李宏亮，晏清洪，黃河，韋波

（1．廣西壯族自治區(qū)水利電力勘測設(shè)計研究院，530023，南寧；2．中國水利水電科學(xué)研究院水利研究所，100044，北京；3．廣西壯族自治區(qū)水利工程管理局，530023，南寧）

廣西水利風(fēng)景資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及發(fā)展對策

李宏亮1，晏清洪2，黃河2，韋波3

（1．廣西壯族自治區(qū)水利電力勘測設(shè)計研究院，530023，南寧；2．中國水利水電科學(xué)研究院水利研究所，100044，北京；3．廣西壯族自治區(qū)水利工程管理局，530023，南寧）

近年，廣西不斷重視水利風(fēng)景資源的開發(fā)和利用，但仍有許多優(yōu)質(zhì)的水利風(fēng)景資源有待開發(fā)利用。介紹了廣西水利風(fēng)景資源概況和開發(fā)利用現(xiàn)狀，總結(jié)了廣西水利風(fēng)景資源開發(fā)利用存在的問題，提出了相應(yīng)的發(fā)展對策，以保障廣西水利風(fēng)景資源得到科學(xué)合理的開發(fā)利用和保護，促進廣西水利風(fēng)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

水利風(fēng)景資源；水利風(fēng)景區(qū)；對策；廣西

一、廣西水利風(fēng)景資源概況

廣西壯族自治區(qū)地處亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，氣候濕暖，雨水豐沛，水資源豐富，多年平均年降水量約1 500 mm，多年平均水資源總量將近1 900億m3，約占全國地表水總量的7.2%。廣西境內(nèi)河流眾多，江河縱橫交錯，分屬珠江流域、長江流域、西南國際河流、濱海流域等四大流域和西江、北江、洞庭湖、紅河、桂南沿海諸河、粵西沿海諸河等6個水系；水利工程遍布全區(qū)，建有水庫4 300多座，河道堤防2 867 km，海堤1 070 km。廣西山水具有“八山一水一分田”、巖溶分布廣泛、河谷狹窄丘陵多、海岸曲直島嶼重疊等特點。廣西壯麗秀美的水文景觀，加上豐富獨特的地文景觀、宏大壯美的工程景觀、原生態(tài)的人文景觀，形成了廣西獨具魅力的水利風(fēng)景資源。

二、廣西水利風(fēng)景資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

近年，廣西不斷重視水利風(fēng)景資源的開發(fā)和利用，自治區(qū)水利廳于2012年成立了廣西水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并啟動了廣西水利風(fēng)景資源調(diào)查和水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃，積極鼓勵創(chuàng)建水利風(fēng)景區(qū)。截至目前，廣西共計創(chuàng)建了10家國家級水利風(fēng)景區(qū)和4家自治區(qū)級水利風(fēng)景區(qū)（見表1）。這些水利風(fēng)景區(qū)提升了廣西水利工程的知名度，為人們休閑度假和觀光旅游提供了好去處，而且在涵養(yǎng)水源、保護生態(tài)、維護河湖健康等方面也發(fā)揮著重要作用。

雖然廣西水利風(fēng)景資源開發(fā)利用工作取得了一定成績，但與先進省份相比差距很大。截至目前，水利部共計批準(zhǔn)設(shè)立658家國家水利風(fēng)景區(qū)，其中廣西的國家水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量僅占全國總數(shù)的1.5%，這與廣西的水利風(fēng)景資源大省地位不符，還有許多優(yōu)質(zhì)的水利風(fēng)景資源有待開發(fā)利用。

三、廣西水利風(fēng)景資源開發(fā)利用存在的問題

1.水利風(fēng)景資源產(chǎn)權(quán)不明晰，開發(fā)利用管理體制不順暢

水利風(fēng)景資源的產(chǎn)權(quán)問題是水利風(fēng)景資源開發(fā)利用的核心，其所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)之間的關(guān)系復(fù)雜。廣西水利風(fēng)景資源開發(fā)利用工作多由各級水利部門主導(dǎo)，水利部門的管轄權(quán)僅包括水利工程設(shè)施及相應(yīng)水域，而除此以外的土地、森林等資源則由地方政府管轄或當(dāng)?shù)乩习傩战?jīng)營，導(dǎo)致水管單位和地方政府所屬部門或當(dāng)?shù)乩习傩赵谙嚓P(guān)資源的歸屬權(quán)上劃分不清。如南寧市大王灘水庫水利風(fēng)景區(qū)與庫區(qū)居民存在土地確權(quán)劃界糾紛，影響了景區(qū)的開發(fā)和經(jīng)營。

表1 廣西國家級水利風(fēng)景區(qū)和自治區(qū)級水利風(fēng)景區(qū)情況表

目前，廣西大多數(shù)水利風(fēng)景區(qū)的經(jīng)營管理與水資源或水利工程的管理一體化，但是景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及水利、旅游、交通、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財政等多個部門，往往表現(xiàn)為各自為政、獨自管理，從而造成“利益多頭管理、責(zé)任相互推諉”的現(xiàn)象。另外，一些水利風(fēng)景資源呈線狀和面狀延展分布，跨幾個相鄰行政區(qū)，在利益驅(qū)動下各地方政府部門也會積極參與開發(fā)利用和管理，但缺少協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，缺乏統(tǒng)籌和指導(dǎo)，難以形成有效合力，導(dǎo)致水利風(fēng)景資源開發(fā)利用水平普遍較低。

2.政策支持力度不夠，資金投入不足

近年，廣西水利風(fēng)景資源開發(fā)利用工作雖然不斷取得新突破，但相比較其他先進省份，如山東、江蘇、福建等地，廣西對水利風(fēng)景資源開發(fā)利用的政策支持力度不夠，缺乏從自治區(qū)層面統(tǒng)籌推進水利風(fēng)景資源開發(fā)利用的相關(guān)激勵政策，目前主要由水利部門主導(dǎo)和推動水利風(fēng)景資源的開發(fā)利用。但一些水管單位領(lǐng)導(dǎo)對水利風(fēng)景資源開發(fā)利用的重要意義認(rèn)識不夠，認(rèn)為水利風(fēng)景資源開發(fā)利用不能在短期內(nèi)給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來顯著成效，還有些地方擔(dān)心創(chuàng)建水利風(fēng)景區(qū)后，由于更加重視對水環(huán)境的保護反而會限制和阻礙地方經(jīng)濟發(fā)展，出現(xiàn)故意回避管理的現(xiàn)象。一些水管單位在水管體制改革后，被定位為公益性質(zhì)、財政全額撥款的事業(yè)單位，因此其工作的主要精力放在防洪防汛、水利工程建設(shè)與管理以及水資源和水環(huán)境保護上，“表面上缺資金，實際上缺思路，根源上缺環(huán)境”的現(xiàn)象比較突出，這些意識形態(tài)的存在，很大程度上阻礙了水利風(fēng)景資源的開發(fā)利用。

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)屬于水利多種經(jīng)營范疇，目前廣西沒有專項資金投入支持水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)與申報，景區(qū)建設(shè)基本上由水利管理單位自籌資金，因此，各地開發(fā)利用水利風(fēng)景資源和創(chuàng)建水利風(fēng)景區(qū)的積極性不高。一些已掛牌的水利風(fēng)景區(qū)，由于自身經(jīng)濟營利能力有限，缺乏各級財政的專項資金支持，投融資能力差，導(dǎo)致水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)開發(fā)和后續(xù)維護管理資金不足，制約了水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展。

3.缺乏科學(xué)的統(tǒng)一規(guī)劃，開發(fā)與保護脫節(jié)

規(guī)劃對于水利風(fēng)景資源的開發(fā)利用具有重要的理論和實踐指導(dǎo)意義。由于涉及水利工程安全、水源地和水環(huán)境保護、水土保持和生態(tài)修復(fù)等諸多問題，需要有科學(xué)的統(tǒng)一規(guī)劃保障水利風(fēng)景資源的合理開發(fā)利用。目前廣西水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃正在編制中，尚未發(fā)揮引領(lǐng)指導(dǎo)作用。而且水利部門與旅游部門在水利風(fēng)景資源開發(fā)利用工作上協(xié)作不充分，許多地區(qū)的水利風(fēng)景資源沒有納入當(dāng)?shù)氐恼w旅游資源中，開發(fā)利用規(guī)劃與當(dāng)?shù)氐恼w旅游規(guī)劃不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致水利風(fēng)景區(qū)的活動內(nèi)容單一、影響力不夠的困境，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，經(jīng)濟效益不佳，影響了其可持續(xù)發(fā)展。

一些地方在水利風(fēng)景資源開發(fā)利用過程中，由于重經(jīng)濟收入、輕環(huán)境保護，沒有協(xié)調(diào)好與水生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，粗放式經(jīng)營導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境遭到破壞。還有的水利風(fēng)景區(qū)周邊群眾長期在一些河道、水面上養(yǎng)鴨、養(yǎng)鵝、養(yǎng)魚，造成水體、岸邊受到污染，使自然景觀也受到破壞。同時，一些水利風(fēng)景資源還是飲用水水源地，水源地保護與水利風(fēng)景資源開發(fā)利用之間存在矛盾，致使水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展受到水庫功能的限制，影響了水利風(fēng)景資源的開發(fā)。

4.發(fā)展定位缺乏特色，相關(guān)專業(yè)人員短缺

部分水利風(fēng)景區(qū)資源單一，缺乏特色。目前，廣西許多水利風(fēng)景區(qū)缺乏對人文旅游資源的挖掘，不能彰顯水利工程的特點和文化魅力。而且水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)營缺乏創(chuàng)新意識，旅游產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，水上旅游活動項目多有雷同，缺乏吸引力，導(dǎo)致水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展不起來。

水利風(fēng)景資源開發(fā)利用工作涉及水利、旅游、環(huán)境保護、工程建設(shè)和財務(wù)管理等諸多領(lǐng)域，需要大批相關(guān)專業(yè)和跨領(lǐng)域的復(fù)合型人才。目前，廣西已有水利風(fēng)景區(qū)的相關(guān)專業(yè)人才缺乏，特別是熟悉水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理、經(jīng)營等方面專業(yè)人才的短缺，嚴(yán)重影響了水利風(fēng)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

四、廣西水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展建議與對策

1.探索水利風(fēng)景資源資產(chǎn)化管理，理順?biāo)L(fēng)景區(qū)管理體制

日前，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求：“要樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡。構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題”。水利風(fēng)景資源不是孤立的水域、水體、水利工程，還包括與其相關(guān)聯(lián)的岸地、島嶼、林草、建筑等形成的自然和人文吸引物，只有按照生命共同體的理念，將水利風(fēng)景資源包含各要素統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)開發(fā)利用，才能保證景區(qū)管理有效性、景觀連續(xù)性、項目合理性及發(fā)展可持續(xù)性。只有將水利風(fēng)景資源資產(chǎn)化，并在一系列科學(xué)評估方法下，才能確保其正確估值，構(gòu)成平等交易條件，打造健康市場環(huán)境，為社會資金的進入打好基礎(chǔ)，并保護水利風(fēng)景資源安全。因此，探索水利風(fēng)景資源資產(chǎn)化，將廣西水利風(fēng)景資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，對于促進水利風(fēng)景資源的開發(fā)利用具有重要的意義。

水利風(fēng)景資源開發(fā)利用和水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)屬于準(zhǔn)公益性事業(yè)。水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展，除了水管單位的水利風(fēng)景區(qū)要自身努力外，其他的城市河湖型、濕地型等風(fēng)景區(qū)大都在地方管理范圍內(nèi)。水利風(fēng)景區(qū)的創(chuàng)建、發(fā)展、管理、經(jīng)營和服務(wù)，涉及水利、旅游、財政、國土和交通等多個部門，應(yīng)該建立一個行政級別高于各管理主體的機構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)方的關(guān)系，合理界定水利風(fēng)景資源的開發(fā)利用范圍和保護管理范圍，妥善解決水利風(fēng)景資源開發(fā)利用和水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理中遇到的各種問題。

2.完善政策體系，創(chuàng)新投融資機制

水利風(fēng)景區(qū)工作是一種管理行為、經(jīng)濟行為、技術(shù)行為。目前全國有多個水利廳（局）將水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)作為年度水利改革與發(fā)展績效考核指標(biāo)之一，對各地方政府進行考核，明確了分管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門和單位，建立考核機制，極大地推進了水利風(fēng)景區(qū)工作。多省相繼出臺了相關(guān)政策文件，為實現(xiàn)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)的規(guī)范化起到積極的促進作用。還有一些省份頒布實行了水利風(fēng)景區(qū)獎補資金政策，大大提升了基層水管單位的創(chuàng)建積極性。結(jié)合廣西的具體情況，仍要進一步提高對水利風(fēng)景區(qū)工作的認(rèn)識，加強內(nèi)外部協(xié)調(diào)，從政策、資金、項目安排等方面盡量向有利于水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展的方向傾斜。

除了爭取財政資金對開發(fā)利用水利風(fēng)景資源和保護水生態(tài)環(huán)境的投入之外，還應(yīng)積極運用市場機制，吸收社會資金投入水利旅游項目的開發(fā)，拓寬資金來源渠道，借力服務(wù)好水利風(fēng)景區(qū)。而且《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確要求要“除生態(tài)功能重要的外，可推動所有權(quán)和使用權(quán)相分離，明確占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)，適度擴大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能”。這對于水利風(fēng)景區(qū)融資困難的局面是重大利好，只有在所有權(quán)歸國有的前提下，將使用權(quán)權(quán)能用足用活，尤其是以使用權(quán)進行融資工作，是打造綠色金融和支持實體經(jīng)濟的重要手段，需要金融機構(gòu)的大力支持和大量深入細致的溝通工作。

3.加強與水利中心工作的深層次融合，科學(xué)編制水利風(fēng)景資源開發(fā)利用規(guī)劃

探索把水利風(fēng)景區(qū)工程設(shè)施建設(shè)有關(guān)內(nèi)容納入水利規(guī)劃體系。在流域綜合規(guī)劃、各地水利發(fā)展規(guī)劃與各有關(guān)專項規(guī)劃中要對水利風(fēng)景區(qū)工作提出總體目標(biāo)與具體安排。規(guī)劃計劃部門要優(yōu)先安排工程、環(huán)境、景觀等綜合效益好的水利工程進入投資計劃，同時水利部門要努力爭取當(dāng)?shù)卣鄳?yīng)景區(qū)建設(shè)配套資金。新建水利工程立項過程中要統(tǒng)籌考慮水利風(fēng)景資源的保護利用，在工程規(guī)劃設(shè)計方案中要體現(xiàn)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)元素，為水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展留下空間，施工營地、道路、水保等工程設(shè)計要考慮水利風(fēng)景區(qū)運營中的需要。要創(chuàng)新規(guī)劃設(shè)計理念，拓寬水利工程設(shè)計的領(lǐng)域，融入水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展的元素。提高水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理工作的地位，將其納入水利工程考核復(fù)核指標(biāo)體系，作為衡量工程管理水平的重要依據(jù)。

水利風(fēng)景資源開發(fā)利用規(guī)劃是開展相關(guān)工作的基礎(chǔ)，良好的規(guī)劃前景能夠形成強烈的投資導(dǎo)向，科學(xué)合理的規(guī)劃是水利風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的前提和保證，因此，水利風(fēng)景資源開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)該充分體現(xiàn)前瞻性、科學(xué)性和合理性。水利風(fēng)景資源開發(fā)利用規(guī)劃一定要在全面摸清當(dāng)?shù)厮L(fēng)景資源的基礎(chǔ)上，按照“因地制宜、分類指導(dǎo)，有序開發(fā)、量力而行，分級負(fù)責(zé)、穩(wěn)步發(fā)展”的原則進行編制。應(yīng)把水利風(fēng)景資源開發(fā)納入地方旅游的整體開發(fā)利用，做到水利風(fēng)景資源開發(fā)利用規(guī)劃與當(dāng)?shù)氐穆糜我?guī)劃相協(xié)調(diào)，以提高水利風(fēng)景區(qū)的規(guī)模效益和盈利能力，實現(xiàn)利益各方的共贏。

4.加強水資源保護和水生態(tài)修復(fù)，協(xié)調(diào)好開發(fā)與保護的關(guān)系

水利風(fēng)景區(qū)資源開發(fā)利用會對規(guī)劃范圍內(nèi)水域的水質(zhì)和水量造成影響，降低水環(huán)境承載力和水體納污能力，因此有必要進行景區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的水資源保護規(guī)劃，采取合理的水質(zhì)保護措施，確保水體質(zhì)量；同時，進行水資源優(yōu)化配置，妥善安排風(fēng)景區(qū)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，盡可能不影響水域原有功能。特別是涉及飲用水水源地的，根據(jù)各水源地劃分的一、二級水資源保護區(qū)范圍選擇開發(fā)，并根據(jù)水源地的重要性和具體特點，結(jié)合水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)實際情況，對水源地采取全面的保護和治理措施，在不影響原飲水水源地功能的情況下滿足風(fēng)景區(qū)建設(shè)的取用水要求。在水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和運行過程中，對景區(qū)影響區(qū)域通過一些生態(tài)防護工程以及一些生態(tài)修復(fù)技術(shù)保護和修復(fù)水生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)建綠色生態(tài)水利風(fēng)景區(qū)。

負(fù)責(zé)水利風(fēng)景資源開發(fā)利用工作的單位或企業(yè)必須堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先和積極科學(xué)合理的開發(fā)利用原則，要充分考慮水利風(fēng)景資源開發(fā)利用的環(huán)境承受能力，確保水利風(fēng)景資源在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護，推動水利風(fēng)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

5.加強景區(qū)宣傳及策劃工作，大力培養(yǎng)專業(yè)人才

景區(qū)主管單位要積極推動將水利風(fēng)景區(qū)與當(dāng)?shù)毓?jié)賽會活動聯(lián)動發(fā)展，吸引人氣，擴大影響。要注意同水利風(fēng)景區(qū)周邊景點的聯(lián)系，形成特色旅游線路，凸顯景區(qū)特色。要根據(jù)自身特色與優(yōu)勢，利用多種媒介形式做好宣傳工作，努力形成知名品牌。要緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)匦麄?、旅游等相關(guān)部門或民間組織，利用多種形式搞好水利風(fēng)景區(qū)的宣傳推介。

靖西市龍?zhí)儿Z泉水利風(fēng)景區(qū)

要加強水利風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)建設(shè)，重視專業(yè)人才隊伍發(fā)展，通過有計劃地引進專業(yè)人才和培養(yǎng)專業(yè)人才，不斷提高水利風(fēng)景區(qū)的管理水平、經(jīng)營水平、宣傳水平和服務(wù)水平?！?/p>

[1]閆九球．從水利普查看廣西水利建設(shè)的成就與未來[J]．廣西水利水電，2013（5）．

[2]韋波.加快廣西水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展的思考[J].廣西水利水電，2015（2）.

[3]王浩，甘泓，武博慶．水資源資產(chǎn)與現(xiàn)代水利[J]．中國水利，2002（10）．

[4]吳殿廷，周偉，戎鑫，等．水利風(fēng)景區(qū)的旅游開發(fā)和規(guī)劃若干問題[J]．水利經(jīng)濟，2006（5）．

[5]王會戰(zhàn)．我國水利風(fēng)景區(qū)旅游開發(fā)存在的問題及對策[J]．經(jīng)濟與社會發(fā)展，2007（1）．

[6]祁正衛(wèi)，張淑華，黃河．關(guān)于水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展的幾點思考[J]．中國水利，2012（2）．

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[8]丁惠英．加強水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理的幾點建議[J]．水利發(fā)展研究，2007（8）．

責(zé)任編輯 張瑜洪

Water scenery spot development in Guangxi Autonomous Region and measures

Li Hongliang,Yan Qinghong, Huang He,Wei Bo

Recent years,great attention has been paid on water scenery spot development but there are still some areas with great potential for development.Introductions are made on present situation of water scenery spot development in Guangxi and existed problems,so as to work out measures for securing scientific,rational and sustainable development of water scenery spot in Guangxi.

water scenery resources;water scenery spot;countermeasure;Guangxi

F590.3+TV

B

1000-1123（2016）01-0028-04

2015-11-18

李宏亮，副所長，高級工程師。

廣西水利科技項目（項目編號：201431，201528）。