關(guān)鍵的重點風(fēng)控機制，16家企業(yè)全部建立了合同管理制度和標(biāo)準(zhǔn)。如西湖電子集團制定出臺的《合同審核制度》規(guī)定公司所有合同須經(jīng)業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門和法律部門審核后方可對外簽署，并建立授權(quán)委托制度，明確公司相關(guān)人員對外簽約的合同范圍和金額權(quán)限，其他人除取得特別授權(quán)外均無權(quán)代表公司對外簽約，嚴(yán)防越權(quán)簽約。該公司制定了采購、銷售、研發(fā)、加工、租賃等各類合同示范文本16份，統(tǒng)一合同編號，規(guī)范印章管理，既便于內(nèi)部管理又利于外塑形象，既提高了工作效率又降低了法律風(fēng)險。

（六）涉案糾紛管理漸趨規(guī)范。市屬國企已逐步建立涉案糾紛管理制度，進一步落實企業(yè)法律風(fēng)險防范工作。杭州市屬國企有9家企業(yè)建立了法律糾紛案件管理制度，對本級及下屬企業(yè)的糾紛案件（未進入司法程序）規(guī)定了上報流程；7家企業(yè)建立重大涉案處置方案（預(yù)案）制度；11家企業(yè)能夠?qū)崟r掌握所屬國有獨資及控股企業(yè)法律糾紛案件的發(fā)案情況。如華東醫(yī)藥集團在法律風(fēng)險管理過程中，強調(diào)訴訟案件的集中管理，最大限度地利用司法資源和法律顧問以及律師庫等強大的外部法律資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮維權(quán)職能，切實維護企業(yè)合法權(quán)益。

隨著法律風(fēng)險防范機制日益融入企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展并不斷發(fā)揮出作用，市屬企業(yè)的基礎(chǔ)管理工作得到明顯改進，依法決策水平得到有效提升。一是法人治理結(jié)構(gòu)不斷健全。法律風(fēng)險防范機制建設(shè)的穩(wěn)步推進，直接加速了市屬企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理辦公會議事規(guī)則的相繼出臺，促進了企業(yè)董事、監(jiān)事和經(jīng)理人員的及時充實到位，確保了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)和經(jīng)營決策的正常開展。二是內(nèi)部控制體系更加完善。通過積極構(gòu)建法律風(fēng)險防范機制，各項管理逐步形成制度化、規(guī)范化、體系化，既提高了管理效率又防范了法律風(fēng)險。三是決策管理合法性有效加強。隨著法律人員日益廣泛地直接參與重大決策和經(jīng)營管理活動，保證了管理決策事項的合法合規(guī)，規(guī)范了經(jīng)營行為，減少了管理風(fēng)險，維護了企業(yè)的合法權(quán)益，提升了國有資產(chǎn)的保值增值有效性。

二、市屬國企法律風(fēng)險防范中存在的問題

法律風(fēng)險防范機制的穩(wěn)步推進，市屬企業(yè)風(fēng)險防范能力得到了明顯提高，但客觀地講，目前市屬企業(yè)的法律風(fēng)險防范工作還不夠深入，企業(yè)法律風(fēng)險防范機制建設(shè)、風(fēng)險控制有效性尚有待進一步加強，還存在很多法律風(fēng)險防控的盲點、難點，全面、系統(tǒng)的法律風(fēng)險防控體系建設(shè)依然任重道遠。

（一）涉案數(shù)量金額增幅較快，企業(yè)潛在（或有）風(fēng)險趨大。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012～2014年，市屬國企及其國有獨資及控股企業(yè)（簡稱下屬企業(yè)）共發(fā)生法律糾紛1549件，涉案金額約645222.8萬元；通過訴訟解決法律糾紛1038件，涉案金額約384844.8萬元；依法維權(quán)、依法解決紛爭挽回經(jīng)濟損失203012.4萬元（部分案件尚在處理中）。與2009～2011年同比，法律糾紛案件增長998件，增長率181%，涉案金額增長592242萬元；訴訟解決案件增長521件，增長率100.7%，涉案金額增長335088萬元，挽回損失金額增長176183萬元。根據(jù)數(shù)據(jù)得出，法律糾紛案件和涉案金額上升趨勢明顯，這些法律糾紛涉及金額較大，范圍較廣，給有關(guān)企業(yè)的改革、發(fā)展和穩(wěn)定帶來了較大影響。

（二）機構(gòu)設(shè)置未能滿足法務(wù)工作需求。面上看，市屬16家國有企業(yè)中，有4家專設(shè)了法律事務(wù)工作部門，4家企業(yè)設(shè)立了合署法務(wù)機構(gòu)，8家企業(yè)的法律事務(wù)依舊放在辦公室或者審計、監(jiān)察、投資、戰(zhàn)略等部門，僅在這些部門設(shè)置了法律事務(wù)崗位。法務(wù)機構(gòu)缺乏獨立性，或者僅有的法務(wù)人員身兼數(shù)職，客觀上使這些機構(gòu)和人員的主要精力集中在非法律事務(wù)上，導(dǎo)致企業(yè)法制建設(shè)和法律風(fēng)險防范相對薄弱，影響企業(yè)處理相關(guān)法律事務(wù)的成效以及依法維權(quán)的能力。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，近年來市屬企業(yè)法律糾紛案件高發(fā)，同比增長181%，而通過訴訟解決糾紛案件，同比增長只有100.7%，遠低于企業(yè)糾紛案件的發(fā)生率。訴訟解決糾紛案件占涉案案件的比例為67%，同比前幾年糾紛案件的解決率為93.9%，糾紛案件解決率嚴(yán)重下降，企業(yè)專職法律機構(gòu)缺乏是重要因素之一。

（三）法務(wù)工作隊伍分布參差不齊。目前市屬國企中的企業(yè)法律顧問隊伍逐漸壯大，部分下屬國有獨資及控股企業(yè)也配備了法律顧問，但法律顧問中外聘律師占比為70.6%。同時，市屬國企的法務(wù)隊伍力量不均衡，法務(wù)人員分布參差不齊，部分企業(yè)法務(wù)工作力量提升迅速，如金投集團、杭州銀行等企業(yè)（杭州銀行積極鼓勵和支持具備條件的人員參加全國企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格考試，已有7名員工獲得了企業(yè)法律顧問資格），但大部分企業(yè)仍舊保持3年前的機構(gòu)設(shè)置和人員力量，有的企業(yè)僅有的一名法務(wù)人員也是身兼數(shù)職，投入在企業(yè)法律事務(wù)上的精力十分有限，與企業(yè)規(guī)模不斷發(fā)展、所涉法律事務(wù)大幅提升的現(xiàn)狀相比，法務(wù)工作力量急需充實加強。

（四）法律顧問參與企業(yè)重大事項程度較低。16家市屬國企中，尚沒有一家建立總法律顧問制度；盡管11家企業(yè)建立了企業(yè)法律顧問參與企業(yè)重大決策或重要談判的工作機制，但據(jù)調(diào)查了解，部分企業(yè)雖建立了法律事務(wù)管理的規(guī)章制度，但其執(zhí)行不夠理想，法律顧問參與企業(yè)重大事務(wù)時，仍需向公司領(lǐng)導(dǎo)層層申請，或者在執(zhí)行過程中隨著企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的好惡而取舍，隨意性較大，制度剛性不強；7家企業(yè)未建立法律顧問參與重大決策的制度，這使得企業(yè)在經(jīng)營決策、項目論證、工程招投標(biāo)、投資立項等重要經(jīng)營活動上，缺乏法律審查環(huán)節(jié)，給企業(yè)帶來經(jīng)濟隱患和經(jīng)營風(fēng)險，在一定程度上減弱了企業(yè)法律風(fēng)險防范的實效。

（五）合同管理制度需進一步落實。合同管理制度是在“源頭把關(guān)”，可以對法律風(fēng)險做到事前防范，降低企業(yè)法律風(fēng)險?，F(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)濟糾紛案件主要來自合同糾紛，杭州市市屬企業(yè)也不例外，近年來合同糾紛案隨著企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展呈上升趨勢。盡管16家市屬國企均已建立了合同管理制度，固定文本格式合同也大多經(jīng)過法律顧問的審核，但日常經(jīng)營中，企業(yè)非固定文本格式合同的法律顧問審核率不高，特別是下屬國有獨資及控股企業(yè)未經(jīng)法律顧問審核而簽訂合同的情況時有發(fā)生。2012～2014年，市屬國企及其下屬企業(yè)的法律糾紛案件達到1549件，涉案金額約645222.8萬元，其中合同經(jīng)濟糾紛案卷占主要比重，經(jīng)分析引起合同經(jīng)濟糾紛案件的主要原因有：一是合同當(dāng)事人資格不當(dāng)；二是合同內(nèi)容不規(guī)范，條款有漏洞；三是合同屬于無主合同，為避稅設(shè)立虛假合同；四是合同沒有及時得到變更等等，落實企業(yè)合同管理制度，加強合同管理的法律風(fēng)險防范迫在眉睫。

（六）對下屬國有獨資及控股企業(yè)法律監(jiān)管不足。近年來市屬國企經(jīng)濟糾紛案件數(shù)量大幅提升，同比增長181%，涉案金額也成倍增長，市屬國企及下屬控股企業(yè)的法律風(fēng)險日益加劇，建立健全企業(yè)法律風(fēng)險防范機制尤為關(guān)鍵。據(jù)了解，大部分市屬企業(yè)對下屬控股企業(yè)的法律事務(wù)工作不了解，未掌握下屬企業(yè)的合同管理、法制宣傳及經(jīng)濟糾紛案等情況。集團公司總部與子企業(yè)未形成有效的法律事務(wù)溝通機制，市屬企業(yè)未能全面掌握下屬國有獨資及控股企業(yè)的法律風(fēng)險情況，糾紛案件不及時上報，一方面不利于公司總部對案件的及時介入與跟進，也未能很好地利用國資系統(tǒng)的法律資源，協(xié)調(diào)一致地開展案件處理，同時也不利于通過個案分析發(fā)現(xiàn)國資監(jiān)管和國企經(jīng)營中的薄弱環(huán)節(jié)及法律風(fēng)險點。

三、健全市屬國企法律風(fēng)險防范機制的對策建議

任何一個企業(yè)總是處在一個既定的法律環(huán)境中，必然離不開對法律風(fēng)險的防范和控制。事實上，法律風(fēng)險并不是一個單一的概念，它與其它所有企業(yè)風(fēng)險具有交叉性，企業(yè)其它經(jīng)營風(fēng)險（如財務(wù)風(fēng)險、市場風(fēng)險）發(fā)生時，在表現(xiàn)形式上都是涉法的風(fēng)險（如財務(wù)違規(guī)、合同違約等），并且最終都涉及到不同性質(zhì)法律責(zé)任的承擔(dān)和不同程度損失的產(chǎn)生，建立健全企業(yè)法律風(fēng)險防范機制、切實加強法律風(fēng)險防范，已成為市屬企業(yè)當(dāng)前最迫切的要務(wù)之一。

（一）提高認識，進一步完善法務(wù)機構(gòu)建設(shè)。建立健全企業(yè)法律風(fēng)險防范體系是一個漸進的過程。企業(yè)決策層應(yīng)清醒地認識到法律風(fēng)險對企業(yè)生存和發(fā)展的重要影響，從事關(guān)企業(yè)生死存亡的戰(zhàn)略高度來認識和重視企業(yè)法律風(fēng)險管理，把建立健全企業(yè)法律風(fēng)險防范機制作為企業(yè)的一項重要工作來抓。建立完善的法律事務(wù)機構(gòu)是健全企業(yè)法律風(fēng)險防范機制的最基本要求，也是實現(xiàn)企業(yè)法律事務(wù)工作的重要保證。沒有健全的法律事務(wù)機構(gòu)，企業(yè)的法律服務(wù)，協(xié)調(diào)、解決紛爭和內(nèi)部制度建設(shè)很難得到有效開展。建議尚沒有建立法律事務(wù)機構(gòu)的企業(yè)，單獨設(shè)置法務(wù)部門或合署部門（含法務(wù)名稱），有利于明確法律事務(wù)機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，確保法務(wù)部門能夠獨立發(fā)表法務(wù)意見，為企業(yè)投資、立項、重大決策及重要談判提供相應(yīng)的法律依據(jù)。截至本文成稿，我們了解到杭州城投集團成立了法律事務(wù)部，可喜！

（二）培養(yǎng)人才，組建專業(yè)的法律顧問團隊。對現(xiàn)代企業(yè)而言，其自身人員的整體素質(zhì)決定了企業(yè)存在的價值和未來的競爭地位。法律事務(wù)專業(yè)人員是企業(yè)法律風(fēng)險防控體系中的重要因素，法務(wù)人員法律知識水平和能力的高低，直接影響到企業(yè)法律風(fēng)險的防控，如愛克斯龍電力公司、CBS電視臺、NCCL公司、希爾頓飯店等大多跨國企業(yè)，其每千名員工所擁有的法律顧問數(shù)分別達到4.2、8.3、3.6和7.1人，平均達到6.7人，比例都較高。市屬企業(yè)可借鑒杭州金投集團“人力資源優(yōu)先開發(fā)、人力資源結(jié)構(gòu)優(yōu)先調(diào)整、人力資源投資優(yōu)先保證”的人才發(fā)展觀，引進一批有能力、有資歷、有擔(dān)當(dāng)?shù)娜瞬懦鋵嵉狡髽I(yè)法務(wù)部的經(jīng)驗，切實加強法務(wù)人才配備。要注重以企業(yè)法律顧問與社會律師相結(jié)合的方式來進行法律顧問團隊建設(shè)，既運用好企業(yè)法律顧問熟悉內(nèi)部制度，全方位和全過程的參與、以事前防范為主、能夠最大限度地維護企業(yè)利益的優(yōu)勢，同時也運用外聘律師專業(yè)性強、實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富等優(yōu)勢，建好足以提供法律服務(wù)、為企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展提供法律支撐的專業(yè)法律工作隊伍。

（三）完善制度，健全企業(yè)法律事務(wù)工作體系。（1）進一步健全法律事務(wù)工作制度。規(guī)章制度是依法治企和法律風(fēng)險防控的關(guān)鍵，也是企業(yè)管理從人治走向法治的前提。建立一套合法、實用、規(guī)范的企業(yè)規(guī)章制度，做到人人有專責(zé)，工作有程序，辦事有標(biāo)準(zhǔn)，才能保證企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動正常有序的進行。要重點落實企業(yè)規(guī)章制度的管理、重大決策的法律審核以及合同審查與備案等工作，特別是在建立、更新規(guī)章制度上，必須由法務(wù)人員來牽頭或法律顧問進行審核，確保有效地降低企業(yè)制度風(fēng)險。（2）進一步完善法律顧問工作制度。一是促進法律顧問參與企業(yè)投資立項、重大事項及重大決策常態(tài)化，真正發(fā)揮法律顧問在防范和控制企業(yè)法律風(fēng)險中的重要作用；二是落實企業(yè)法律意見書制度，即企業(yè)在決定重大經(jīng)濟事項、訂立重要合同、處理重大經(jīng)濟糾紛、解決重要法律問題等事項中，必須由法律事務(wù)機構(gòu)出具法律意見書，為企業(yè)重大經(jīng)營決策提供法律論證。（3）探索設(shè)立企業(yè)總法律顧問，發(fā)揮總法律顧問的作用。目前，央企和省屬國企大部分已經(jīng)設(shè)置了總法律顧問，外資企業(yè)設(shè)有總法律顧問已經(jīng)十分普遍，總法律顧問在負責(zé)制定法律風(fēng)險管理戰(zhàn)略的具體實施、全面指導(dǎo)協(xié)調(diào)法律風(fēng)險防范部門與有關(guān)業(yè)務(wù)部門的分工和配合方面的作用，非一般企業(yè)法律顧問能夠替代，總法律顧問在企業(yè)法律風(fēng)險防范體系中的核心作用有目共睹。目前杭州市屬國企均未設(shè)立企業(yè)總法律顧問，要積極探索、鼓勵市屬企業(yè)設(shè)立總法律顧問，實現(xiàn)企業(yè)總法律顧問的工作新突破，進一步完善企業(yè)法律顧問制度。

（四）完善企業(yè)合同管理規(guī)范，切實履行合同管理制度。西方有一句法諺說“財富的一半來自合同”。合同是現(xiàn)代企業(yè)從事經(jīng)營活動和對外經(jīng)濟交往的主要手段，企業(yè)運營主要通過合同來體現(xiàn)，合同的簽訂與履行是企業(yè)取得經(jīng)濟效益的主要途徑。針對市屬企業(yè)因合同所造成的經(jīng)濟糾紛案件上升趨勢，應(yīng)環(huán)環(huán)相扣抓好以下幾點：一是在企業(yè)內(nèi)部建立嚴(yán)格的合同評審機制，落實合同會簽制度，做好合同風(fēng)險的事先防范。二是在盡職調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立信用等級評價制度。建立簽約主體信用調(diào)查制度，對于簽約主體調(diào)查其資產(chǎn)狀況、經(jīng)營能力、信譽狀況以及合同履行能力等情況，并且進行后續(xù)跟進管理。對于合同履行的相對人建立誠信客戶名冊，同時對信譽差、履約能力低、雙方曾發(fā)生過矛盾甚至訴訟的相對人建立“負面清單”，提醒所屬企業(yè)可盡量避免與“負面清單”上的市場主體發(fā)生合同合作關(guān)系。三是總結(jié)梳理各項企業(yè)合同文本，及時更新現(xiàn)有合同范本。企業(yè)應(yīng)針對自己的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容對經(jīng)常使用的合同進行總結(jié)，一方面借鑒吸納行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)的先進做法，另一方面充分利用企業(yè)在長期經(jīng)營管理過程中形成的合同實際履行的經(jīng)驗，及時總結(jié)并書面化到合同中去。四是充分利用合同擔(dān)保制度防范合同風(fēng)險，保證合同全面履行。要求其他企業(yè)為合同履行提供擔(dān)保，審查對方的擔(dān)保資格以及用來擔(dān)保的財產(chǎn)權(quán)利狀況，并在合同中明確擔(dān)保責(zé)任條款，一旦交易對方違約，可依法追究擔(dān)保責(zé)任，實現(xiàn)擔(dān)保合同權(quán)利。企業(yè)如果是做擔(dān)保人或為其他企業(yè)提供擔(dān)保，要依法審慎設(shè)定，必要時可要求被擔(dān)保人提供反擔(dān)保，以減小合同擔(dān)保風(fēng)險，保障經(jīng)營安全。

（五）切實加強法律糾紛案件的應(yīng)對處理工作。與2009～2011年同比，2012～2014年市屬企業(yè)法律糾紛案件增長998件，增長率181%，涉案金額增長592242萬元，可見應(yīng)對與處理涉訴案件已成為企業(yè)化解風(fēng)險的重要一環(huán)。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中不可避免地要遇到訴訟或仲裁，而要想在訴訟中占據(jù)有利地位、贏得主動，就必須從企業(yè)自身角度想辦法找突破口，更重要的是充分發(fā)揮企業(yè)法律顧問的主觀能動性和工作職責(zé)。一是要對涉訴案件作全盤考慮，統(tǒng)籌安排。二是高度重視證據(jù)的收集和保全。法院判決必須以事實為基礎(chǔ)，而事實又是依靠證據(jù)支撐起來的，證據(jù)是法院判決的基礎(chǔ)，充分有效的證據(jù)是企業(yè)勝訴的前提和保證，從某種意義上說，訴訟的過程就是對證據(jù)進行處理的過程。三是充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部法律事務(wù)機構(gòu)和外聘律師事務(wù)所的作用。企業(yè)法律事務(wù)機構(gòu)要做好訴訟的準(zhǔn)備工作，及時做好與外聘律師事務(wù)所的聯(lián)絡(luò)與溝通。要在“杭州市國資委中介機構(gòu)備選庫”中委托實力強、素質(zhì)好、經(jīng)驗足、社會關(guān)系豐富、富有敬業(yè)精神和責(zé)任心的律師機構(gòu)，為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（六）著力加強所屬國有獨資及控股企業(yè)法律風(fēng)險管理。針對所屬子企業(yè)法律風(fēng)險防范工作的弱點，市屬企業(yè)要采取多種措施，切實加強對所屬子企業(yè)法律風(fēng)險防控。一是建立科學(xué)的工作流程。要結(jié)合本企業(yè)實際，建立一套有效、迅捷管控市屬企業(yè)法律風(fēng)險的工作流程，確保能夠及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、迅速預(yù)警、有效應(yīng)對，為防控工作爭取主動、創(chuàng)造條件。二是廣泛收集相關(guān)風(fēng)險信息。包括政治、經(jīng)濟、地域環(huán)境變化；新的法律法規(guī)和規(guī)范性文件；行業(yè)與產(chǎn)業(yè)政策；財務(wù)與稅務(wù)政策；企業(yè)重要合同協(xié)議；企業(yè)重大糾紛案件；員工的基本狀況；競爭對手的知識產(chǎn)權(quán)等。三是清理排查法律風(fēng)險點。對企業(yè)各業(yè)務(wù)單元、各業(yè)務(wù)流程及各項經(jīng)營管理活動中的風(fēng)險點、風(fēng)險源要進行集中清理，定期排查，并建立風(fēng)險信息庫。對發(fā)現(xiàn)的法律風(fēng)險要及時進行分析、確認，形成預(yù)警報告逐級上報。四是及時采取應(yīng)對措施。對法律風(fēng)險可以根據(jù)具體情況采取規(guī)避、減輕、轉(zhuǎn)移、化解、退出等處理手段。五是建立分行業(yè)、分層級的風(fēng)險管理體系。市屬企業(yè)涉及行業(yè)廣，下屬子企業(yè)層級多，所屬獨資及控股企業(yè)高達555家，由市國資委直接進行風(fēng)險管控難度較大，建議由各市屬企業(yè)根據(jù)自身實際制定本企業(yè)集團風(fēng)險管理辦法的總綱領(lǐng)，之后其各職能部室在總綱領(lǐng)的指導(dǎo)下分別制定相關(guān)業(yè)務(wù)的風(fēng)險防范制度和規(guī)定，同理，各子企業(yè)根據(jù)集團公司風(fēng)險防控要求，再制定本單位的相關(guān)辦法，如此，形成縱、橫向交錯結(jié)合的風(fēng)險管理體系，自上而下地管理、監(jiān)督、執(zhí)行，自下而上地匯報、整改、提升，各個層級行使不同的管理權(quán)限，將企業(yè)風(fēng)險化整為零，為風(fēng)險管理制度化、流程化和規(guī)范化提供必要的保障。

（七）加強交流形成上下聯(lián)動管理機制。市國資委要對系統(tǒng)企業(yè)法律風(fēng)險特點進行分類，探索將不同行業(yè)、不同規(guī)模的企業(yè)進行劃分，特別是業(yè)務(wù)相近的企業(yè)建立行業(yè)間法律交流區(qū)，定期組織召開法律風(fēng)險排查分析會議，對法律風(fēng)險的排查、評估、處置情況進行綜合分析，加強督促檢查；針對法律風(fēng)險暴露出來的問題及時提出改進建議、分類制定處置預(yù)案，進行充分準(zhǔn)備，保證預(yù)警后能夠做出快速反應(yīng)，采取有效措施。在此基礎(chǔ)上，建立市屬企業(yè)法律工作交流制度，定時定期舉行季度例會、交流會、培訓(xùn)會議等工作，促進市屬企業(yè)法務(wù)工作的橫向聯(lián)系和縱向交流，相互學(xué)習(xí)經(jīng)驗，共同研究思路方法。其次要向法律風(fēng)險管理先進的央企和省屬企業(yè)學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)考察，拓寬視野，增長見識，學(xué)習(xí)不同企業(yè)的經(jīng)驗，從而加強企業(yè)法律顧問和法務(wù)工作者的專業(yè)能力。

總之，企業(yè)法律風(fēng)險防范工作是一項系統(tǒng)性和整體性工作，需要企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的重視，需要企業(yè)各相關(guān)部門提高專業(yè)水平，在各個業(yè)務(wù)流程中分工負責(zé)把關(guān)；需要外聘律師機構(gòu)的專業(yè)支持，為企業(yè)排憂解難。因此，建立健全市屬企業(yè)法律風(fēng)險防范體系，需要多方面支持與努力，從而不斷健全法律服務(wù)機構(gòu)，優(yōu)化人力資源配置，預(yù)防、減少企業(yè)經(jīng)營或決策風(fēng)險，促進企業(yè)的健康、持續(xù)、快速發(fā)展。

編者按：當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟運行呈現(xiàn)新特征。經(jīng)濟運行的新特點及當(dāng)前經(jīng)濟面臨的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，牽動著宏觀部門和地方?jīng)Q策當(dāng)局的神經(jīng)，也是全球經(jīng)濟觀察者們關(guān)注的焦點。為真實掌握地方財政經(jīng)濟全貌并為下一步政策制定和改革提供有價值的決策咨詢，2015年7～8月間，財政部科研所派出四個調(diào)研組，由所領(lǐng)導(dǎo)牽頭，骨干研究力量參加，分別赴東、中、西部和東北地區(qū)調(diào)研，共對8省（東部山東、福建兩??；中部山西、河南兩?。晃鞑繌V西、貴州兩省；東北地區(qū)遼寧、黑龍江兩?。?6縣財經(jīng)運行情況進行深入調(diào)研，掌握情況，分析問題，探索對策。調(diào)研形成的若干份調(diào)研報告，已上報決策部門參考，取得較好的反響。

本刊將若干份調(diào)研報告擇要刊登，以期助推各界對地方財政經(jīng)濟運行狀況、財政體制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、地方政府債務(wù)等問題的深入了解和研究。

Study on Legal Risks Prevention of State-owned Enterprises under the “Econom ic New Normal”Situation——In the perspective of Hangzhou State-owned Enterprises

Xu Renlong

Abstract：Management of legal risks is one of themanagement capabilities of an enterprise to prevent,control and solve various risks efficiently.Strengthening the prevention of legal risks is essential for state-owned enterprises in adapting to themarketvariation both domestic and international,and on improvementof core competitiveness.Based on the results of survey,this article summarizes the achievements of Hangzhou state-owned enterprises in prevention of legal risks in the recent years,points outexisting problems and weaknesses,then discussesmethods to improve themechanism of legal risks prevention and finally provides the proposed solutions to the currentproblems.

Key words：New normal;State-owned enterprise;Legal risks;Analysis

作者簡介：杭州市國資委政策法規(guī)處處長，高級會計師公共管理學(xué)碩士

中圖分類號：F2

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-1391（2016）01-0059-08

（責(zé)任編輯：董麗娟）