牟倫海

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戰(zhàn)后日本文化外交民間化的努力及其阻礙
——國際交流基金的設(shè)立過程為中心

牟倫海

摘要:出于對戰(zhàn)前政府主導(dǎo)型文化外交弊端的反思，以國際文化交流基金構(gòu)想的提出為開端，戰(zhàn)后日本開始摸索推動文化外交的民間化。但同時日本政府也擔心將文化外交委諸民間會導(dǎo)致政出多門的“二元外交”噩夢，因此在推動文化外交民間化問題上顧慮頗多。1972年日本國際交流基金的設(shè)立過程，集中體現(xiàn)了戰(zhàn)后日本在推動文化外交民間化問題上的這種矛盾心理。解析戰(zhàn)后日本文化外交民間化的努力及其阻礙，對于如何定位民間力量在我國當今文化外交中的地位具有十分有益的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞:日本外交； 文化外交； 國際交流基金； 二元外交

政府主導(dǎo)的戰(zhàn)前日本文化外交，飽受“文化宣傳”“文化侵略”等諸多詬病。此外，由于政府財力有限以及行政程序繁瑣，政府主導(dǎo)的文化外交也會極大限制文化事業(yè)的規(guī)模與效率。鑒于此，推動文化外交的民間化成為戰(zhàn)后日本文化外交改革的一個基本理念。然而基于戰(zhàn)前二元外交*戰(zhàn)前日本“二元外交”(又稱“二重外交”)指日本軍方肆意插手政府(日本外務(wù)省)外交事務(wù)，使得日本外交政策出現(xiàn)“政府外交”與“軍方外交”并存的二元現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致戰(zhàn)前日本外交政策出現(xiàn)諸多自相矛盾的混亂局面。參見熊沛彪：《九一八事變后日本的對華外交及戰(zhàn)略意圖》，載《歷史研究》1998年第4期。的教訓(xùn)，對于文化外交的民間化可能導(dǎo)致文化外交領(lǐng)域二元外交現(xiàn)象的顧慮，又限制了戰(zhàn)后日本推動文化外交民間化的深度。1972年國際交流基金的設(shè)立，是戰(zhàn)后日本推動文化外交民間化的標志性事件，其設(shè)立過程集中反映了上述戰(zhàn)后日本在推動文化外交民間化問題上的矛盾心理。關(guān)于戰(zhàn)后日本文化外交的相關(guān)研究*為宏觀把握戰(zhàn)后日本文化外交的展開，以平野健一郎為首，日本學(xué)界成立了戰(zhàn)后日本國際文化交流研究會。其代表性成果《戦後日本の國際文化交流》(勁草書房2005年)，是當前關(guān)于戰(zhàn)后日本文化外交最系統(tǒng)的研究。尚沒有從制度構(gòu)建的視角出發(fā)，指出戰(zhàn)后日本文化外交體制構(gòu)建中的二元外交困境問題。而對于該問題的研究不僅對于文化外交的研究提供了一個新的視角(制度構(gòu)建)，對于如何定位民間力量在我國當今文化外交中的地位也具有十分有益的現(xiàn)實意義。

一、 戰(zhàn)后日本文化外交民間化的早期嘗試

隨著1952年4月片面媾和條約生效，日本結(jié)束了長達近七年的占領(lǐng)期，恢復(fù)了占領(lǐng)下被剝奪的外交權(quán)。借此契機，外務(wù)省恢復(fù)了名為“國際文化交流費”的文化外交預(yù)算，特別是在1953年恢復(fù)了日本核心國際文化交流團體國際文化振興會*國際文化振興會1934年以日本外務(wù)、文部兩省共管財團法人形式設(shè)立。設(shè)立以來一直是日本唯一綜合性且規(guī)模最大的國際文化交流團體。其主要活動經(jīng)費納入國家年度預(yù)算，以政府補助金形式發(fā)放。盟軍占領(lǐng)下，政府補助金一度被占領(lǐng)當局切斷。1953年，日本政府恢復(fù)了給予其占領(lǐng)下中斷的政府補助金制度，振興會在戰(zhàn)后再次成為日本規(guī)模最大，且唯一綜合性國際文化交流團體展開活動。關(guān)于該會的主要研究集中在其戰(zhàn)前活動，代表性研究有芝崎厚士的《近代日本と國際文化交流》(有信堂高文社1999年)。(以下簡稱“振興會”)的年度政府補助金，標志著戰(zhàn)后日本文化外交的正式展開。但整體上占領(lǐng)結(jié)束后初期日本的文化外交活動十分有限。依據(jù)1957年2月外務(wù)省的報告：1952-1956年年均對外文化預(yù)算僅約800萬日元，僅占年度外交預(yù)算約0.5%。外務(wù)省方面無奈地嘆道，“預(yù)算還不到施行必要文化外交事業(yè)的十分之一”*外務(wù)省：《國內(nèi)の國際協(xié)力體制[完]——文化交流》，載《官報·資料版》，1957年2月21日。依據(jù)該報告，1956年度發(fā)達國家的對外文化預(yù)算額及其在年度外交總預(yù)算中的比率如下：法國外務(wù)省(44億日元，約21%強)，意大利文化局(16億日元，約10%)，德國文化局(11億日元，5%)。。對此，外務(wù)省情報文化局長田中三男呼吁，“復(fù)興日本的國際文化事業(yè)是當前日本外交重中之重”(田中三男，1957：2)。

在岸的支持下，1958年，以岡部長景為理事長的振興會領(lǐng)導(dǎo)層提出了國際文化交流基金構(gòu)想案。主要內(nèi)容為：政府出資30億日元設(shè)立國際文化交流基金，基金每年的利息(1.8億日元)作為開展文化外交的活動資金。關(guān)于設(shè)立該基金的理由，構(gòu)想案中特別強調(diào)：以政府支持的民間公益團體形式開展文化外交是國際慣例*外務(wù)省情報文化局文化課：《國際文化交流振興要綱》，1958年9月，第14頁，國際交流基金図書室蔵國際文化振興會関係史料(以下簡稱“JFL”)。。從中可以看出，推動文化外交的民間化，是戰(zhàn)后各國文化外交政策的普遍趨勢，振興會提出的基金構(gòu)想案正是順應(yīng)這一歷史潮流的產(chǎn)物。該案被納入由外交部會·外交調(diào)查會·亞洲問題調(diào)查會編訂的《昭和34年度相關(guān)外交預(yù)算重點項目(案)》中，成為年度最重要外交預(yù)算項目之一*外交部會·外交調(diào)査會·アジア問題調(diào)査會：《昭和34年度外交関係予算重點項目(案)》，1958年11月19日，JFL。。然而，雖然經(jīng)過多方努力，財務(wù)省*2001年日本官制改革之前稱為“大蔵省”。以及國會方面以財政緊張為由，沒有接納一次性出資30億日元設(shè)立基金的方案。作為替代方案，財務(wù)省從1959年度開始大幅度增加對于振興會的年度政府補助金。第一次國際文化交流基金構(gòu)想最終以失敗告終。

1962年2月，前首相岸信介出任振興會新任會長，與此同時，著名前外交官鈴木九萬*戰(zhàn)前進入日本外務(wù)省后在日本駐法國、瑞士等使領(lǐng)館任職，1936年出任外務(wù)省文化事業(yè)部文化第三課長。戰(zhàn)后歷任橫濱終戰(zhàn)聯(lián)絡(luò)委員會委員長，聯(lián)合國教科文組織國內(nèi)委員會事務(wù)總長兼委員，駐澳大利亞大使、駐意大利大使等職。出任振興會新任常務(wù)理事。新領(lǐng)導(dǎo)層以第一次國際文化交流基金構(gòu)想案為藍本，再次提出了設(shè)立國際文化交流基金構(gòu)想。但為了減輕政府財政壓力以盡量爭取實現(xiàn)基金構(gòu)想，第二次基金構(gòu)想案采取了較為現(xiàn)實可行的分期出資方式。亦即，從1963年度開始，政府每年出資6億日元，截止到1967年度共累積30億日元。在設(shè)立基金的理由問題上，振興會方面明確指出：現(xiàn)行政府補助金的制度缺陷，是限制振興會有效開展長期、大規(guī)模文化事業(yè)的根本障礙*外務(wù)省情報文化局文化課：《K.B.S.関係資料》，1962年9月17日，JFL。政府補助金制度的缺陷可歸納為以下三方面。第一，振興會每年必須提交具體文化事業(yè)的使用案供政府部門審核。第二，年度政府補助金如果未能在本年度內(nèi)用完則必須上交。第三，不同年度預(yù)算波動較大，不利于文化事業(yè)的穩(wěn)定推進。。對于第二次國際文化交流基金構(gòu)想案，財務(wù)省方面卻宣稱：“(國家的財政狀況)現(xiàn)在不比一兩年前，政府資金也非常不足”*《第264回理事會議事録》第3頁，JFL。。雖然事后與對待第一次基金構(gòu)想一樣，迅速增加了政府對于文化外交預(yù)算的年度補助金額，但并不同意設(shè)立基金構(gòu)想案。20世紀60年代末，伴隨著外務(wù)省內(nèi)計劃把文化事業(yè)部升格為國際文化局這一強化文化外交的勢頭，岸信介再次試圖把基金構(gòu)想編入1968年度的相關(guān)預(yù)算之中，但最終也不了了之*《第283回理事會議事録》第5頁，JFL。。

相比于旨在推動文化外交民間化的基金構(gòu)想案屢屢受挫，戰(zhàn)后日本推動文化外交的政府部門卻得到了穩(wěn)步增強。1956年底，以美國新聞處(U.S.Information Service:USIS)為藍本，戰(zhàn)后日本海外第一個新聞處(Japan Information Service)在美國紐約總領(lǐng)館內(nèi)成立。截止到1972年，日本在駐世界各地主要使領(lǐng)館內(nèi)共設(shè)立了24個日本新聞處。1961年5月，外務(wù)省機構(gòu)調(diào)整中將情報文化局第二課擴充為國內(nèi)宣傳課與海外宣傳課，強化了政府的文化宣傳事業(yè)。1964年5月，外務(wù)省在擴充情報文化局文化課的基礎(chǔ)上復(fù)活了戰(zhàn)前的文化事業(yè)部。從上述推動文化外交民間化的基金構(gòu)想嘗試的失敗，與文化外交政府部門穩(wěn)步增強的鮮明對比中可知，戰(zhàn)后早期日本文化外交基本上延續(xù)了戰(zhàn)前政府主導(dǎo)模式，文化外交的民間化沒有取得實質(zhì)性進展。

綜上所述，以兩次國際文化交流基金構(gòu)想的提出為象征，戰(zhàn)后日本開始嘗試推動文化外交民間化，然而兩次國際文化交流基金構(gòu)想均未能成形。整體上，日本政府本身希望強化文化外交，但又擔憂民間色彩濃厚的基金偏離國家的外交大政方針，從而導(dǎo)致在文化外交領(lǐng)域出現(xiàn)二元外交現(xiàn)象。這一擔憂主要表現(xiàn)在：第一，雖然每次財務(wù)省以資金不足為由拒絕撥付設(shè)立基金所需資金，但事后迅速增加年度補助金，增加后的年度補助金基本持平基金構(gòu)想案中的年度利息收益。第二，與基金的屢屢受挫形成鮮明對比，政府相關(guān)文化外交部門卻穩(wěn)步增強。從這兩點可以明顯看出日本政府擔心在文化外交領(lǐng)域出現(xiàn)二元外交，刻意阻礙文化外交民間化的意圖。而日本國家政策決定過程中官僚比政治家有更大影響力，亦即官僚優(yōu)位體制*關(guān)于日本政策決定過程中，官僚優(yōu)位論的詳細研究，參考日本學(xué)者辻清明的《日本官僚制の研究》(東京大學(xué)出版會1969年)。，是限制文化外交民間化的重要因素。如上所述，雖然有如岸信介等實力派政治家的支持，但是以財務(wù)省為首的官僚體系卻固守政府主導(dǎo)文化外交的傳統(tǒng)。這也是下述福田赳夫倡導(dǎo)的對外文化交流團體群構(gòu)想受挫的重要原因。

表面上看，財務(wù)省在刻意阻撓文化外交民間化中發(fā)揮了最關(guān)鍵的作用，而外務(wù)省則在積極推動文化外交的民間化。但這并不意味著日本外務(wù)省毫不擔憂在文化外交領(lǐng)域出現(xiàn)二元外交現(xiàn)象。事實上，在顧慮文化外交領(lǐng)域出現(xiàn)二元外交現(xiàn)象問題上，外務(wù)省與財務(wù)省是一致的，只是在具體方式方法以及擔憂程度存在差異。日本政府內(nèi)部財務(wù)省與外務(wù)省的這種差異，集中地表現(xiàn)在下文國際交流基金的設(shè)立過程之中。二者間存在的這種差異也反映了戰(zhàn)后日本政府內(nèi)部對于多大程度上，以及用什么方式推動文化外交民間化問題上存在著不同認識。

二、 國際交流基金設(shè)立過程中的努力及其阻礙

1971年7月5日，福田赳夫出任日本外相(1971.7-1972.7)。早在之前出任財務(wù)大臣時代(1965.6-1966.12，1968.11-1971.7)，福田就對于強化日本文化外交頗為關(guān)心*文化事業(yè)部：《外交強化議員懇談會に対する福田外務(wù)大臣の説明》，1971年12月16日，外史2010-3443《國際交流基金設(shè)立関係》。。而在出任外相后的一個月里接連發(fā)生的兩次尼克松沖擊使得福田進一步認識到，“必須得盡快采取某些措施(以增進日美互信)”。特別是大都有留美經(jīng)歷的戰(zhàn)后日本政界、財界、學(xué)界精英紛紛進言，要求強化日美文化交流以增進日美互信。在此背景下，“設(shè)置強力推進對美文化交流的大型基金”構(gòu)想案逐漸形成(福田赳夫，1995：188)。在福田外相的支持下，外務(wù)省內(nèi)的文化事業(yè)部開始著手起草設(shè)立大型對外文化團體的具體方案。

早在1971年5月1日文化事業(yè)部起草的《新政府法人設(shè)立計劃書》中，關(guān)于新的對外文化團體的性格，強調(diào)應(yīng)當“弱化其政府色彩”*文化事業(yè)部：《新政府法人設(shè)立趣意書》，1971年5月1日，外史2010-3443。。作為當時日本文化外交核心人物之一的國際文化會館理事長松本重治也積極建言稱，“應(yīng)當盡量避開政府資金，創(chuàng)立民間(文化)團體”*《シリーズ〈國際文化交流〉》，載《産經(jīng)新聞》1972年4月16日。。整體而言，無論是政府層面還是民間層面，推動文化外交的民間化，是1970年代初日本強化文化外交的基本理念。然而1970年代初期以前的日本民間財團并不發(fā)達，基本處于未開發(fā)狀態(tài)(平野健一郎，2005：12-17)。因此，以美國福特財團等大型民間財團為模本，設(shè)立大型對外文化團體的構(gòu)想缺乏現(xiàn)實可行性。依靠政府資金，設(shè)立相對獨立于政府的大型對外文化團體是唯一可行途徑*文化事業(yè)部：《わが國の國際文化交流事業(yè)実施の中核となる特殊法人設(shè)立趣意書》，1971年12月，第8頁，外史2010-3440《國際交流基金設(shè)立関係》。。特別是政府方面也擔憂將文化外交完全放手民間可能會導(dǎo)致政出多門，不利于統(tǒng)一管理*外務(wù)省文化事業(yè)部：《第1回文化交流懇談會の開催及び討議要旨》，1971年3月24日，第5～6頁，JFL。。在綜合性地考慮日本國內(nèi)現(xiàn)實環(huán)境，以及權(quán)衡政府主導(dǎo)與民間化利害關(guān)系基礎(chǔ)上，作為折中方案提出了以英國、加拿大、德國為例，以特殊法人的形式設(shè)立新的對外文化團體*文化事業(yè)部：《民間法人と特殊法人とで外國における受け取り方の相違》，1971年10月，外史2010-3440。。其核心理念在于，“作為特殊法人的新團體形式上依然帶有濃厚政府色彩的同時，對于民間參與也表示出濃厚興趣，希望在(新團體)開始活動之初，加深其民間色彩的傾向”*文化事業(yè)部：《國際交流基金を認可法人とすることについての対外説明振り(案)》，1972年1月11日，外史2010-3440。。綜上，日本國內(nèi)民間財團力量薄弱這一客觀因素，與日本外務(wù)省對過度民間化的擔憂這一主觀因素，注定了新團體醞釀之初其民間化的阻礙。

值得注意的是，非洲豬瘟病毒因?qū)Νh(huán)境耐受力強，常常潛伏于環(huán)境中，加之有野豬等自然儲存存在，導(dǎo)致同一源頭的兩次疫情之間，可能間隔時間長達幾個月。因此，即便未來一段時期內(nèi)沒有疫情發(fā)生，養(yǎng)殖戶仍要時刻保持警惕，不能放松。

在上述理念下編成的新團體設(shè)立方案中，文化事業(yè)部提議：由政府出資30億日元產(chǎn)生的利息，以及政府相關(guān)的委托費來推動文化外交。這一方案正是國際文化交流基金構(gòu)想案的延續(xù)。對此，福田外相表示了不滿，提出“規(guī)模太小不行，以將來設(shè)立1兆日元基金(年利息約700億日元)為目標設(shè)計(擴充對外文化事業(yè))方案”*國際交流基金15年史編纂委員會：《國際交流基金15年のあゆみ》，國際交流基金1990年，第17頁。。700億日元的文化外交年度預(yù)算，大致相當于當時美國福特財團的年度事業(yè)預(yù)算。在福田外相的支持下，文化事業(yè)部開始起草一個更為龐大的對外文化團體(群)的新方案。

經(jīng)過一系列的籌備，文化事業(yè)部擬出了一個有機的對外文化團體群方案。其機構(gòu)構(gòu)成與規(guī)模如表1所示：由負責具體文化外交活動的實施機關(guān)，與保障文化外交事業(yè)所需資金的三個基金，共兩部分構(gòu)成。其中，作為主要實施機關(guān)的國際文化交流事業(yè)團(簡稱：事業(yè)團)構(gòu)想，繼承振興會的人員構(gòu)成與組織機構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)立一個全面承擔具體文化外交活動的實施機關(guān)，其基本思路就是對振興會的擴充*外務(wù)?。骸墩押?7年度特殊法人の新設(shè)要求》，外史2010-3440。。另一方面，為了向事業(yè)團提供穩(wěn)定充足的資金，計劃另設(shè)三個基金。

表1　對外文化交流團體群構(gòu)想一覽

資料來源：文化事業(yè)部：《國際文化交流拡大強化―基金構(gòu)想―について》，1971年11月17日，外史2010-3443；文化事業(yè)部：《文化交流東京基金(案)》，1971年8月5日，外史2010-3443；《國際文化交流事業(yè)団昭和47年度事業(yè)計畫》，外史2010-3439《國際交流基金設(shè)立関係》。

第一，為全面確保文化外交事業(yè)順利推行，設(shè)立日本國際交流基金(Japan Fund,簡稱：JF)。該基金以促進“心與心的交流”為宗旨，全面推動日本國際文化交流事業(yè)。其中，特別強調(diào)促進民間力量的參與，為此提出設(shè)立由民間文化人士構(gòu)成的運營審議會負責監(jiān)督基金的運營。作為該基金的初始資金，計劃從政府外匯中抽出1兆日元(約28億美元)，相當于日本第四次防衛(wèi)計劃預(yù)算的1/5-1/6*《JAPAN FUND構(gòu)想(案)》1971年8月24日，外史2010-3442《國際交流基金設(shè)立》。。第二，為增進日美互信，專門設(shè)立促進日美文化事業(yè)的日美文化學(xué)術(shù)交流基金。該基金基本資金額100億日元，故又稱百億元基金(Ten Billion Yen Fund,簡稱：TBF)。該基金以美國的富布萊特計劃為藍本，可稱為日本版的富布萊特計劃*文化事業(yè)部：《國際文化交流拡大強化—基金構(gòu)想—について》，1971年11月17日，外史2010-3443。。第三，為促進與東南亞為首欠發(fā)達地區(qū)之間的文化交流，設(shè)立文化交流東京基金(簡稱：東京基金)。該基金擬政府出資360億日元(1億美元)與民間出資180億日元(5 000萬美元)的基金利息用于援助發(fā)展中國家的文化事業(yè)*文化事業(yè)部：《文化交流東京基金(案)》，1971年8月5日，外史2010-3443。。

由該四機構(gòu)組成的對外文化團體群構(gòu)想，勾勒出了一個規(guī)模宏大且民間色彩濃厚的文化外交體制。首先，無論是作為事業(yè)實施機構(gòu)的事業(yè)團，還是作為提供資金源的基金，都以獨立的“民間”形式設(shè)立，其活動與政府保持距離。其次，體制上事業(yè)實施與資金供給的并立，能夠促進對外文化活動的專業(yè)化、高效化。最后，基金形式能夠有效防止政府干預(yù)，為文化外交活動提供持續(xù)穩(wěn)定的資金源，奠定了文化外交民間化的體制基礎(chǔ)。

然而財務(wù)省方面卻執(zhí)拗地堅持“不向性格相似的團體同時撥付資金”的原則，對于上述對外文化團體群構(gòu)想態(tài)度消極。此外，財務(wù)省方面還認為“解散在海外頗負盛名的國際文化振興會實屬愚蠢行為。擴充振興會自身不就夠了嗎？”，強烈反對解散振興會另設(shè)基金*《シリーズ〈國際文化交流〉》，載《産經(jīng)新聞》1972年4月12日。。迫于財務(wù)省的壓力，外務(wù)省方面不得不壓縮上述對外文化團體群構(gòu)想方案。首先，制度上將上述四個機構(gòu)壓縮為一個基金構(gòu)想案。其次，規(guī)模上將要求預(yù)算縮減為1 000億日元(年利息約70億日元)，大致相當于當時英國文化委員會(British Council)的年度事業(yè)預(yù)算*文化事業(yè)部：《昭和47年度外務(wù)省文化事業(yè)予算(政府原案)》，1947年1月，第1頁，外史2010-3442。。

整體上來看，整合后的新方案就是之前國際文化交流基金構(gòu)想案的擴充，標志著福田不得不放棄文化事業(yè)部提出的上述對外文化團體群構(gòu)想。然而1 000億日元的政府出資依然沒有得到財務(wù)省的采納。對此，外務(wù)省不得不同意將第一年政府出資降低到100億日元，但前提是以累積出資方式(每年出資100億，10年共出資1 000億)實現(xiàn)政府出資1 000億日元。這種思路與第二次國際文化交流基金構(gòu)想案中的做法如出一轍。然而，財務(wù)省方面只同意以兩次分期出資方式，共出資100億日元設(shè)立對外文化事業(yè)基金。迫于財務(wù)省的壓力，結(jié)果外務(wù)省不得不把構(gòu)想案規(guī)模壓縮到100億日元提出預(yù)算案。并最終以《國際交流基金法案》的形式于1972年2月29日提交國會審議。經(jīng)過一系列的審議以及組建工作，1972年10月2日，戰(zhàn)后日本開展文化外交的代表性機構(gòu)——國際交流基金正式成立。

如上所述，雖然最終財務(wù)省同意出資設(shè)立基金以改善日本文化外交體制，但是卻大幅度壓縮了基金的規(guī)模。與導(dǎo)致之前國際文化交流基金構(gòu)想失敗的原因類似，日本特有的官僚優(yōu)位體制，與財務(wù)省為首的官僚體系對于二元外交的擔憂，是導(dǎo)致規(guī)模宏大的對外文化團體群構(gòu)想失敗的根本原因。另一方面，日本民間財力的薄弱也是重要原因。福田外相曾嘗試呼吁民間財團捐贈方式來強化日本的文化外交。對此，日本財界為擺脫戰(zhàn)后經(jīng)濟復(fù)興中“經(jīng)濟動物”的負面形象，對于改善形象的文化事業(yè)表示了極大的興趣。在1971年基金立法階段，日本財界承諾官民共同出資，并且“與政府等額出資”*《國際交流基金50億→1億→580萬円財界、値切ったうえ、この始末》，載《読売新聞》1972年9月26日，朝刊。。然而在1972年夏正式出資階段，日本財界僅同意在1億日元限額內(nèi)出資。截止到9月25日最后出資期限，實際募集到的民間資金僅580萬日元*《50億円がたった1億円に國際交流基金財界、それもしぶしぶ》，載《読売新聞》1972年7月11日，朝刊。。最終，基金的設(shè)立不得不依靠政府出資。

與國際文化交流基金構(gòu)想的發(fā)起類似，福田外相主政下的外務(wù)省，在推動國際交流基金設(shè)立過程中，發(fā)揮了最關(guān)鍵性的作用。推動文化外交的民間化，這既是戰(zhàn)后國際社會的大勢所趨，也是提高文化外交效率的前提。但作為日本外交的核心機關(guān)，外務(wù)省本質(zhì)上提防過度民間化導(dǎo)致二元外交的擔憂，比財務(wù)省有過之而無不及。如果說財務(wù)省主要是通過政府預(yù)算的財政手段，限制文化外交體制過度民間化，那么外務(wù)省則主要是通過基金體制內(nèi)部的制度設(shè)計，來防止文化外交領(lǐng)域二元外交的出現(xiàn)。這一理念集中體現(xiàn)在新設(shè)立的國際交流基金體制上的不徹底性。

三、 國際交流基金體制的不徹底性與進步性

早在國際交流基金構(gòu)想公開的1972年年初，日本輿論界對于基金多大程度上能夠改善傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的文化外交體制表示了懷疑?！冻招侣劇吩u論稱，“‘貪婪的經(jīng)濟大國’向‘文化國家日本’的蛻變大事業(yè)并非一朝一夕能夠完成。”*《道はるか“文化大國”國際交流基金財界が出資しぶる》，載《朝日新聞》1972年2月16日，朝刊。戰(zhàn)后日本政府主導(dǎo)的文化外交，淪為了促進日本經(jīng)濟復(fù)興的工具而飽受抨擊。因此，政府在淡化文化外交政府色彩，以及推動新組織民間化體制變革問題上的決心飽受質(zhì)疑。而從基金設(shè)立中凸顯出來的體制上的不徹底性來看，這些質(zhì)疑并非空穴來風?；痼w制上的不徹底性具體體現(xiàn)在基金運營體制上政府色彩濃厚、人事構(gòu)成上的官僚色彩濃厚兩個方面。

一方面，運營體制上政府色彩依然十分濃厚。為了淡化政府色彩與強化民間色彩，基金引入了由民間文化人士構(gòu)成的運營審議會制度。該會由20名以內(nèi)著名民間文化人士構(gòu)成。其主要功能在于向基金理事長提供咨詢意見，陳述對于基金運營的建議，以及對于基金相關(guān)重要事項的審議。運營審議會制度無疑對于強化基金運營的民間基礎(chǔ)意義重大。福田外相也強調(diào)，“要尊重運營審議會的意見”。但是也正如國會審議中三田正春委員質(zhì)疑的，“(運營審議會)對于基金的運營沒有任何實質(zhì)性權(quán)限，另外也無任何拘束力可言”*參考國會議員山田正春的發(fā)言(衆(zhòng)議院外務(wù)委員會8號，1972年4月14日)，載日本國會會議官網(wǎng)，http://kokkai.ndl.go.jp。。運營審議會本質(zhì)上只是一個關(guān)于基金運營的咨詢機構(gòu)。對此，外務(wù)省方面也毫不掩飾把基金置于外務(wù)大臣監(jiān)督之下的本質(zhì)。關(guān)于將基金置于外務(wù)大臣監(jiān)督之下的理由，外務(wù)省提出了以下三點：文化外交本質(zhì)上屬于外交活動；貫徹官民一致的實施體制；協(xié)調(diào)各個機構(gòu)以提高文化外交效率*文化事業(yè)部：《國際文化交流事業(yè)団設(shè)立趣旨補足説明その4》，1971年10月21日，外史2010-3444《國際交流基金設(shè)立関係》。。從中不難看出外務(wù)省方面在文化外交領(lǐng)域強調(diào)與國家外交大政方針一致，提防“二元外交”在文化外交領(lǐng)域重演的意圖。將基金置于外務(wù)大臣的監(jiān)管之下，是外務(wù)省方面對于基金的基本要求?；鸬暮诵念I(lǐng)導(dǎo)(理事長與監(jiān)事)直接由外務(wù)大臣任命，基金的運營主導(dǎo)權(quán)依然由外務(wù)省掌控。

另一方面，人事構(gòu)成上的不徹底性。作為慣例，推動日本文化外交主要團體的人事構(gòu)成，歷來都是由退役政府官員充任。基金構(gòu)想在發(fā)布之初，日本輿論就積極呼吁改善這一體制上的弊病。日本《讀賣新聞》指出，“基金應(yīng)當充分發(fā)揮民間創(chuàng)意，進行徹底改革的基礎(chǔ)上，嚴格清算把基金作為退休政府干部‘養(yǎng)老院’的過時做法”*《天下り先じゃ困る民間の創(chuàng)意を國際交流基金の誕生》，載《読売新聞》1972年1月12日，朝刊。。改善振興會時代的不徹底人事構(gòu)成，是基金設(shè)立過程中的一個重要考量。因此，出任基金首任理事長的今日出海，相比于樺山愛輔、岡部長景、岸信介等國際文化振興會時代領(lǐng)導(dǎo)人，表現(xiàn)出了更多民間色彩*今日出海簡歷：明治大學(xué)教授(1938.6-)，文部省社會教育文化課長(1945.11-)，文部省首任藝術(shù)課長(1945.12-)，首任文化廳長官(1968.6-1972.7)等。此外，其本人還參與諸多文學(xué)作品的創(chuàng)作以及諸多文化活動。1950年，以文學(xué)作品《天皇的帽子》獲直木獎。樺山愛輔，伯爵，戰(zhàn)前日本實業(yè)家、政治家，長期任日本貴族院議員(1925-1947)。1934年國際文化振興會創(chuàng)立之時任理事長。岡部長景，戰(zhàn)前舊日本岸和田藩藩主主家出身的大名華族。戰(zhàn)前曾歷任日本對支文化事務(wù)局事務(wù)官，亞洲局文化事業(yè)部長，內(nèi)大臣秘書官長，東條英機內(nèi)閣文相(1941.10-1944.7)。1953-1962年任振興會理事長、會長。岸信介，戰(zhàn)前出任東條內(nèi)閣商工大臣，戰(zhàn)后以甲級戰(zhàn)犯疑犯受逮捕。歷任日本外務(wù)大臣，首相(1957-1960)。1962-1972任振興會會長。。但這并沒能改變基金領(lǐng)導(dǎo)層整體上依然主要由退役政府官僚充任的現(xiàn)實。除了理事長今日出海歷任文部省諸多要職之外，基金監(jiān)事瀧田實(原全日本勞動總同盟會長)，常務(wù)理事齋木千九郎(原外務(wù)大臣官房審議官)，村田博(原財務(wù)省國稅廳次官)，犬丸直(原文部省學(xué)術(shù)局審議官)無一例外都是由日本退役政府官員出任。基金人事構(gòu)成上的不徹底性特征依然十分明顯。

去除傳統(tǒng)文化外交中濃厚的政府色彩基礎(chǔ)上，推進文化外交的民間化，是推動基金設(shè)立的重要原動力。但從上述基金在運營體制、人事構(gòu)成上的不徹底性可以看出，外務(wù)省通過基金的制度設(shè)計，牢牢地掌控著基金的運作。這也成為了限制基金深度推進文化外交民間化的重要障礙。雖然如此，相比于國際文化振興會，基金體制上體現(xiàn)出來的進步性意義也不容忽視。

首先，體制方面基金的設(shè)立實現(xiàn)了對日本文化外交一元化管理宿愿的同時，“基金”這一相對獨立于政府機構(gòu)運營體制的確立，使得日本文化外交規(guī)模的擴大以及持久化成為可能。除了政府直接推行的純政府文化事業(yè)(文化協(xié)定的締結(jié)、外國政府文化事業(yè)援助等)之外，基金作為日本文化外交核心團體，全面承擔日本文化外交的展開*文化事業(yè)部：《國際文化交流事業(yè)団設(shè)立趣旨補足説明その3》，1971年9月9日，外史2010-3440。?；鸬脑O(shè)立實現(xiàn)了日本文化外交一元化管理。而民間色彩濃厚的基金，在運營體制上比振興會有了更大的自主權(quán)，一定程度上排除了政府過度干預(yù)，提高了文化外交的效率。雖然基金的出資金基本上由政府全額出資，但基金這一民間色彩濃厚的特殊體制，“確保了國際文化交流事業(yè)資金的安定性與持久性”*《[社説]國際交流基金の発足を機に》，載《読売新聞》1972年10月2日，朝刊。。使得長期的大規(guī)模的對外文化事業(yè)成為了可能。

其次，基金事業(yè)理念方面的進步性意義體現(xiàn)在以下三個方面：第一，去除文化外交中的權(quán)力政治因素；第二，摒除文化外交中的文化進化論思想；第三，糾正文化外交中的文化功利主義傾向*文化事業(yè)部：《わが國の國際文化交流事業(yè)実施の中核となる特殊法人設(shè)立趣意書》，1971年12月，第1頁，外史2010-3440。。去除權(quán)力政治因素強調(diào)弱化政府對于文化外交的直接干預(yù)。基金設(shè)立的同時，之前主管文化外交實施的外務(wù)省文化事業(yè)部，逐漸從前臺走向幕后，不再直接參與具體文化事業(yè)實施。整體上，基金的設(shè)立“弱化了傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)色彩，推進了日本對外文化事業(yè)的民間化、多元化”(平野健一郎，2002：121)。摒除日本文化外交中文化進化論思想，強調(diào)拋棄日本政府文化外交因地域、民族以及發(fā)達程度而區(qū)別對待的做法。主張在民間層面推動“國民間心與心的交流”的宗旨之下，展開平等的雙向文化交流?；鸬脑O(shè)立象征著日本對外文化事業(yè)中“文化相對論”的確立(平野健一郎，1984：16)。糾正文化功利主義傾向，否定了政府把文化外交作為對外政策工具的傳統(tǒng)做法?；鹈鞔_將戰(zhàn)后日本為推動經(jīng)濟進軍東南亞而開展的“文化協(xié)力”從其文化事業(yè)中剔除，強調(diào)純文化交流的重要性*《國際文化交流事業(yè)団設(shè)立趣旨補足説明その3》，1971年9月9日。。

綜合考察基金的進步性意義，其核心還在于弱化政府色彩與強化文化外交民間化。從國際文化振興會到基金不僅僅是名稱上的變化，更是一種理念上的轉(zhuǎn)變。在國會審議過程中，對于為什么不沿用振興會時代提倡的“國際文化交流基金”的名稱之時，福田外相回稱，“那樣的文化(國際文化交流基金)容易讓人聯(lián)想到國際文化振興會時代的文化事業(yè)……那樣也許會適得其反，或者給人誤解，讓人聯(lián)想到經(jīng)濟侵略行為。”*福田赳夫國務(wù)大臣的發(fā)言(參議院外交委員會第8號)1972年5月11日。正是反思國際文化振興會時代(政府主導(dǎo))文化外交的基礎(chǔ)上，基金嘗試從制度上樹立日本的文化外交脫離特定國家利益謀求，由民間自發(fā)推動的和平形象。

四、 結(jié)論

傳統(tǒng)外交幾乎無一例外都是由國家政府(主要由外交部門)統(tǒng)籌策劃與負責具體實施，以防止出現(xiàn)二元外交的混亂局面。但這一傳統(tǒng)外交理念卻并不適用于文化外交領(lǐng)域：國家政府希望從政策的制定到實施牢牢地控制文化外交，然而文化外交自身的獨特特征使得其需要民間力量參與，并排斥過多政府干預(yù)。主要表現(xiàn)在以下兩方面。其一，日漸頻繁廣泛的國際文化交流正日漸超出各國政府的財力、物力承擔與控制能力，政府不得不尋求民間力量參與分擔。其二，文化外交自身非強力的、和平性特征，排斥過多政府因素的參與，過多政府因素參與的文化外交不僅效率低下，還往往被理解為文化帝國主義而受到排斥。雖然戰(zhàn)后各國普遍都開始意識到推動文化外交民間化的必要性，但傳統(tǒng)根深蒂固的“一元外交”思想又使得各國難以真正放手文化外交的民間化。

上述戰(zhàn)后日本國際交流基金的設(shè)立過程，集中體現(xiàn)了日本政府在確保文化外交符合(至少不違背)國家基本外交方針，與推動文化外交民間化并行問題上的矛盾心理。具體可歸納為以下兩個方面。第一，日漸頻繁廣泛的對外文化事業(yè)與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型文化外交的諸多弊端，使得日本政府不得不淡化文化外交的政府色彩，并推動文化外交的民間化?；鸬脑O(shè)立，標志著日本政府開始了在文化外交領(lǐng)域從臺前走向幕后的自我定位的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。第二，日本政府為了在文化外交領(lǐng)域貫徹國家外交的大政方針，又通過巧妙的制度設(shè)計，將基金的實際控制權(quán)牢牢地控制在自己手中。據(jù)直接參與了基金設(shè)立的日本著名文化人士梅槕忠夫回憶，針對在1970年舉辦的“外交問題懇談會”中民間人士提出：“參考德國歌德協(xié)會，法國文化協(xié)會，英國文化委員會，設(shè)立大型對外文化團體”的提議，日本外務(wù)省明確表示擔心會導(dǎo)致“二元外交”的不利局面(梅棹忠夫等，2002：5)。從上述基金體制的不徹底性可知，基金實質(zhì)上被定位為文化外交的實施機關(guān)，而其背后的決策權(quán)依然掌握在外務(wù)省手中。

整體而言，日本外務(wù)省在設(shè)立基金的過程中，對于多大程度上推動民間化問題上的基本態(tài)度是：“不能將日本的國際文化交流事業(yè)完全托付給民間，而是通過政府機關(guān)引導(dǎo)(民間)沿著(國家的)國際文化政策的方向前進”*文化事業(yè)部：《國際文化交流事業(yè)団に民間文化団體吸収の可能性》，1971年10月，外史2010-3440。。對外文化事業(yè)中外務(wù)省這種半進半退的態(tài)度，使得基金在表現(xiàn)出進步性意義的同時，也蘊含了其不徹底性的一面。雖然如此，基金的設(shè)立無疑是戰(zhàn)后日本文化外交體制，由政府主導(dǎo)向民間化轉(zhuǎn)變的歷史性轉(zhuǎn)折點，標志著日本文化外交的民間化邁出了歷史性的一步。從基金日后的發(fā)展來看，其大的趨勢依然是強化民間色彩。其中，2003年基金從政府主管的特殊法人向獨立行政法人的轉(zhuǎn)變?yōu)闃酥荆鹪诿耖g化的道路上又向前邁出了一大步。

上述日本國際交流基金設(shè)立過程中，日本政府在推動文化外交民間化問題上之所以顧慮頗多，究其根源在于擔心戰(zhàn)前二元外交的噩夢在戰(zhàn)后文化外交領(lǐng)域重演。而之所以未能打消這種顧慮，直接原因在于日本政府沒有認識到文化外交的獨特特征，錯誤地將文化外交等同于傳統(tǒng)政治外交，從而固守所謂的“一元外交”理念。英國著名文化外交官米切爾在其名著《國際文化關(guān)系》中指出：文化外交雖然屬于國家整體外交戰(zhàn)略的一部分，但是文化外交自身方法、理念上區(qū)別于傳統(tǒng)外交的獨特性格，注定了其必將從國家直接統(tǒng)制中分離出來(J.M.ミッチェル，1990：309-314)。文化外交作為國家戰(zhàn)略整體的一部分與推行文化外交的民間化本質(zhì)上并不矛盾，恰恰是文化外交的本質(zhì)更適宜由民間力量來推動。固守傳統(tǒng)外交中二元外交的忌諱，只會導(dǎo)致文化外交招致更多類似“文化侵略”“文化宣傳”“文化帝國主義”的批判。在國家整體戰(zhàn)略層面的效果也只會是南轅北轍，而適得其反。

對于當今我國推行的文化外交而言，應(yīng)該積極吸取戰(zhàn)后日本文化外交民間化過程中“杞人憂天”式做法的教訓(xùn)。放棄保守的“一元外交”這一過時的傳統(tǒng)外交理念，大膽轉(zhuǎn)變文化外交中的政府職能，推動政府從文化外交的臺前走向幕后，積極推動民間主體在國家文化外交中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。這是最大程度上真正發(fā)揮我國文化外交應(yīng)有積極功能的必然選擇。

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■作者地址：牟倫海，武漢大學(xué)歷史學(xué)院；湖北 武漢 430072。Email:moulunhai@126.com。

■責任編輯：葉娟麗

Attempts and Limitations of Japan’s Culture Diplomacy’s Non-governmentalization in the Post-war Years——Focusing on the Establishment of Japan Foundation(JF)

MuLunhai(Wuhan University)

Abstract:Given the disadvantages of Government-led Culture Diplomacy in the Pre-war Years,marked by proposal of Inter-Cultural Exchange Fundation Idea,Japan Government began to promote non-governmentalization of culture diplomacy.However,Japan Government also feared for the recurrence of dual-diplomacy in the pre-war years,if culture diplomacy is totally controlled by non-governmental organizations.Ambivalence of Japan Government was collectively reflected in the process of the establishment of Japan Fundation in 1972.Analysis of attempts and limitations of Japan’s culture diplomacy’s non-governmentalization in the Post-war Years has important realistic significance to locate the state of non-governmental organizations in today’s Chinese culture diplomacy.

Key words:Japan’s diplomacy; culture diplomacy; Japan Fundation; dual-diplomacy

基金項目：■武漢大學(xué)自主科研(人文社會科學(xué))青年項目(112-410500087)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.03.004