熊　靈　齊紹洲　沈　波

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中國碳交易試點配額分配的機制特征、設計問題與改進對策

熊靈齊紹洲沈波

摘要:通過對中國碳交易試點和歐盟、加州碳交易體系的配額分配機制進行比較，筆者分析中國試點的獨特機制特征，剖析各試點存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)：中國碳交易試點形成了總量剛性與結構彈性結合、歷史法與基準法切分結合、免費配發(fā)與有償拍賣結合、事前分配與事后調(diào)節(jié)結合的獨特配額分配機制；但是，由于準備時間短暫，缺乏堅實的能力基礎和足夠的排放數(shù)據(jù)，各試點在配額分配機制設計上存在不少問題，比如“新常態(tài)”下總量過剩、鞭打快牛、雙重計算、基準隨意、拍賣過少、規(guī)則不透明等。針對上述試點問題我們提出改進對策，為全國碳市場的建立提供試點經(jīng)驗借鑒。

關鍵詞:碳交易試點； 配額分配； 機制特征； 設計問題

在哥本哈根氣候大會向世界宣布“40～45”減排目標后*到2020年中國單位GDP二氧化碳排放要比2005年下降40%～45%。，面臨國際減排承諾和國內(nèi)資源環(huán)境雙重壓力，中國政府將控制溫室氣體排放的重點轉向了最具成本效益的市場化手段。2011年10月，國家發(fā)改委批準北京、天津、上海、重慶、深圳、湖北、廣東等7省市開展碳排放權交易試點工作，這些試點先后于2013和2014年啟動了地區(qū)碳交易機制。

中國的碳交易試點機制設計獲得了國內(nèi)外眾多學者的關注。在中國碳交易試點仍在籌備之時，Han等(2012)和Lo(2013)就對其進展進行了評論，認為在理論和實踐上都存在巨大挑戰(zhàn)和影響。在中國碳交易試點陸續(xù)運行之后，Zhang等(2014)對中國7個碳交易試點的現(xiàn)狀和問題做了總體評估，Jiang等(2014)、Wu等(2014)和Qi等(2014)分別對深圳、上海和湖北碳交易試點的制度框架和機制設計進行了分析，而Shen等(2014)則在詳細剖析美國加利福尼亞州碳交易機制基礎上對中國的碳交易試點進行了比較與評論。以上文獻雖然都涉及配額分配機制，但是在此問題上均未展開全面和深入的比較與分析，而配額分配作為碳排放權交易機制設計的核心之一，影響著每個納入企業(yè)的履約責任及其成本，是每個碳交易制度設計中最受關注也是最敏感的方面。

因而，筆者將聚焦中國碳交易試點的配額分配。作為碳交易制度的重要核心，配額分配機制包涵總量切分和配額分發(fā)兩大緊密聯(lián)系的環(huán)節(jié)。其中，總量切分包括總量結構和切分方法，總量結構是切分的前提基礎，切分方法是配額分配的核心；配額配發(fā)機制包括配發(fā)模式和動態(tài)管理，配發(fā)模式實現(xiàn)配額落地，動態(tài)管理適應變化靈活調(diào)整。基于上述對配額分配機制的結構分解，筆者針對中國碳試點配額分配機制的各個層面進行深入全面的分析，真正描繪出其優(yōu)缺點，并通過與歐盟、加州的碳交易體系比較，找出需改進之處與方法。

一、 中國碳交易試點配額切分機制的主要特點：與歐盟、加州的比較

中國7個碳交易試點的配額分配機制設計借鑒吸收了國際經(jīng)驗，同時也根據(jù)試點地區(qū)的經(jīng)濟結構與發(fā)展狀況采用了各具特色的方式，呈現(xiàn)出總量剛性與結構彈性結合、歷史法與基準法共用的主要特征。

(一) 配額的總量與結構

1.EU ETS和CA C&T的總量與結構特征。配額總量和結構的設定是配額切分的前提和基礎。歐盟碳交易體系(EU ETS)在其三個階段均設置了嚴格的配額總量上限(如下表1所示)，第一階段(2005-2007年)的年配額總量為21.91億*1個單位配額為1噸二氧化碳排放當量，下同。，第二階段(2008-2012年)為20.83億，第三階段(2013-2020年)要求年配額總量在上年基礎上每年遞減1.74%，至2020年降至17.20億/年；而在結構上，歐盟碳交易體系將配額分為既有設施配額和新增設施配額，以應對碳交易階段中排放設施數(shù)量的變化。

加州碳交易項目(CA C&T)則從開始就設置了持續(xù)下降的排放總量上限，在其第一履約期(2012-2014年)每年下降2%，該期間配額總量為4.88億；從第二階段(2015-2017年)開始至第三階段(2018-2020年)，每年下降幅度增加到3%，第二期間和第三期間的配額總量分別為11.47億和10.39億。在結構上，加州吸取歐盟的經(jīng)驗教訓，在配額總量中拿出一定比例*該比例2012-2014年為1%，2015-2017年為4%，2018-2020年為7%。數(shù)據(jù)源于CARB Appendix J:Allowance Allocation。作為儲備配額來調(diào)控市場，以確保碳配額價格保持在可接受的范圍。

2.中國碳交易試點的總量與結構特征。中國作為發(fā)展中國家，在保證實現(xiàn)減排目標的同時，還必須為經(jīng)濟增長保留足夠的配額空間。在充分考慮節(jié)能減排的硬性指標*中國將2020年碳強度下降40%～45%的目標分解到各個省份，作為節(jié)能減排的硬性指標。和經(jīng)濟增長的未來趨勢基礎上，中國各碳交易試點分別確定了試點期間的排放配額總量，這些配額總量具有剛性特征，或只能逐年下降。表1顯示，7個試點省市的試點期間年配額總量之和高達12.4億噸二氧化碳，其中廣東和湖北碳市場年配額總量分別達到3.88、3.24億，廣東試點規(guī)模僅次于歐盟，位列全球第二大碳交易市場。值得注意的是，北京、深圳試點的配額總量相對較小，但覆蓋企業(yè)數(shù)量卻位居7試點前列，分別高達490、635家；廣東、湖北試點配額數(shù)量龐大，但覆蓋企業(yè)數(shù)量卻相對較少，分別只有184、138家。這反映了中國7個碳交易試點地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結構和排放結構的差異，湖北和廣東的產(chǎn)業(yè)結構偏第二產(chǎn)業(yè)，大型重化工業(yè)排放源較多，而北京和深圳的第三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達，單體排放源的規(guī)模不大。

在剛性的配額總量之下，中國碳交易試點兼顧配額結構彈性，嚴格控制既有設施的排放同時，充分考慮經(jīng)濟增長對新增產(chǎn)能的需求，為總量結構調(diào)節(jié)留有一定的可控余地。中國試點吸收借鑒了歐盟和加州的經(jīng)驗，將既有設施與新增設施配額分開處理，并為政府調(diào)控市場風險預留份額。以湖北試點為例，總量配額包含年度初始配額、新增配額、政府預留三部分。其中，年度初始配額控制既有設施，其排放水平嚴格固化在2010年排放水平的97%；政府預留占配額總量的8%，并且可使用不超過30%的比例用于公開競價拍賣；其余的則為對新增產(chǎn)能設定的新增配額，部分政府預留配額在必要時也可轉化為新增配額，從而為經(jīng)濟增長預留了較大的配額空間彈性。其他試點與湖北試點類似，但在設計上有所差異：北京試點中企業(yè)(單位)的年度配額總量除了既有設施和新增設施配額外，還設計了配額調(diào)整量，以更有效應對企業(yè)的年度產(chǎn)能變化；深圳和廣東試點中，專門留出了市場調(diào)節(jié)配額，以應對碳交易市場的價格異常波動和配額分配可能存在的缺陷。而上海和天津試點只將配額劃分為既有設施和新增設施(或項目)配額，重慶試點則僅考慮既有設施的配額。

比較而言，中國7個碳交易試點在配額總量規(guī)模上差異很大，而且在配額總量設定模式上也有所不同:北京、上海、天津和深圳的配額總量在試點期間保持不變，與EU ETS前兩階段相似；重慶采取了EU ETS第三階段和CA C&T的做法，設定了逐年按4.13%下降的配額總量；而廣東和湖北由于重化工業(yè)比重較大，且處于工業(yè)化加速發(fā)展階段，因而配額總量逐年上升。在配額結構方面，中國碳交易試點大多數(shù)都借鑒EU ETS的經(jīng)驗，將配額分解為既有和新增兩部分，此外北京、深圳、廣東和湖北試點還吸收了CA C&T的做法，設置調(diào)節(jié)配額以應對碳市場價格的異常波動，降低碳市場的運行風險。

表1　中國碳交易試點的總量與結構比較

①此處用(1)代表第一階段，(2)代表第二階段。

注：中國碳交易試點以企業(yè)為基礎，第三行給出的是覆蓋企業(yè)數(shù)量；EU ETS和CA C&T以設施為基礎，因而給出的是覆蓋設施的數(shù)量。數(shù)據(jù)來源:1.中國各碳交易試點的配額分配方案;2.《中國碳市場2013年度報告》,中創(chuàng)碳投,2014年1月;3.Methodology for the free allocation of emission allowances in the EU ETS post 2012-Report on the project approach and general issues,Ecofys(Nov.2009).4.Guidance Document n°2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012,European Commission(June.2011).5.Cap and Trade Regulation Initial Statement of Reasons (ISOR),Appendix J:Allowance Allocation,California Air Resources Board (CARB)(Oct.2010).6.California Code of Regulation (CCR),Title 17,Article 5,Subchapter 10(2011).

(二) 配額總量的切分方法

1.EU ETS 和CA C&T配額切分方法的特點。碳排放配額的切分方法是碳交易體系的核心機制，其公平與否關乎履約企業(yè)的責任和利益，影響整個碳交易市場的有效運行。EU ETS在開始階段，由于數(shù)據(jù)可得性和政治可行性原因，主要采取歷史排放法來實行配額切分，并嘗試對新增設施使用基準法來分配。然而到了第三階段，EU ETS經(jīng)過較長時間的實踐和數(shù)據(jù)積累，在切分方法上實現(xiàn)了全面轉向基準法的重大調(diào)整，確立了覆蓋大部分產(chǎn)品的52種基于產(chǎn)品的基準值以及燃料、熱值和生產(chǎn)過程基準值?；谶@些基準，歐盟為覆蓋的每個排放設施制定了統(tǒng)一的配額切分公式*參見European Commission (EC)，“Guidance Document n°2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012”(June.2011).：

(1)

公式中FAi,p,t是排放設施i在t年由于生產(chǎn)產(chǎn)品p而獲得的配額數(shù)量；BMp是產(chǎn)品p的排放強度基準值，以EU ETS 2007-2008年期間排位前10%效率最高排放設施的平均排放強度設定；HALi,p是排放設施i生產(chǎn)產(chǎn)品p的歷史活動水平中值，其基期可以選擇2005-2008年或2009-2010年；CLEFp,t是產(chǎn)品p在t年面臨的碳泄露風險因子，該碳泄露風險因子每五年要重新評估；CSCFt則是適用所有部門的統(tǒng)一的總量調(diào)整因子，按照年均1.74%的速率下降。如果沒有產(chǎn)品基準值可以參照，就依次按照“后備方法學”(Fall-Back Methodologies)提供的熱值基準、燃料基準和生產(chǎn)過程基準進行計算。

CA C&T在充分借鑒EU ETS的經(jīng)驗基礎上，也設置了28種基于產(chǎn)品的基準值和3種后備基準值。與EU ETS所不同的是，這些“后備方法學”都是基于能源(電力、燃料和熱力)而非生產(chǎn)過程的基準值。在給定年份t，加州計算排放設施配額的基本切分公式如下*參見California Air Resources Board (CARB),“Cap and Trade Regulation Initial Statement of Reasons (ISOR)”,Appendix J:Allowance Allocation(Oct.2010).：

(2)

上式中Ba為對應某一種產(chǎn)品的基準值，與EU ETS有所區(qū)別的是，CA C&T的產(chǎn)品基準值是基于行業(yè)平均排放強度之90%，如果90%水平低于行業(yè)排放強度最低值，則按行業(yè)排放強度最低值設定；Outputa,t是該產(chǎn)品產(chǎn)量的三年移動平均值，AFI,t是由所處行業(yè)碳泄露風險高低決定的行業(yè)救助因子，ct則是給定的排放總量年度下降因子。如果沒有相應的產(chǎn)品基準值，則采用后備的能源使用基準值計算。

2.中國碳交易試點配額切分方法的特點。碳交易試點作為中國控制溫室氣體排放的全新嘗試，由于準備時間短暫，缺乏如EU ETS 和CA C&T 長期積累的能力基礎和充足的排放數(shù)據(jù)，因而不可能全面采用基準法來切分配額。中國的碳交易試點吸收歐盟、美國加州的國際經(jīng)驗并結合本地實際情況，大多采用了以歷史法為主，與基準法相結合的配額切分方式。

(1)“歷史法+基準法”模式：北京、天津。北京和天津試點的配額切分采用歷史法(包括歷史排放法和歷史強度法)與基準法相結合方式。對于電力、熱力行業(yè)的既有設施，采用歷史強度法來計算配額，其基本公式為A=(P電×I電+P熱×I熱)×f，A為企業(yè)既有設施的碳排放配額，P電、P熱為核定年份設施的供電量和供熱量，I電、I熱為基于2009-2012年供電和供熱的歷史排放強度均值，f為行業(yè)控排系數(shù)，兩試點所不同的是天津試點不需要乘以控排系數(shù)，但要求2014和2015年排放強度水平逐年下降0.2%；對于其他工業(yè)行業(yè)和服務業(yè)的既有設施，采取歷史平均排放法來計算配額，其基本公式為A=HE×C×f，其中HE為2009-2012年的平均排放量，C為減排績效因子，f為行業(yè)控排系數(shù)，兩地有所區(qū)別的是北京試點未考慮績效系數(shù)。兩試點對于所有納入企業(yè)的新增設施，則都采用基準法來切分配額，計算公式為NA=Q×B，其中Q為新增設施產(chǎn)能，B作為基準值，采用新增設施所屬行業(yè)的碳排放強度先進值。

(2)“歷史法+基準法”并“先期減排+滾動基年”模式：上海。上海試點針對不同行業(yè)分別采用歷史排放法與行業(yè)基準法，同時考慮獎勵先期減排。對于產(chǎn)品或業(yè)務單一的行業(yè)，比如電力行業(yè)以及航空、機場和港口行業(yè)，上海試點采取基準法來切分配額，其中電力企業(yè)的配額計算公式為A=B×P電×LC，LC代表負荷修正系數(shù)，B為發(fā)電機組碳排放強度基準值，上海試點將發(fā)電機組分為燃氣和燃煤兩類，燃煤機組又根據(jù)裝機容量進一步細分為超超臨界、超臨界和亞臨界三種六個類型分別設定了相應的基準值，2013-2015年各種型號發(fā)電機組的碳排放強度(即單位發(fā)電量之碳排放)基準值為逐年下降；航空、機場和港口企業(yè)的配額計算公式為A=B×Q+ER，這里B為碳排放強度因子，Q為業(yè)務量，ER為獎勵先期減排之配額；而對于產(chǎn)品種類復雜的工業(yè)行業(yè)以及商場、賓館、商業(yè)建筑和鐵路站點則采用歷史排放法，其配額數(shù)量A=HE+ER，這里HE為2009-2011年的平均排放量，但基年可以采用滾動模式，即如果排放邊界在歷史基年中發(fā)生重大變化，取邊界變化后年份的排放平均值。

(3)同行業(yè)內(nèi)“歷史法+基準法”混合并“滾動基年”模式：廣東、湖北。廣東和湖北試點配額切分的設計特點是在同行業(yè)內(nèi)采取歷史法與基準法相混合的方式，并且采用滾動基年模式。比如廣東試點對純發(fā)電機組、水泥熟料生產(chǎn)、水泥粉磨工序以及長流程鋼鐵企業(yè)采用基準法計算配額，其基本公式為A=B×HQ×d，這里HQ為納入企業(yè)2010-2012年期間平均產(chǎn)量，B為與生產(chǎn)活動相對應的碳強度因子，d為年度排放下降目標系數(shù)；而熱電聯(lián)產(chǎn)、水泥礦山開采、其他粉磨工序以及短流程鋼鐵企業(yè)則采用歷史排放法計算配額，其基本公式為A=HE×d,這里HE為相應生產(chǎn)活動的2010-2012年歷史平均排放量。湖北試點在發(fā)電企業(yè)的配額切分上進行了獨特的設計，將發(fā)電企業(yè)的配額分為兩部分，第一部分為預分配配額A1，第二部分為事后調(diào)節(jié)配額A2。預分配配額基于歷史平均排放，數(shù)量相當于歷史排放基數(shù)經(jīng)總量調(diào)整系數(shù)調(diào)整后的50%，即A1=HE×CF×50%，這里HE為2009-2011年的歷史平均排放量，CF為總量調(diào)整系數(shù)；事后調(diào)節(jié)配額主要適用于超發(fā)的電力，計算基于行業(yè)基準法，增發(fā)的配額等于電力行業(yè)碳強度基準值乘以超出的發(fā)電量，即A2=B×Q超發(fā)電。對于電力之外的制造業(yè)企業(yè)，湖北試點采用歷史排放法切分配額，并且和廣東試點一樣采用滾動基年模式，允許企業(yè)從發(fā)生重大產(chǎn)能變化的次年開始計算歷史基期。

(4)“基準法+多輪博弈”模式：深圳。深圳試點配額切分方法別具一格，采用了將基準法與博弈結合的獨特方法。在配額切分過程中，深圳試點對電力、供水企業(yè)使用產(chǎn)品基準值法，即A=B×Q。對于制造行業(yè)，由于細分行業(yè)眾多，增長波動很大，政府很難把握納入企業(yè)未來配額需求的變化，因而采取以行業(yè)碳強度基準值為基礎，通過企業(yè)之間競爭博弈來確定配額的切分。政府的作用主要在于設定行業(yè)配額總量、制定博弈規(guī)則以及組織實施博弈。深圳試點根據(jù)產(chǎn)品屬性和經(jīng)濟規(guī)模將企業(yè)劃分為若干個博弈分配群組，依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定各組2009-2011年的碳排放總量、企業(yè)增加值和碳強度，設定其2013-2015年的碳強度基準值和配額總量。同一組的企業(yè)要求同時提交配額需求和預期增加值進行配額切分的博弈，政府通過集體約束、個體約束、團體約束、獎懲和信號傳遞機制的設計，確保企業(yè)上報真實信息并符合設定的行業(yè)減排目標。多輪博弈方式將原本政府和企業(yè)之間的配額切分博弈轉換成企業(yè)與企業(yè)之間的競爭博弈，通過信息的傳遞、共享與交換，實現(xiàn)相對合理有效的配額分配。

對比來看，中國7個碳交易試點的配額切分方法，基本上采用了類似EU ETS早期階段歷史法與基準法相結合的方式，同時融入了特色的機制設計。其中，主流的歷史法用于既有設施的配額切分，而基準法用來對新增設施以及電力、航空、港口、水務等業(yè)務單一行業(yè)的企業(yè)配額切分。與EU ETS和CA C&T相比，中國碳試點在基準法的設計和使用上差距較大，基準覆蓋范圍太少，計算公式粗糙。

二、 中國碳交易試點配額配發(fā)機制的主要特點：與歐盟、加州的比較

在配額的總量、結構以及切分確定之后，配額配發(fā)就是完成具體配額落地的過程和方式。配額配發(fā)機制包括配發(fā)模式和配額動態(tài)管理兩個組成部分。總體而言，中國碳交易試點基本形成了免費配發(fā)與拍賣共存、事前分配與事后調(diào)節(jié)相結合的配發(fā)機制特征。

(一) 排放配額的配發(fā)模式

1.EU ETS和CA C&T配額配發(fā)模式的特點。配額配發(fā)模式主要有免費配發(fā)、競價拍賣和定價出售三種模式。EU ETS的配額配發(fā)主要采用免費配發(fā)和競價拍賣兩種形式。在其初始階段，為了吸引和鼓勵企業(yè)積極參與碳交易系統(tǒng)，配額主要采取免費配發(fā)模式，比重占到95%以上，而采用競價拍賣配發(fā)的配額比例被嚴格限制在5%以下(Ellerman et al.,2010:54-60)。到其第二階段，采用競價拍賣配發(fā)的配額比例有所上升，但仍被限制在10%以內(nèi)。然而，經(jīng)過前兩階段的實踐，尤其是在第二階段爆發(fā)經(jīng)濟危機的影響下，免費配發(fā)模式帶來的弊端凸顯，比如電力企業(yè)獲得大量“意外收益”使碳價格不斷走低，促使歐盟決定第三階段大幅度提高拍賣配發(fā)的比例(齊紹洲、王班班，2013：19-28)。從第三階段起，歐盟統(tǒng)一規(guī)定至少50%的配額要進行拍賣，其中能源行業(yè)2013年將全面以拍賣方式配發(fā)配額，新加入成員國在2013年拍賣的配額比例不得少于總配額的30%，到2020年實現(xiàn)所有配額完全拍賣；而即使存在碳泄漏風險的行業(yè)，從2013年起也要20%的配額通過拍賣方式配發(fā)，2020年這一比例將達到70%，在2027年最終實現(xiàn)100%拍賣(熊靈、齊紹洲，2012：51-64)。

CA C&T的配額配發(fā)則兼具免費配發(fā)、競價拍賣和定價出售三種模式。對大部分工業(yè)設施來說，起始階段仍主要以免費配發(fā)模式獲得配額，但隨后免費配額的比例會依據(jù)行業(yè)碳泄露風險的程度而有所變化:高泄露風險行業(yè)在三個履約期里都會獲得100%免費配額，而中泄露風險行業(yè)在三期里獲得的免費配額依次遞減為100%、75%和50%，低泄露風險行業(yè)遞減更快分別為100%、50%和30%，相反通過拍賣配發(fā)的比重不斷上升。在配額拍賣形式上，CA C&T的設計獨具特色，包括當期拍賣、提前拍賣和委托拍賣，其中當期拍賣的是拍賣履約當年的配額并可以立即用于履約，提前拍賣的是三年后的配額，不能用于當期履約，而委托拍賣的是從切分給公用事業(yè)企業(yè)(比如供電公司)的免費配額中劃出來委托加州大氣資源委員會(CARB)進行拍賣的配額，拍賣所得專門用于補償公用事業(yè)消費者。另外，CA C&T還特地創(chuàng)設了配額價格平抑儲備，該儲備配額的配發(fā)采取分批次固定價格出售的方式，2013年三批次出售的價格分別為40、45和50美元，此后為調(diào)整通脹，按年均5%的水平增長。

2.中國碳交易試點配額配發(fā)模式的特色。為了初期碳市場的順利建立，吸引企業(yè)積極配合參與其中，中國的碳交易試點基本都采取現(xiàn)實可行的配額免費配發(fā)為主的機制，同時為有償配發(fā)留下了制度空間。

從表2中可以看出，北京、深圳和湖北試點的配額配發(fā)機制設計中同時包涵了免費配發(fā)、競價拍賣和定價出售三種模式。北京試點確定不超過年度配額總量的5%作為調(diào)節(jié)配額，通過競價拍賣、定價售購等市場手段調(diào)節(jié)碳交易價格，穩(wěn)定碳市場秩序。深圳試點規(guī)定采取拍賣方式配發(fā)的配額數(shù)量不得低于年度配額總量的3%，管控單位和碳市場投資者均可參加配額拍賣，根據(jù)碳交易市場的發(fā)展狀況政府還可以逐步提高配額拍賣的比例，而其用于平抑價格的儲備配額須以固定價格出售，并且只能由管控單位購買用于履約。湖北試點預留不超過碳排放配額總量的10%，其中3%用于以確立價格為目的的公開競價拍賣，其余則以定價出售等方式用于市場調(diào)控。廣東試點的配發(fā)模式包括免費配發(fā)和競價拍賣兩種。該試點要求2013年控排企業(yè)必須通過配額拍賣購買3%的有償配額之后才能獲得剩下97%的免費配額，而電力控排企業(yè)有償配發(fā)的配額比例將逐步提高，至2020年達到50%以上。上海、天津和重慶試點的配發(fā)模式則相對單一，目前完全采用免費配發(fā)這一種模式。

比較而言，北京、深圳和湖北試點的配額配發(fā)機制設計與CA C&T相似，兼具免費配發(fā)、競價拍賣和定價出售三種模式，廣東則接近EU ETS。但在拍賣配發(fā)比例、拍賣機制設計和定價出售規(guī)則上，中國與EU ETS、CA C&T還有較大差距，需進一步提高拍賣比例，制定可操作性強的規(guī)則。

表2　中國碳交易試點的配發(fā)模式比較

注：表中高、中、低分別表示評估的碳泄漏風險程度。數(shù)據(jù)來源同表1。

(二) 配額分配的動態(tài)管理

配額切分方法和配發(fā)模式確定之后，EU ETS和CA C&T每階段的年配額分配格局和路徑也基本確定。由于歐盟和加州地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，結構穩(wěn)定，增長平緩，EU ETS和CA C&T均以事前確定的分配機制為主，并通過立法形式予以固定。然而，中國仍處于相對高增長的階段，各碳交易試點納入配額管理的行業(yè)眾多，企業(yè)生產(chǎn)變化情況復雜。盡管各試點基于本地實際設計了各具特色的切分方法和配發(fā)模式，但由于信息不完備和規(guī)則不完善，事前分配的企業(yè)配額難免可能出現(xiàn)與企業(yè)實際排放差異較大的情況。在兼顧分配基本原則和企業(yè)實際生產(chǎn)情況的基礎上，中國碳交易試點采用事前分配與事后調(diào)整動態(tài)結合的方式，防止企業(yè)配額分配過量或不足，從而實現(xiàn)更實際、公平的配額分配。

例如湖北試點規(guī)定，企業(yè)在2014-2015年期間年產(chǎn)量變化導致碳排放比企業(yè)年度初始配額增加或減少20%或20萬噸以上，碳交易管理機構可增加或者收繳企業(yè)配額。深圳和重慶試點配額分配模式更多基于企業(yè)的自我信息披露，因而事后調(diào)整機制顯得更為重要。深圳試點規(guī)定，履約期末碳排放交易主管部門將根據(jù)企業(yè)實際增加值對下一履約期預分配配額進行調(diào)整：當企業(yè)實際工業(yè)增加值高于計劃分配預測增加值時，根據(jù)企業(yè)實際增加的增加值乘以行業(yè)碳強度，追加分配企業(yè)配額；當企業(yè)的實際工業(yè)增加值低于計劃分配預測增加值時，根據(jù)企業(yè)實際減少的增加值乘以確定的行業(yè)碳強度目標值，從計劃分配配額中進行核減。重慶試點為了降低企業(yè)由于多報配額需求的風險，設計了一套相應的配額調(diào)節(jié)機制。規(guī)定企業(yè)申報量超過政府實際核定排放量8%以上的，以實際核定排放量與申報量之間的差額扣減相應配額；企業(yè)實際產(chǎn)量比上年度增加，且申報量低于實際核定排放量8%以上的，以實際核定排放量與申報量之間的差額作為補發(fā)配額上限。北京、天津、上海也都規(guī)定了可事后調(diào)整的條款，但并沒有明確界定調(diào)整的范圍。

三、 中國碳交易配額分配機制存在的問題及其改進建議

中國的碳排放權交易市場經(jīng)過短短兩年時間的籌備，相繼在7個試點地區(qū)開始運行，這體現(xiàn)了中國政府推行溫室氣體減排的決心和效率。但是，也正是由于準備時間短暫，缺乏足夠的能力基礎和排放數(shù)據(jù)，導致各碳交易試點在配額分配機制設計上存在不少問題仍有待進一步改進。

(一) 及時調(diào)整經(jīng)濟“新常態(tài)”下總量過剩

中國碳交易試點地區(qū)在設定配額總量時，通常是在歷史基期排放量的基礎上考慮節(jié)能減排的硬性指標和經(jīng)濟增長的未來趨勢綜合而定。然而2013年以來，中國經(jīng)濟增速變緩，碳交易試點地區(qū)的經(jīng)濟活動較歷史基期明顯下降，未來經(jīng)濟將處于中低速增長的“新常態(tài)”，高耗能高排放的產(chǎn)業(yè)結構亟須大幅調(diào)整。面臨未曾充分預見的經(jīng)濟“新常態(tài)”，試點地區(qū)之前設定的配額總量很有可能出現(xiàn)大量過剩局面，從而面臨類似EU ETS曾遭遇的問題。為了改進這個問題，試點地區(qū)需要根據(jù)“新常態(tài)”下經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)變化態(tài)勢，及時有效調(diào)整配額總量。湖北試點的經(jīng)驗值得推廣，即嚴格控制企業(yè)既有設施配額，設置適當?shù)目刂苹€，一旦出現(xiàn)過多配額，必須予以收回；此外，當年度政府預留和新增預留的配額如果沒有配發(fā)完，應當在當年及時予以注銷，并在下年度配額總量設定中做出相應額度削減。

(二) 著力解決歷史法切分配額導致的“鞭打快?！?/p>

如前所述，由于實時排放數(shù)據(jù)的缺失，中國低碳交易試點多使用歷史排放法切分配額。這導致對先期減排企業(yè)的不公平，挫傷企業(yè)投入節(jié)能減排的積極性。雖然在上海和天津的配額切分方案中，對企業(yè)的減排績效給予獎勵，但獎勵的標準并未公開，而其他試點使用歷史法做總量切分時并未考慮企業(yè)減排的努力。事實上，這也是很多行業(yè)先進企業(yè)在參與碳交易制度建設過程中非常關注的問題。然而，由于歷史數(shù)據(jù)和管理體制原因，很多試點并未能很好的解決這一問題，不可避免存在“多排者多得配額”的不公現(xiàn)象，不利于激勵企業(yè)積極減排。解決這個問題的關鍵在于，使用歷史法切分配額時需要充分考慮企業(yè)的減排的努力，制定出切實可行的減排激勵，并努力實現(xiàn)以代表行業(yè)先進水平的基準法進行切分。

(三) 化解配額分配中存在排放雙重計算問題

同一排放如果在生產(chǎn)者和消費者兩邊各計算一次，就會產(chǎn)生雙重計算的問題。而在中國的碳交易試點中，這種雙重計算問題最明顯的體現(xiàn)在電力生產(chǎn)和消費的排放計算上。由于納入了電力生產(chǎn)企業(yè)，對其配額分配按照發(fā)電過程中因燃燒化石能源而產(chǎn)生的直接排放進行計算，然而因為納入的其他制造業(yè)如水泥、化工、汽車等行業(yè)使用大量電力，對其配額分配既包括了直接排放也包括了間接排放，這就產(chǎn)生了明顯的配額雙重計算問題。而隨著企業(yè)履約，相應的也會產(chǎn)生減排的雙重計算問題。改進雙重計算問題的方式有兩種：一種是類似EU ETS和加州碳交易機制，只對直接排放源分配配額，從根本上排除間接排放；另一種是當同時包含直接排放和間接排放時，在電力生產(chǎn)者、配送者和消費者之間合理劃分排放責任和分配配額。由于大部分碳交易試點都涵蓋了以電力消耗為主的行業(yè)，因而后一種方式更值得各試點地區(qū)當前認真研究考慮。

(四) 逐步提升基準法的應用范圍和水平

基準法的優(yōu)點在于可以公平有效地激勵企業(yè)提升減排技術和管理水平。在中國7個試點中，雖然除重慶試點外其他六個都在電力等特定行業(yè)或者新增設施上嘗試使用基準法進行切分，但是基準法的應用范圍、力度和科學性都有待提高。目前基準值設定要么過粗——基于行業(yè)而并非基于產(chǎn)品來設定，忽略了行業(yè)中產(chǎn)品的多樣性問題，要么過細——同一種產(chǎn)品按技術類型和規(guī)模細分不同基準值，違背“一種產(chǎn)品，一個基準”的設定原則。例如，上海和廣東試點對發(fā)電排放基準值的設定按照發(fā)電機組的不同類型分別給出了7種和6種基準值，廣東試點對水泥熟料也按生產(chǎn)線規(guī)模設定了3種基準值，結果導致落后技術類型和小規(guī)模生產(chǎn)線的基準值遠高于先進技術類型和大規(guī)模生產(chǎn)線的基準值，實際變相保護了落后產(chǎn)能和技術。深圳試點則采用行業(yè)增加值排放基準，由于不同的行業(yè)有不同的工業(yè)增加值結構，而實際操作中可能因為行業(yè)分組的隨意性導致企業(yè)分類錯置，從而引發(fā)企業(yè)對配額分配的抵制。在這一點上，中國碳交易試點應該認真學習借鑒EU ETS和CA C&T的做法，在不斷積累排放數(shù)據(jù)和提升方法能力基礎上，遵循“一種產(chǎn)品，一個基準”的設定原則，盡快形成符合中國實際的基準值體系。

(五) 適當增加拍賣比例并減少政府干預

在中國7個試點中，雖然大都為拍賣留出了政策空間，但目前真正實施拍賣的只有廣東、湖北和深圳，而且拍賣所占比例較低。同時，拍賣規(guī)則與要求也給企業(yè)設置了不必要的障礙。比如，廣東試點特別要求2013年控排企業(yè)必須通過拍賣購買3%的有償配額，以獲得剩下97%的免費配額，而拍賣的底價也定的相對較高(60元/噸)。這就導致免費配額實際已經(jīng)滿足需求甚至還有多余的企業(yè)，也必須事先出資通過拍賣購買相當于年排放3%的有償配額，無疑對企業(yè)來說是一筆不可忽視的負擔，實際執(zhí)行中遭到一些企業(yè)的不解和抵制?；谏鲜龃嬖诘膯栴}，廣東試點發(fā)布的2014年分配方案，對拍賣規(guī)則進行了較大的修改，有償拍賣配額不再強制企業(yè)購買，并且吸收CA C&T配額拍賣的經(jīng)驗設定了季度拍賣梯次上升的競拍底價*根據(jù)《廣東省2014年度碳排放配額分配實施方案》的規(guī)定，四次競價底價分別擬定為25元/噸、30元/噸、35元/噸、40元/噸。，同時將電力企業(yè)的拍賣配發(fā)比例提升至5%。拍賣配發(fā)配額能夠讓企業(yè)真正意識到“排放有成本”，其他試點也應不斷提高拍賣配發(fā)的比例，以充分體現(xiàn)“排放者付費”的公平原則，并設計符合本地實際的具體拍賣規(guī)則，明確拍賣收入的使用途徑，以幫助企業(yè)開展節(jié)能減排工作。

(六) 盡力提高信息的清晰度和透明性

在中國碳交易試點工作中，各試點發(fā)布的管理辦法和配額分配方案大多只是概括了配額分配的基本原則和初步計算公式，具體的計算方法和配額分配因子，比如減排績效系數(shù)、控排系數(shù)或者行業(yè)基準值等關鍵計算因子并沒有頒布。沒有這些計算細節(jié)，企業(yè)無從知道其配額的決定因素，也就無法有效控制排放。另外，中國各碳交易試點對于單個控排企業(yè)的配額數(shù)量比較敏感，都沒有如EU ETS常見做法公布完整的分配明細，缺乏足夠的透明度。中國應該借鑒EU ETS和CA C&T在分配規(guī)則上增加清晰度和透明性的經(jīng)驗，不僅將涉及分配規(guī)則的立法文件公開，而且還制訂了大量的解釋性文件對配額分配的各項細節(jié)進行闡述，這也正是中國碳交易試點得以借鑒其經(jīng)驗的重要原因?！扒逦a(chǎn)生效率，透明保證公平”不僅是各個試點改進的重要方向，也應是中國全國性碳市場規(guī)則建設的題中要義。

四、 結論

在中央政府和試點地方政府的強力推動下，中國的碳排放權交易市場以7個試點形式開啟，所有試點都已經(jīng)完成了首年履約。各個試點一方面學習借鑒EU ETS和CA C&T的有利經(jīng)驗，另一方面根據(jù)本地實際積極進行制度創(chuàng)新，形成了具有總量剛性與結構彈性結合、歷史法與基準法切分共用、免費配發(fā)與有償拍賣結合以及事前分配與事后調(diào)節(jié)結合等特色的配額分配機制，為碳交易試點順利開展奠定了基礎。然而，由于時間倉促和歷史數(shù)據(jù)基礎欠缺，中國各個碳交易試點的配額分配機制仍存在不少問題，比如“新常態(tài)”下總量過剩、鞭打快牛、雙重計算、基準隨意、拍賣過少、規(guī)則不透明等。這些問題的存在既有因客觀基礎條件的限制所致，也有因主觀對新生碳市場內(nèi)在規(guī)律把握尚淺所致。

經(jīng)過兩年多的實踐，各碳交易試點地區(qū)都在積極總結配額分配機制的經(jīng)驗，逐步修正完善分配機制出現(xiàn)的問題。國家發(fā)改委已經(jīng)正式出臺《全國碳排放交易管理辦法》，為2017年建立全國碳排放權交易市場提供了基本制度保障。碳交易試點在配額分配機制上探索形成的經(jīng)驗教訓和有效措施，將為全國碳市場的配額分配機制設計提供寶貴的參考樣本，從而避免出現(xiàn)類似碳交易試點制度設計中的問題。

在配額分配機制的學習和創(chuàng)新方面，加州可謂典范，既吸收繼承了EU ETS的合理精華，又擯棄避免了EU ETS的制度缺陷。EU ETS和CA C&T的配額分配機制也在不斷調(diào)整，中國碳交易試點應該充分發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”，借鑒國際經(jīng)驗，總結試點問題，結合本地實際，持續(xù)優(yōu)化分配機制，為全國性碳市場的建設打下堅實基礎，讓碳市場真正成為促進企業(yè)節(jié)能減排的有效途徑。

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齊紹洲，武漢大學經(jīng)濟與管理學院。

沈波，美國勞倫斯伯克利國家實驗室中國能源組。

■責任編輯：劉金波

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■作者地址：熊靈，武漢大學國際問題研究院、國家領土主權與海洋權益協(xié)同創(chuàng)新中心，武漢大學氣候變化與能源經(jīng)濟研究中心；湖北 武漢 430072。Email:xiongl2004@126.com。

The Comparative Features,Problems and Improvement Measures of Allowance Mechanism of China’s Carbon Trading Pilots

XiongLing(Wuhan University)QiShaozhou(Wuhan University)ShenBo(Lawrence Berkeley National Laboratory)

Abstract:By comparing the allowance mechanism of China’s carbon trading pilots with the EU Emissions Trading System and California Cap-and-Trade Program, this paper identifies the unique features of China’s pilots and analyzes the issues that affect the efficiency of the carbon trading system. The results show that the allowance mechanism of China’s pilot has formed the following four characteristics: rigid cap combined with elastic structure, historical emissions method combined with benchmarking, free distribution combined with the auction, pre allocation combined with post adjustment. However, due to the short preparation time and lack of sufficient emissions data, there are many problems in the pilot design of the allocation mechanism, such as the loose cap, whipping the fast ox, double counting, arbitrarily setting the benchmark and too small proportion of auction. The paper also recommends corresponding improvement measures to strengthen the existing pilots and build valuable experiences for the establishment of national cap-and-trade system in China.

Key words:carbon trading pilot; allowance allocation; mechanism features; design problems

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.03.007