馬華,馬池春

(山西大學(xué) 中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院,山西 太原 030006)

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農(nóng)村基層村務(wù)監(jiān)督機(jī)制完善研究
——基于對(duì)山西391個(gè)村2062個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查與研究

馬華,馬池春

(山西大學(xué) 中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院,山西 太原 030006)

摘要：當(dāng)前,村務(wù)監(jiān)督組織建設(shè)基本完備，但是由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、農(nóng)民參與能力等諸多因素的困擾，村務(wù)監(jiān)督在運(yùn)行過(guò)程中仍然存在不少問(wèn)題，導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督的作用沒(méi)有真正發(fā)揮，催生了基層蒼蠅式腐敗。形成農(nóng)村基層風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定有序，必須要建立健全民主監(jiān)督機(jī)制，讓村級(jí)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?；趯?duì)山西農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督運(yùn)行狀況的實(shí)證調(diào)查研究，認(rèn)為完善村務(wù)監(jiān)督機(jī)制可以嘗試從加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)、注重頂層設(shè)計(jì)、完善運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、拓寬參與渠道、加強(qiáng)基層政府引導(dǎo)等角度予以完善。

關(guān)鍵詞：村務(wù)監(jiān)督；現(xiàn)狀；問(wèn)題；機(jī)制完善

健全村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，是推進(jìn)基層民主管理、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的重要內(nèi)容。[1]新形勢(shì)下規(guī)范農(nóng)村基層村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作職責(zé)，確保村務(wù)工作公開(kāi)透明、合法合規(guī)，是維護(hù)農(nóng)村集體利益和廣大農(nóng)民切身利益的必然要求?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第三十二條明確規(guī)定，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)。”在村一級(jí)建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，目的是加強(qiáng)對(duì)村務(wù)決策、執(zhí)行、公開(kāi)的監(jiān)督，推進(jìn)基層民主管理，保障村民管理村事的合法權(quán)益。強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督組織建設(shè)，完善村務(wù)監(jiān)督機(jī)制是加強(qiáng)基層農(nóng)村工作的題中應(yīng)有之義。

一、當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)組織建設(shè)基本完備

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)較為普遍的建立起來(lái)，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村務(wù)監(jiān)督組織形成了補(bǔ)充和完善作用。但擁有更多的監(jiān)督組織也并不必然意味著更好的監(jiān)督效果，嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)、協(xié)調(diào)多個(gè)監(jiān)督組織以形成更強(qiáng)的監(jiān)督合力才是關(guān)鍵。獲得有效信息的391個(gè)有效村莊問(wèn)卷中，333個(gè)村莊建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，占有效樣本的85.2%(表1)。其中，有52個(gè)村莊建立了除村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)之外的村務(wù)監(jiān)督組織(如理財(cái)小組、紀(jì)檢監(jiān)督小組等)，覆蓋率達(dá)13.3%。

表1　建立村務(wù)監(jiān)督組織村莊數(shù)量(單位：個(gè)；%)

(二)組織運(yùn)轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

《村組法》中“其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生”對(duì)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員產(chǎn)生作了明確規(guī)定。在調(diào)查的2062個(gè)農(nóng)戶中，有2017戶得到了有效信息。在村監(jiān)委會(huì)產(chǎn)生方式的調(diào)查中，表示由村民代表選舉產(chǎn)生監(jiān)委會(huì)的農(nóng)戶最多，有942戶；其次是村民直接選舉產(chǎn)生，有516戶；第三是村干部任命，有282戶；村干部兼任有149戶；其他產(chǎn)生方式有127戶。這四類(lèi)產(chǎn)生方式占比分別為46.7%、25.6%、14.0%、7.4%和6.3%。(表2)村民代表選舉產(chǎn)生監(jiān)委會(huì)的數(shù)量幾乎占據(jù)了近半數(shù)的被訪問(wèn)農(nóng)戶。但也有將近三成的村監(jiān)委會(huì)以其他方式產(chǎn)生，存在與《村組法》中規(guī)定不相符的情況，其中超過(guò)兩成的村莊監(jiān)委會(huì)成員由村干部兼任或任命。由此可見(jiàn)，村務(wù)監(jiān)督在實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中仍舊存在不規(guī)范等問(wèn)題。

表2　村監(jiān)委會(huì)產(chǎn)生方式(單位：戶；%)

(三)村務(wù)監(jiān)督認(rèn)知程度較低

在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)村務(wù)監(jiān)督的認(rèn)知程度較低，部分村民不知道什么是監(jiān)委會(huì)。有的村民雖然知道監(jiān)委會(huì)的存在，但不知道怎么監(jiān)督、自己如何參與。這表明農(nóng)民群眾對(duì)村務(wù)監(jiān)督組織的了解程度還不夠，仍需要加大有關(guān)村務(wù)監(jiān)督法律政策在農(nóng)村的宣傳。樣本數(shù)據(jù)顯示，37.8%的農(nóng)戶表示不知道村莊里是否有除村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)之外的其他村務(wù)監(jiān)督組織；35.3%的農(nóng)戶表示不知道涉及村莊的重大決策時(shí)村委會(huì)是否召集村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)開(kāi)會(huì)；有8.7%的農(nóng)戶表示不清楚所在村最近一屆的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)何時(shí)產(chǎn)生。(圖1)

圖1　村民對(duì)村務(wù)監(jiān)督組織表示“不清楚”的情況(單位：%)

(四)村務(wù)監(jiān)督受到村民肯定

從農(nóng)民對(duì)監(jiān)委會(huì)成立必要性的態(tài)度來(lái)看，在2007個(gè)有效樣本中，認(rèn)為有必要成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的農(nóng)戶最多，有1656戶，占有效樣本的82.5%(圖2)；認(rèn)為沒(méi)必要的最少，有142戶，占有效樣本的7.1%；介于兩者之間的是認(rèn)為無(wú)所謂的農(nóng)戶，有209戶，占有效樣本的10.4%。認(rèn)為無(wú)所謂和沒(méi)必要的農(nóng)戶對(duì)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)抱的期望并不大，但總共占比不到20%，超過(guò)八成的農(nóng)戶支持成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，這也為在農(nóng)村推廣村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)提供了思想基礎(chǔ)。

圖2　農(nóng)民對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成立必要的態(tài)度

從農(nóng)民對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督效果的態(tài)度來(lái)看，在1906個(gè)有效樣本中，有1222個(gè)農(nóng)戶認(rèn)為成立監(jiān)委會(huì)后和成立前相比村干部腐敗問(wèn)題減少了，占有效樣本的 64.1%；認(rèn)為成立監(jiān)委會(huì)后和成立前相比村干部腐敗問(wèn)題沒(méi)變化的農(nóng)戶數(shù)量較少，有635戶，占有效樣本的33.3%；數(shù)量最少的是認(rèn)為干部腐敗增加的農(nóng)戶，有49戶，僅占有效樣本的2.6%。(表3)很顯然，大部分的村民認(rèn)為監(jiān)委會(huì)的成立對(duì)于村官腐敗起到了遏制作用，認(rèn)同監(jiān)委會(huì)的效用，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)總體上給予了肯定。

表3　成立監(jiān)委會(huì)對(duì)村官腐敗影響(單位：戶；%)

二、當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

(一)監(jiān)督主體自立難

作為監(jiān)督主體的村民受到自身監(jiān)督意識(shí)、監(jiān)督能力的限制，很可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督主體難自立的現(xiàn)象。一方面，從監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)看，部分農(nóng)民對(duì)有無(wú)村務(wù)監(jiān)督組織持“無(wú)所謂”的態(tài)度。另一方面，從監(jiān)督主體的監(jiān)督能力看，缺乏必要的專(zhuān)業(yè)審計(jì)知識(shí)和對(duì)村務(wù)監(jiān)督的認(rèn)知，即便擁有監(jiān)督意識(shí)也難以成為理性的監(jiān)督者。

(二)監(jiān)督客體支持難

村委會(huì)干部既是村務(wù)監(jiān)督的組織者，又是村務(wù)監(jiān)督的對(duì)象，必然導(dǎo)致村委會(huì)干部的消極應(yīng)對(duì)。從村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員產(chǎn)生方式看，村務(wù)監(jiān)督組織運(yùn)轉(zhuǎn)必然存在程序性問(wèn)題，再加之村務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容和形式相對(duì)單一，最終可能使村務(wù)監(jiān)督難于發(fā)揮真正的作用。同時(shí)，農(nóng)村是一個(gè)“熟人社會(huì)”，致使監(jiān)督組織成員存在“怕得罪人”的心理，這是村務(wù)監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)困難的一個(gè)重要原因。

(三)制度設(shè)計(jì)落地難

對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督, 主要是因?yàn)闄?quán)力具有擴(kuò)張性, 如果不對(duì)掌權(quán)者的權(quán)力進(jìn)行必要的制約或監(jiān)督, 掌權(quán)者就有可能利用權(quán)力損害公共利益。[2]當(dāng)前的《村組法》很難形成完善可行的村務(wù)監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前的村務(wù)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出巨大的缺陷：首先是操作性不夠強(qiáng)，法律規(guī)定更偏向于方向性、原則性的規(guī)定；其次是制衡性弱，現(xiàn)有法律制度并沒(méi)有對(duì)村務(wù)監(jiān)督的主體進(jìn)行明確的“賦權(quán)”，只是對(duì)村民委員會(huì)的權(quán)力作了界定；最后是保障性不足，村務(wù)監(jiān)督組織易受村民委員會(huì)左右，甚至出現(xiàn)了“自我監(jiān)督”的情況，村務(wù)監(jiān)督組織的獨(dú)立性得不到有效保障。

(四)基層政府指導(dǎo)難

作為村民自治組織的村委會(huì)對(duì)于作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)行政隸屬關(guān)系或領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系, 二者只有工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。[3]但《村組法》并未對(duì)如何指導(dǎo)、指導(dǎo)的力度進(jìn)行界定，這就使得基層政府在參與村莊治理過(guò)程中處于“尷尬境地”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)“公說(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理”，兩者間存在過(guò)大的制度空隙, 由此產(chǎn)生一些矛盾和沖突。由于基層政府對(duì)村莊干預(yù)程度在一定程度上影響村務(wù)監(jiān)督的實(shí)施，過(guò)緊則死，過(guò)寬則亂，放任與干預(yù)之間平衡點(diǎn)的選擇成為政府指導(dǎo)的難點(diǎn)所在。

(五)依法治村推進(jìn)難

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”,在“熟人社會(huì)”中, 人與人之間存在著一種私人關(guān)系, 人與人通過(guò)這種私人關(guān)系聯(lián)系起來(lái)構(gòu)成一張張關(guān)系網(wǎng)。[4]傳統(tǒng)的人情、關(guān)系、面子等文化因素的傳承在一定程度上成為村務(wù)監(jiān)督有效實(shí)現(xiàn)的障礙。法治宣傳不足、法律政策指導(dǎo)性不強(qiáng)、專(zhuān)門(mén)法律建設(shè)滯后等因素的存在使法治推行困難，人情面子因素愈加難以克服，規(guī)范化的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制難以真正建立。

三、完善村務(wù)監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策建議

(一)堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，整體推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督工作

堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，明確分類(lèi)原則，突出整體推進(jìn)。全國(guó)農(nóng)村數(shù)量眾多，不同地方的農(nóng)村，村情存在千差萬(wàn)別，即使在同一地方，農(nóng)村的類(lèi)型也多種多樣。村務(wù)監(jiān)督實(shí)施效果與經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件之間的相關(guān)性較強(qiáng)，建議根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收入狀況、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、農(nóng)村地理區(qū)位等因素，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)。諸如，可以根據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)收入情況將農(nóng)村定級(jí)分類(lèi)為一類(lèi)村、二類(lèi)村、三類(lèi)村等；根據(jù)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，我們可以將農(nóng)村劃分為農(nóng)業(yè)村、工業(yè)村、旅游村等；根據(jù)農(nóng)村的地理區(qū)位，我們可以將農(nóng)村劃分為城中村、城郊村等。根據(jù)農(nóng)村分類(lèi)情況，制定符合農(nóng)村實(shí)際的村務(wù)監(jiān)督政策。

政策制定要細(xì)化，增強(qiáng)政策針對(duì)性、可操作性。涉及農(nóng)村的問(wèn)題一定要具體情況具體分析，堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待、突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，避免“一刀切”的思維。農(nóng)村的村務(wù)監(jiān)督工作要根據(jù)地方實(shí)際，探索有效實(shí)現(xiàn)形式，有條件的地方要實(shí)現(xiàn)“一村一策”，條件不成熟或農(nóng)村村情接近的地方可以實(shí)行“一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一策”或者“一縣一策”，切實(shí)增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督工作的針對(duì)性和有效性。諸如，對(duì)于農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的農(nóng)村，要加強(qiáng)對(duì)惠農(nóng)補(bǔ)貼、農(nóng)村低保、土地流轉(zhuǎn)、征地補(bǔ)償以及其他涉及村莊公共利益的決策的監(jiān)督；對(duì)于有集體經(jīng)濟(jì)或村辦企業(yè)的農(nóng)村，要引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)村莊財(cái)務(wù)審計(jì)工作，使村集體的各項(xiàng)收入和支出公開(kāi)、透明；對(duì)于城中村或城郊村，要加強(qiáng)對(duì)民主決策、民主管理過(guò)程的監(jiān)督；對(duì)于資源型農(nóng)村要加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督。

(二)注重村務(wù)監(jiān)督制度機(jī)制頂層設(shè)計(jì)工作

健全村務(wù)公開(kāi)制度，完善民主評(píng)議制度，建立村民會(huì)議否決制度。村務(wù)透明化可以在一定程度上保證村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)的真實(shí)性。要用最通俗簡(jiǎn)潔的方式，最大限度地公開(kāi)村務(wù)、財(cái)務(wù)活動(dòng)，可以通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄、發(fā)放村莊財(cái)務(wù)使用說(shuō)明書(shū)等形式向村民公開(kāi)村莊財(cái)務(wù)使用情況，接受村民和村民代表組織的監(jiān)督。要依托民主生活會(huì)，做好村級(jí)組織內(nèi)部評(píng)議，制定民主評(píng)議村干部的條規(guī)條例，在村組干部之間開(kāi)展相互的合理合法的民主監(jiān)督和評(píng)議，增加村組干部行為的規(guī)范性。對(duì)于村莊重大決策村民可以通過(guò)公決的方式，只要有半數(shù)村民投票否決村委會(huì)做出的決策，那么決策自行終止，不予通過(guò)。

推進(jìn)組織建設(shè)，完善組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主監(jiān)督全面有效覆蓋。各級(jí)政府要在《村組法》框架內(nèi)，結(jié)合各地實(shí)際，出臺(tái)相關(guān)配套措施，推動(dòng)村級(jí)監(jiān)督組織建設(shè)。對(duì)于已經(jīng)建立村務(wù)監(jiān)督組織的農(nóng)村，要繼續(xù)加強(qiáng)和完善，使村務(wù)監(jiān)督在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮保障作用；對(duì)于沒(méi)有建立村務(wù)監(jiān)督組織的農(nóng)村，可以根據(jù)本地實(shí)際情況，盡快建立村級(jí)監(jiān)督組織，最終實(shí)現(xiàn)村級(jí)監(jiān)督組織在農(nóng)村的全面有效覆蓋。要明確村務(wù)監(jiān)督組織的產(chǎn)生方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成等，厘清村務(wù)監(jiān)督組織與其他村民自治組織的關(guān)系，村務(wù)監(jiān)督組織和村委會(huì)要由村民同時(shí)選舉產(chǎn)生，賦予村務(wù)監(jiān)督組織合法性、獨(dú)立性；在既設(shè)崗位之外，要充分吸納其他力量參與，作為村務(wù)監(jiān)督的協(xié)助力量。

(三)進(jìn)一步探索和創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

創(chuàng)新運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，建構(gòu)“四權(quán)同步”，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督科學(xué)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。村民自治四項(xiàng)民主權(quán)力是一個(gè)有機(jī)整體，實(shí)踐中正是由于村民委員會(huì)選舉后行政過(guò)程中的村民民主管理和民主監(jiān)督不到位，才給村民委會(huì)成員以權(quán)謀私提供了機(jī)會(huì)。[5]造成“村官腐敗”的主要原因是監(jiān)督缺失或者乏力，尤其是沒(méi)有將村官權(quán)力置于村級(jí)治理的選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)“四權(quán)同步”的整體程序和環(huán)節(jié)中，這就需要構(gòu)建“四權(quán)同步”監(jiān)督機(jī)制來(lái)治理村官腐敗。完善“四權(quán)同步”監(jiān)督機(jī)制，能夠有效制約和監(jiān)督村級(jí)公共權(quán)力，進(jìn)而遏制“小官大貪”的村官腐敗現(xiàn)象。要明確村務(wù)監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督過(guò)程，克服監(jiān)督乏力的問(wèn)題，增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督的有效性。

鼓勵(lì)社會(huì)力量有序參與，擴(kuò)大參與主體，形成多元化參與機(jī)制。社會(huì)力量包括新聞媒體、公益組織、社會(huì)團(tuán)體、職業(yè)律師等，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與村務(wù)監(jiān)督，可以有效擴(kuò)大村務(wù)監(jiān)督的參與主體，填補(bǔ)農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督空缺、監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)用和推動(dòng)制度升級(jí)。[6]首先，由于監(jiān)督組織乏力甚至缺失，村務(wù)監(jiān)督的獨(dú)立性、公平性和公正性往往得不到認(rèn)可，擁有合法性的基層監(jiān)督組織更是難以有效發(fā)揮作用，因此社會(huì)力量參與可以有效填補(bǔ)這一空缺。其次，社會(huì)力量參與村務(wù)監(jiān)督并不是單向行為，其既可以監(jiān)督村莊的公共事務(wù)管理，又可以影響地方政府的權(quán)力運(yùn)用，對(duì)政府公權(quán)力實(shí)施監(jiān)督。第三，多元化的社會(huì)力量能夠?qū)⑦@一監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生的效益向社會(huì)傳遞，形成輿論導(dǎo)向，以此推動(dòng)一些議題盡快進(jìn)入政府決策議程，實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新向制度創(chuàng)新的升級(jí)。通過(guò)充分鼓勵(lì)社會(huì)力量參與村務(wù)監(jiān)督，建構(gòu)多元化的村務(wù)監(jiān)督參與機(jī)制，能夠?yàn)橹卫砗头婪痘鶎愚r(nóng)村腐敗提供外部動(dòng)力。[7]

(四)探索拓寬基層農(nóng)民群眾參與村務(wù)監(jiān)督的有效渠道

做到宣傳到位，讓村民懂監(jiān)督、會(huì)監(jiān)督。要努力通過(guò)各種方式、各種渠道提升村民的參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，依法保障村民對(duì)村莊公共事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)。建議通過(guò)開(kāi)設(shè)農(nóng)村普法課堂，成立公益性農(nóng)村法律咨詢(xún)服務(wù)中心等，在農(nóng)村開(kāi)展《村組法》和相關(guān)法律法規(guī)政策的宣傳普及教育。要增設(shè)村務(wù)公開(kāi)欄數(shù)量，修建、修繕村莊會(huì)議室和村民大會(huì)堂等議事設(shè)施，改進(jìn)與改善村莊廣播設(shè)施，通過(guò)村莊村務(wù)公開(kāi)欄、黑板、廣播、村民會(huì)議等方式向村民傳達(dá)政治參與信息。

做到組織到位，讓村民可參與、能做主。村莊選舉和重大事項(xiàng)的決議應(yīng)充分尊重村民意愿。要?jiǎng)訂T村民認(rèn)真嚴(yán)肅參與村委換屆選舉，行使好民主權(quán)利，選出自己滿意的“當(dāng)家人”，使村級(jí)民主建設(shè)由“干部的事”變?yōu)椤白约旱氖隆?，這樣村民才有民主監(jiān)督的動(dòng)力。涉及村莊的公共事務(wù)和重大決策，村委會(huì)和村務(wù)監(jiān)督組織要主動(dòng)召集村民代表和村民參與決策，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。要積極培育社會(huì)組織，例如說(shuō)事評(píng)理諫言協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、農(nóng)民法庭等，拓寬農(nóng)民參與渠道。同時(shí)，要增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織的自治能力和服務(wù)能力，完善其內(nèi)部管理制度是核心。[8]

做到保障到位，讓監(jiān)督有力量、有法依。基層政府應(yīng)想方設(shè)法發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，給予村務(wù)監(jiān)督以堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。要統(tǒng)籌安排專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政，作為村務(wù)監(jiān)督制度運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)保障，作為村民參與村級(jí)民主監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)支撐。應(yīng)切實(shí)落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》以及其他相關(guān)法律的規(guī)定，既要法律“賦權(quán)”，也要法律“擴(kuò)權(quán)”和“維權(quán)”，切實(shí)做到有法可依、執(zhí)法嚴(yán)格、違法必究，明確執(zhí)法主體，基層公檢法要強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)在農(nóng)村的落實(shí)，切實(shí)深入推進(jìn)依法治村，使村務(wù)監(jiān)督依法進(jìn)行。

(五)發(fā)揮基層政府引導(dǎo)作用

找準(zhǔn)定位，明確職能，突出政策工具作用。村級(jí)民主監(jiān)督不僅僅是村民自己的事，同時(shí)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級(jí)單位應(yīng)該關(guān)注和幫助的事。當(dāng)前，基層政府在處理農(nóng)村事務(wù)上存在過(guò)度“放權(quán)”的情況，將村民自治與政府指導(dǎo)對(duì)立起來(lái)，使基層政府在指導(dǎo)處理農(nóng)村事務(wù)過(guò)程中“碰壁”。在農(nóng)村社會(huì)監(jiān)督乏力甚至缺失的情況下，加之政府缺位，村民自治變成“村干部自治”，導(dǎo)致村莊滋生大量腐敗。政府參與村務(wù)監(jiān)督具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性，在治理農(nóng)村基層腐敗上能夠起到立竿見(jiàn)影的效果。基層政府要制定和出臺(tái)相關(guān)政策，用政策引導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督的實(shí)施，為村務(wù)監(jiān)督提供政策指導(dǎo)和保障。

黨委領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委參與，發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督作用。當(dāng)前，大部分農(nóng)村實(shí)行“一肩挑”，[9]黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任由一人擔(dān)任，所以村干部一般具有黨員身份。而且，在“一肩挑”情況下，村莊權(quán)力相對(duì)集中。調(diào)查顯示，越是權(quán)力集中就越需要加強(qiáng)監(jiān)督。從加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的角度來(lái)看，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委參與”這一舉措操作性較強(qiáng)。紀(jì)委參與村務(wù)監(jiān)督主要體現(xiàn)的是黨內(nèi)監(jiān)督，與村民自治并不沖突，而且在一定程度上會(huì)更好地推動(dòng)村民自治的實(shí)施。[10]鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委可以考慮對(duì)所轄行政村派駐紀(jì)檢工作人員，實(shí)行“包村到戶”，協(xié)助監(jiān)督村莊公共事務(wù)。同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委派駐紀(jì)檢工作人員實(shí)行問(wèn)責(zé)制。

適度干預(yù)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提供國(guó)家權(quán)力支撐。在部分監(jiān)督乏力或監(jiān)督缺失的村莊，滋生了大量基層腐敗，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理陷入困境，已有的農(nóng)村治理機(jī)制往往不能發(fā)揮作用，如果政府不提供救濟(jì)性外部力量援助，鄉(xiāng)村社會(huì)則可能遭遇更大治理風(fēng)險(xiǎn)。所以，在這種情況下，政府則有必要要介入，較之政策性工具和參與性引導(dǎo)，政府干預(yù)的力度和范圍要相應(yīng)強(qiáng)化，可以考慮由上級(jí)政府主導(dǎo)實(shí)行村莊內(nèi)部“監(jiān)督重組或重建”，重構(gòu)基層民主監(jiān)督體制機(jī)制。但是，在規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)后，基層政府要盡快回歸政策性和參與性引導(dǎo)。

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(編輯：佘小寧)

Research about the ways to improve the village supervisory mechanism——based on the survey and research of 2062 farmers in 391 villages in Shanxi Province

Ma Hua,Ma Chichun

(ChinaUrban-ruralDevelopmentInstitute，ShanxiUniversity，Taiyuan030006，China)

Abstract:At present，The Village supervision organization was basically constructed, but due to many factors such as the economic development conditions, farmers' participation ability and so on, village supervision still has many problems in the operation process, making the supervisory has not fully play its role and creating the flying type of corruption at the local level. To form good political ecology and promote rural governance that is stable and orderly, it is a must to establish and improve the democratic supervision mechanism, making the village power run in the sun. This paper argues that improving the village supervision can be tried in several ways: strengthening classified guidance, focusing on top design, improving the operation mechanism, broadening the participation channels and grass-roots government guiding.

Key words:Village supervision;Situation;Problem;Mechanism improving

中圖分類(lèi)號(hào)：D422.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-816X(2016)06-0381-05

基金項(xiàng)目：教育部高等學(xué)校全國(guó)優(yōu)秀博士學(xué)位論文作者專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(201408)

作者簡(jiǎn)介：馬華(1981-)，男(漢)，河南駐馬店人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事中國(guó)政治與鄉(xiāng)村治理方面的研究。

收稿日期：2016-02-28