胡穎廉

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)監(jiān)管領(lǐng)域情況不容樂(lè)觀，食品藥品安全事件、安全事故頻發(fā)，環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域矛盾突出，成為全社會(huì)高度關(guān)注的問(wèn)題。美國(guó)也經(jīng)歷過(guò)相似的發(fā)展階段，美國(guó)的社會(huì)監(jiān)管制度就是在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的同時(shí)發(fā)展起來(lái)的，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)中國(guó)社會(huì)監(jiān)督制度的建立和發(fā)展不無(wú)借鑒意義。

監(jiān)管是政府依據(jù)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)主體行為進(jìn)行的引導(dǎo)和限制，其本質(zhì)是矯正市場(chǎng)失靈。根據(jù)目標(biāo)和內(nèi)容不同，監(jiān)管可分為經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管兩大類。社會(huì)監(jiān)管的主要目標(biāo)是消除由于外部性、信息不對(duì)稱、公共產(chǎn)品缺失等市場(chǎng)失靈帶來(lái)的各種損害后果，從而保障健康、安全、環(huán)境等社會(huì)福祉。從內(nèi)容上說(shuō)，社會(huì)監(jiān)管包括了食品藥品安全、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。現(xiàn)代國(guó)家對(duì)社會(huì)監(jiān)管重要性的認(rèn)識(shí)是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，其中美國(guó)在過(guò)去一百年里經(jīng)歷了三次社會(huì)監(jiān)管改革浪潮，梳理其過(guò)程和內(nèi)涵對(duì)于解決中國(guó)當(dāng)前面臨的諸多問(wèn)題具有啟示意義。

社會(huì)監(jiān)管改革的背景和過(guò)程

一、“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”時(shí)期

19世紀(jì)后半期和20世紀(jì)初，美國(guó)社會(huì)經(jīng)歷著劇烈變革，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)壟斷，假冒偽劣商品充斥市場(chǎng)，各類安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。例如在紐約發(fā)生的“潲水奶”丑聞和三角地紡織廠大火都造成巨大人員和財(cái)產(chǎn)損失，震驚全美。與市場(chǎng)失序相伴而生的是政治腐敗和階層分裂，帶來(lái)嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，西奧多·羅斯福和威爾遜兩任總統(tǒng)向壟斷資本開(kāi)戰(zhàn)，并且積極擴(kuò)大公民參政、推行直接民主，試圖將美國(guó)從大資本家和政治權(quán)貴手中挽救回來(lái)。他們的重要改革舉措是擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力維護(hù)市場(chǎng)秩序，重新把公共社會(huì)福祉置于商業(yè)利益之上。盡管改革受到國(guó)會(huì)中保守派的激烈反對(duì)，并不得不進(jìn)行妥協(xié)，卻使美國(guó)社會(huì)走上和諧之路。這就是美國(guó)歷史上著名的“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”。

美國(guó)藥品監(jiān)管體系的演進(jìn)就是這輪改革的典型例證。信奉“商業(yè)至上”和“自由競(jìng)爭(zhēng)”原則的美國(guó)人一直堅(jiān)信市場(chǎng)可以解決所有問(wèn)題，其中當(dāng)然包括藥品質(zhì)量安全。執(zhí)行傳統(tǒng)管理模式的行政機(jī)關(guān)無(wú)法應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，僵化地固守法律所授權(quán)的有限職能。聯(lián)邦政府只是在農(nóng)業(yè)部設(shè)置了一個(gè)化學(xué)產(chǎn)品處，其管轄權(quán)被限定在對(duì)藥品化學(xué)成分進(jìn)行技術(shù)檢測(cè)。隨著市場(chǎng)需求擴(kuò)大，唯利是圖的不法商人大量制售假劣藥，并以“專利藥”配方需要保密為由規(guī)避政府部門檢測(cè)，藥品安全事故頻頻發(fā)生。在西奧多·羅斯福強(qiáng)力推動(dòng)下，國(guó)會(huì)于1906年通過(guò)《清潔食品藥品法》，授權(quán)農(nóng)業(yè)部全面監(jiān)管跨州藥品貿(mào)易，這也就是后來(lái)聞名世界的美國(guó)食品藥物監(jiān)管局（FDA）的前身。政府社會(huì)監(jiān)管彌補(bǔ)了原則性法律框架和具體法律執(zhí)行之間的斷層。

二、“新政”時(shí)期

如果說(shuō)“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”開(kāi)啟了美國(guó)人民爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)民主和社會(huì)民主的先河，那么“新政”就是美國(guó)建國(guó)以來(lái)最全面、最深刻的一次社會(huì)變革。當(dāng)時(shí)資本過(guò)度集中對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展構(gòu)成威脅，導(dǎo)致了嚴(yán)重的大蕭條。作為應(yīng)對(duì)策略，要防止資本向集團(tuán)主義轉(zhuǎn)變，使市場(chǎng)主體重新回到民主競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。“新政”最突出的功績(jī)是接續(xù)了“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”的理念，開(kāi)啟了全面調(diào)控經(jīng)濟(jì)與保障人民基本社會(huì)福利的先河。通過(guò)推動(dòng)資本主義的自我改良，使美國(guó)完成了從自由放任政府到監(jiān)管型政府的轉(zhuǎn)變，最終走上福利國(guó)家的現(xiàn)代化道路。富林克林·羅斯福總統(tǒng)堅(jiān)信，為了普遍的福利，政府可以通過(guò)監(jiān)管手段補(bǔ)充市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不足。他的想法與凱恩斯主張政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論不謀而合。這一時(shí)期，美國(guó)成立了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和證券交易監(jiān)督管理委員會(huì)，重組了聯(lián)邦電力委員會(huì)。除了反壟斷，政府還打擊市場(chǎng)主體不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、不公平交易等行為，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩個(gè)角度維護(hù)社會(huì)福利。

三、“偉大社會(huì)運(yùn)動(dòng)”時(shí)期

20世紀(jì)60、70年代美國(guó)的“偉大社會(huì)運(yùn)動(dòng)”是社會(huì)監(jiān)管改革的又一次高潮。當(dāng)時(shí)美國(guó)出現(xiàn)了一種新現(xiàn)象，即人們不僅關(guān)注言論自由、隱私權(quán)等傳統(tǒng)人權(quán)范疇，還開(kāi)始以自己關(guān)心的社會(huì)問(wèn)題為紐帶，組成新的利益集團(tuán)，包括消費(fèi)者權(quán)益組織、環(huán)保組織。民眾要求聯(lián)邦政府通過(guò)立法對(duì)特定領(lǐng)域進(jìn)行管理和干預(yù)，提倡將立法重心從國(guó)會(huì)議員或委員會(huì)轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦各專業(yè)機(jī)構(gòu)，從而在無(wú)形中促成了專業(yè)人士立法甚至監(jiān)管者“部門立法”的現(xiàn)象。從1962年肯尼迪總統(tǒng)發(fā)表《關(guān)于保護(hù)消費(fèi)者利益的總統(tǒng)特別國(guó)情咨文》后，爭(zhēng)取健康、安全和環(huán)保的民權(quán)運(yùn)動(dòng)興起。尼克松總統(tǒng)也曾宣稱：清潔的空氣、水和開(kāi)放的空間是每一個(gè)美國(guó)人與生俱來(lái)的權(quán)利。就連素以保守著稱的聯(lián)邦高院，也在首席大法官沃倫的帶領(lǐng)下推行自由憲政主義，支持政府用更嚴(yán)厲的手段監(jiān)管市場(chǎng)主體活動(dòng)。在這樣的政治背景下，國(guó)會(huì)接連成立環(huán)境保護(hù)署、職業(yè)安全與健康管理局、核能管制委員會(huì)等獨(dú)立社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以回應(yīng)社會(huì)的訴求。

機(jī)構(gòu)、手段和重點(diǎn)：

改革的三大特征

一、設(shè)置獨(dú)立、權(quán)威、受制衡的社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

根據(jù)美國(guó)法律規(guī)定，上述監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政首長(zhǎng)與總統(tǒng)和內(nèi)閣任期不一致，以此保持監(jiān)管政策獨(dú)立于黨派政治。為保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效開(kāi)展工作，法律賦予其三類權(quán)力：一是委任立法權(quán)，即制定監(jiān)管規(guī)章；二是行政監(jiān)管權(quán)，以此維護(hù)市場(chǎng)秩序；三是準(zhǔn)司法權(quán)，處理行政和民事糾紛，對(duì)違法行為提起刑事訴訟。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)行使立法、行政和司法三種權(quán)力，改變了傳統(tǒng)意義上三權(quán)分立與制衡的政治結(jié)構(gòu)，標(biāo)志著現(xiàn)代行政國(guó)家的興起，也成為后來(lái)政府監(jiān)管的基本模式。

然而權(quán)力集中產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)膨脹和監(jiān)管過(guò)度的弊病，監(jiān)管權(quán)力不受約束成為監(jiān)管政策失靈的重要誘因。在這一背景下，運(yùn)用憲法、行政法實(shí)現(xiàn)有限政府和適度監(jiān)管成為構(gòu)造現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家的主要方向。美國(guó)在長(zhǎng)期實(shí)踐中發(fā)展出一套完善的法治框架，其核心內(nèi)容是授權(quán)與控權(quán)相統(tǒng)一。法律規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力受到政治控制、司法審查和公民權(quán)利保護(hù)等因素制約。具體而言，政治控制包括來(lái)自總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的立法監(jiān)督；司法審查是指最高法院有權(quán)通過(guò)各種方式對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的抽象和具體行政行為進(jìn)行審查；公民權(quán)利保護(hù)則是通過(guò)《信息公開(kāi)法》、《隱私權(quán)法》等一系列法律建立起來(lái)的，三者共同構(gòu)成了監(jiān)管權(quán)的立體約束框架。

二、采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、道德相結(jié)合的監(jiān)管手段

在美國(guó)政府傳統(tǒng)的行政管理中，“命令加控制”手段占據(jù)主流，其中又以市場(chǎng)準(zhǔn)入限制即行政許可為最。隨著社會(huì)監(jiān)管改革的推進(jìn)，其逐步發(fā)展出監(jiān)管替代理論，即用新型監(jiān)管手段替換原有方式方法。從學(xué)理上說(shuō)，監(jiān)管替代手段可概括為反壟斷法約束下的自由市場(chǎng)、信息公開(kāi)、稅收、可交易產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)制、責(zé)任法案的變革、協(xié)商談判與國(guó)有化七種。實(shí)踐中，監(jiān)管替代手段包括替代性監(jiān)管措施和監(jiān)管的替代措施兩大類：前者有績(jī)效監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)管、執(zhí)行創(chuàng)新、聯(lián)合監(jiān)管和自我監(jiān)管等政府自我改革舉措；后者指可產(chǎn)權(quán)交易、信息公開(kāi)、反壟斷法、稅收、保險(xiǎn)與保證金、科普教育以及國(guó)有化等市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)治理手段。監(jiān)管替代理論強(qiáng)調(diào)法律、行政、經(jīng)濟(jì)、道德等手段綜合使用，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)和社會(huì)領(lǐng)域諸多問(wèn)題的良好治理。

三、區(qū)別對(duì)待經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管

市場(chǎng)活力有一個(gè)度，活力不足會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)力水平低下，無(wú)法滿足消費(fèi)者多元化需求，也不利于提升產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)水平。對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不夠，市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象就會(huì)愈加嚴(yán)重，帶來(lái)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)甚或以價(jià)格殺跌為主要特征的惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終是因利益驅(qū)動(dòng)的假冒偽劣產(chǎn)品橫行、工礦企業(yè)事故頻發(fā)和環(huán)境惡化。因此在美國(guó)最近40年的新自由主義改革浪潮中，政府一方面放松對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管制和干預(yù)，另一方面始終加強(qiáng)安全、健康和環(huán)保等民生領(lǐng)域的社會(huì)監(jiān)管，兩者并行不悖。

對(duì)中國(guó)的三點(diǎn)啟示

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)監(jiān)管領(lǐng)域情況不容樂(lè)觀，食品藥品安全事件、安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域矛盾突出，成為全社會(huì)高度關(guān)注的問(wèn)題。針對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，中央將社會(huì)監(jiān)管上升到公共安全的戰(zhàn)略高度，實(shí)行黨政同責(zé)的責(zé)任體系。黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出社會(huì)治理精細(xì)化、食品安全戰(zhàn)略、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、安全發(fā)展觀念等全新理念。我們應(yīng)積極借鑒美國(guó)社會(huì)監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)，提升社會(huì)監(jiān)管工作績(jī)效。

一、市場(chǎng)是社會(huì)監(jiān)管的基礎(chǔ)

監(jiān)管的本質(zhì)是解決市場(chǎng)失靈。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，解決社會(huì)領(lǐng)域問(wèn)題的手段有很多，除了政府監(jiān)管，還可通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成優(yōu)勝劣汰的良性機(jī)制，獨(dú)立司法裁判在事后解決侵權(quán)糾紛，行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)企業(yè)自律，媒體監(jiān)督曝光行業(yè)“潛規(guī)則”等。這些手段各有優(yōu)勢(shì)，當(dāng)一種手段失靈時(shí)，其他手段可以彌補(bǔ)。值得注意的是，美國(guó)是在上百年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，才建立起以事先預(yù)防和全程管理為主的社會(huì)監(jiān)管制度，其所有監(jiān)管行為都建立在市場(chǎng)運(yùn)作的科學(xué)模擬之上，并不斷地調(diào)整和適應(yīng)。中國(guó)的情況恰好相反，長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使得市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制尚未發(fā)育成熟。引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，原來(lái)政府管企業(yè)的一整套微觀干預(yù)體系又被打破。于是政府不僅要應(yīng)對(duì)因市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的諸多問(wèn)題，還要填補(bǔ)原有體制瓦解帶來(lái)的空白。現(xiàn)在看來(lái)，政府“包打天下”不可持續(xù)，必須讓社會(huì)監(jiān)管回到其理想定位。

實(shí)踐中已出現(xiàn)諸多創(chuàng)新。如新修訂的《食品安全法》增加了鼓勵(lì)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)條款，用保費(fèi)杠桿激勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)安全食品；一些地方將企業(yè)安全生產(chǎn)狀況與企業(yè)信用評(píng)級(jí)掛鉤，并將結(jié)果向有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)推送；還有地方在試點(diǎn)向第三方專業(yè)購(gòu)買技術(shù)支撐服務(wù)?？傊獦?gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)監(jiān)管工作新格局，將各方面激勵(lì)和約束集中到市場(chǎng)主體行為上。

二、用法治和民主保障監(jiān)管有效性

由于內(nèi)生于體制，中國(guó)社會(huì)監(jiān)管工作帶有傳統(tǒng)行政管理色彩，長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度慣性讓一些人依然迷信“管得越多的政府是越好的政府”。一些部門同時(shí)擔(dān)負(fù)著監(jiān)管市場(chǎng)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)甚至保障消費(fèi)者維權(quán)渠道暢通等多重使命，導(dǎo)致政策目標(biāo)沖突和監(jiān)管風(fēng)格模糊。我們必須充分認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題，用法治思維明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位，在充分授予其監(jiān)管職權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)立法制約、司法監(jiān)督以及公民參與。這其中，民主政治和社會(huì)治理對(duì)于構(gòu)建有效監(jiān)管體系尤為重要。近年來(lái)，社會(huì)力量積極參與環(huán)境污染治理，民眾也在監(jiān)督和揭露地方安全生產(chǎn)瞞報(bào)等方面發(fā)揮了積極作用，許多食品藥品安全事件也最先由新聞媒體披露，這對(duì)于完善社會(huì)監(jiān)管格局具有重要意義。同時(shí)，還要在法治的框架下推動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)化進(jìn)程，以公開(kāi)程序按照法律授權(quán)實(shí)施專業(yè)監(jiān)管。

三、分類推進(jìn)社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革

從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采取多種模式：多部門分工協(xié)作或單個(gè)部門負(fù)責(zé)；有的設(shè)置在行政部門內(nèi)，也有的在行政部門之外單獨(dú)設(shè)置。應(yīng)根據(jù)實(shí)際分類推進(jìn)社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革。一是“政監(jiān)合一型”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門與傳統(tǒng)行政部門合二為一，監(jiān)管規(guī)則制定與執(zhí)行都?xì)w屬同一部門，只是在內(nèi)部不同司局間進(jìn)行分工，如衛(wèi)計(jì)委、環(huán)保部。堅(jiān)持行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以協(xié)調(diào)政策與監(jiān)管的關(guān)系，是這類社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核心特征。二是“適度分權(quán)型”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一般從屬于行政部門，如國(guó)家中醫(yī)藥局、國(guó)家郵政局。法律賦予這類機(jī)構(gòu)在一定事項(xiàng)范圍內(nèi)制定監(jiān)管政策，同時(shí)在政策執(zhí)行中具有獨(dú)立性和自主性，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法有效性是其本質(zhì)要求。三是“行業(yè)咨詢型”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其帶有社會(huì)組織性質(zhì)，兼具官方或半官方背景，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。例如一些專業(yè)部委撤銷后轉(zhuǎn)變成的委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)，如國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委等。這類機(jī)構(gòu)改革要處理好政府與市場(chǎng)的職權(quán)邊界。四是“獨(dú)立型”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，此類機(jī)構(gòu)獨(dú)立于傳統(tǒng)行政部門之外，可采取委員會(huì)制，不受政府部門行政首長(zhǎng)指揮和監(jiān)督，人事、經(jīng)費(fèi)、職責(zé)完全獨(dú)立。食藥總局、安監(jiān)總局、工商總局都屬于典型的獨(dú)立型監(jiān)管機(jī)構(gòu)，自主制定政策并高效執(zhí)行是這些機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管效能的關(guān)鍵。（責(zé)任編輯：徐海娜）