張倩

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的目標(biāo)是與國(guó)有土地“同地同權(quán)”，但實(shí)踐中，完全“同權(quán)”并不容易

5月12日，北京K2地產(chǎn)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該公司正在對(duì)北京大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)一塊集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行整體規(guī)劃。這塊2.67萬平方米的土地，是這家地產(chǎn)商在2016年1月的一次掛牌出讓中競(jìng)得的，共有10家企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，包括地產(chǎn)巨頭萬科與綠地，最終K2地產(chǎn)以8.05億元的價(jià)格競(jìng)拍成功。

這次競(jìng)拍的特殊之處在于，該地塊沒有經(jīng)過原有的征收環(huán)節(jié)，直接入市交易，成為北京集體土地與國(guó)有土地“同地同權(quán)”的首次嘗試。

近一年多來，中國(guó)農(nóng)村“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度）步伐加快。目前有33個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行改革嘗試，其中15個(gè)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)，試驗(yàn)期到2017年。西紅門鎮(zhèn)是北京唯一一個(gè)被列入試點(diǎn)的地區(qū)。

由于涉及上億農(nóng)民的利益，且可能與現(xiàn)有法律相沖突，中央多次強(qiáng)調(diào)要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)，這也許是北京試點(diǎn)落地一年后才走出第一步的原因。

直接入市競(jìng)拍

十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并首次表明在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與征地制度改革，是環(huán)環(huán)相扣的?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授朱道林表示。

在現(xiàn)有的征地模式下，地方政府向農(nóng)民支付一定的補(bǔ)償后，將土地征收為國(guó)有，然后再通過招拍掛將土地投入市場(chǎng)。

“征地過程中，政府的話語(yǔ)權(quán)非常強(qiáng)大?！眹?guó)家行政學(xué)院教授宋志紅說，征地制度令不少地方政府陷入了“與民爭(zhēng)利”的境地，各地因征地拆遷而引發(fā)的矛盾也此起彼伏。

對(duì)于剛剛拍出的北京市首宗入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，K2地產(chǎn)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，具體規(guī)劃方案在制定，整體上會(huì)遵循大興區(qū)的定位，即發(fā)展智能家居、文化創(chuàng)意和工業(yè)設(shè)計(jì)等產(chǎn)業(yè)。因此，土地的使用期限為40年，擁有與國(guó)有商業(yè)用地相同的使用年限。

該宗地塊共2.67萬平方米，成交樓面價(jià)為每平方米16150元。同一時(shí)期，北京市南五環(huán)的住宅用地樓面價(jià)達(dá)到每平方米4.7萬元。

根據(jù)K2地產(chǎn)與西紅門鎮(zhèn)政府就土地使用問題達(dá)成的協(xié)議：需優(yōu)先安置西紅門鎮(zhèn)勞動(dòng)力就業(yè)、投資強(qiáng)度不低于每公頃1.2億元、年納稅不低于每公頃400萬元、嚴(yán)禁商改住、購(gòu)房者身份限制且必須具有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、不允許聯(lián)合競(jìng)買、地上3400平方米由指定公司（盛世宏祥）作為履約保證，五年內(nèi)不可出售轉(zhuǎn)讓。

盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司由西紅門鎮(zhèn)政府成立，法人代表為西紅門鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)王彪，用于承接西紅門鎮(zhèn)的土地經(jīng)營(yíng)收益。

據(jù)了解，早在2004年西紅門的集體土地開始流轉(zhuǎn)時(shí)，產(chǎn)業(yè)園的投資者在建設(shè)期間支付的土地租金就交給盛世宏祥公司。項(xiàng)目建成后，該公司還以“土地?fù)Q資產(chǎn)”的模式，持有一定的產(chǎn)權(quán)和物業(yè)，對(duì)村民的收益進(jìn)行分配，并負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)各村入股的土地。

收益如何重新分配

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)啟動(dòng)之初，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明公開表示，試點(diǎn)改革的關(guān)鍵是建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。

現(xiàn)行征地模式下，土地收益絕大部分歸于地方政府所有。試行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，可將征地限制在公共利益的范圍內(nèi)，收益主體為集體經(jīng)濟(jì)組織。由此，政府獨(dú)享土地增值收益已不現(xiàn)實(shí)，但將土地收益全部留給集體或農(nóng)戶個(gè)人，法理上也缺乏支持。因此，建立農(nóng)戶、集體、政府之間公平、合理的分配機(jī)制成為必須解決的問題。

政府是通過土地交易額的分成直接參與收益分配，還是通過稅收等手段間接參與分配？多方主體的分配比例如何劃分？

西紅門鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)王彪接受記者采訪時(shí)，對(duì)于分配方案稱“試點(diǎn)處于封閉運(yùn)行階段，不便對(duì)外透露”。

實(shí)際上，中國(guó)尚無面向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、入市的稅收政策，政府通過收取土地增值收益調(diào)節(jié)金直接參與分配是更現(xiàn)實(shí)的選擇。

在同為試點(diǎn)的廣東省佛山市南海區(qū)，土地增值調(diào)節(jié)金在重塑利益格局的過程中扮演了重要角色。

2015年12月，南海區(qū)政府試行征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。區(qū)政府按照土地成交價(jià)的10%向村集體收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，及對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難群眾的社保補(bǔ)貼和特困救助等。

多個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的做法與南海區(qū)類似，只是收取比例從10%-30%不等，且收取方式有別，部分試點(diǎn)按照統(tǒng)一的比例收取，部分是按照土地的用途區(qū)別收取。

顯然，土地增值收益調(diào)節(jié)金的額度遠(yuǎn)低于征地所得，未來如果集體土地入市在更大范圍內(nèi)推開，如何保障地方政府的積極性是一個(gè)挑戰(zhàn)。

國(guó)家行政學(xué)院教授宋志紅表示，只是簡(jiǎn)單收取土地收益調(diào)節(jié)金，方式較為粗略，她認(rèn)為與國(guó)有土地的稅收體系銜接，是發(fā)展方向。

在土地市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家，大多通過征收財(cái)產(chǎn)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅對(duì)收益進(jìn)行二次分配，以解決土地交易過程中各利益相關(guān)方的收益問題。

比如，美國(guó)政府主要靠土地保有稅（即房地產(chǎn)稅等）來調(diào)節(jié)市場(chǎng)和增加地方政府財(cái)政收入;澳大利亞則從土地的取得、保有和轉(zhuǎn)讓交易等多個(gè)環(huán)節(jié)征稅，以土地的價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，實(shí)行累進(jìn)稅率制，征收范圍廣且稅基寬;加拿大的征稅方式與澳大利亞相似，對(duì)土地的保有和轉(zhuǎn)移均會(huì)征稅。

在這些成熟模式下，政府的職責(zé)是對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃、管理，市場(chǎng)主體決定土地交易，政府通過稅收獲得收益，不少土地問題學(xué)者認(rèn)為這種方式符合國(guó)家治理發(fā)展方向。

除了政府，集體與個(gè)人如何參與集體土地增值收益分配也是需要破解的問題。

在宋志紅和朱道林看來，集體用地流轉(zhuǎn)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，兩者基本沒有區(qū)別，前者的做法可資借鑒。比如，在西紅門鎮(zhèn)此前的集體土地流轉(zhuǎn)中，村民除了能獲得拆遷補(bǔ)償，流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)生的收益通過分紅形式，逐年分配給村民。

2004年，西紅門鎮(zhèn)西紅門十二村的村民王翠如一家四口搬進(jìn)回遷房，根據(jù)前一年的土地確權(quán)結(jié)果，王翠如家每人有0.48畝土地，包括宅基地和耕地。隨后，西紅門鎮(zhèn)政府將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。王家除拆遷分到的兩套房和一些補(bǔ)償款外，當(dāng)年每人得到6000多元的分紅。2015年分紅數(shù)額上升到了19800元。

不過，在采訪過程中，多名村民表示，對(duì)于每年分紅的數(shù)額依據(jù)并不清楚，連十二村村委會(huì)的工作人員也表示不知情。這些村民認(rèn)為，每年能拿到一定數(shù)額的分紅挺知足，至于錢是如何進(jìn)行分配的，不重要。

朱道林認(rèn)為，村集體組織應(yīng)尊重集體組織成員的意見，使成員在知情并能參與決策的基礎(chǔ)上，分享土地增值收益。

隨著農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值以及享有權(quán)利的認(rèn)識(shí)，這種不知情的知足狀態(tài)并不可長(zhǎng)期持續(xù)。

同權(quán)仍不易

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后在規(guī)劃用途方面仍面臨兩個(gè)難題，一、試點(diǎn)新政與《憲法》條款相背離;二、房地產(chǎn)開發(fā)用地?zé)o處安放。

憲法第10條第1款規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，限定了農(nóng)村的土地屬于集體所有，不允許其直接被用于城市建設(shè)。所以集體土地——無論是農(nóng)用地還是集體建設(shè)用地，只要進(jìn)入規(guī)劃變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，就必須被征收為國(guó)有土地。

未來集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不必經(jīng)過征收程序，而能夠直接用于城市建設(shè)，或許會(huì)產(chǎn)生這樣一種情況，即城市范圍內(nèi)既有國(guó)有土地，又有集體土地，會(huì)出現(xiàn)與《憲法》規(guī)定不一致的情形。

為解決這一潛在的沖突，十七屆三中全會(huì)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍作出限定，即“在城市規(guī)劃范圍外進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”。

但根據(jù)十八屆三中全會(huì)決議和國(guó)土資源部相關(guān)文件要求，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必須在符合土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的前提下才能進(jìn)行，沒有具體規(guī)定是以現(xiàn)狀用途還是規(guī)劃用途入市。

在西紅門鎮(zhèn)的試點(diǎn)中，K2地產(chǎn)對(duì)于地塊的具體規(guī)劃未出臺(tái)，但是按照前期協(xié)議，其規(guī)劃將遵循大興區(qū)發(fā)展智能家居、文化創(chuàng)意、工業(yè)設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)的整體規(guī)劃，這意味著，這塊地未來可能“融入”城市國(guó)有土地。

此前西紅門鎮(zhèn)的集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，85%的土地交由鴻坤集團(tuán)開發(fā)，西紅門鎮(zhèn)儼然已經(jīng)“城市化”。

“城市土地國(guó)家所有，農(nóng)村土地集體所有的說法，是上世紀(jì)60年代進(jìn)行公有制改造過程中提出來的，當(dāng)時(shí)城市的邊界很清晰，相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)主體一直延續(xù)到現(xiàn)在。”朱道林說，這些年隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，邊界不再清晰，城中村的存在便是很好的說明。

宋志紅則認(rèn)為，這一問題并不急迫。實(shí)際上，在33個(gè)進(jìn)行土地改革的試點(diǎn)名單公布后，全國(guó)人大常委會(huì)便授權(quán)國(guó)務(wù)院可突破現(xiàn)行法律，在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法，城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。同時(shí)規(guī)定上述調(diào)整在2017年12月31日前試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律;對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的目標(biāo)是與國(guó)有土地“同地同權(quán)”，但在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)完全“同權(quán)”并不容易。

K2地產(chǎn)與西紅門鎮(zhèn)政府達(dá)成的協(xié)議中，有一項(xiàng)為“嚴(yán)禁商改住”，使用年限確定為40年。

目前各試點(diǎn)地區(qū)一般參照國(guó)有建設(shè)用地出讓年限，設(shè)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的期限，即工業(yè)用地50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年;商業(yè)、旅游、娛樂用地40年;綜合或者其他用地50年。

現(xiàn)在各試點(diǎn)已入市的土地大都以商業(yè)用途為主，沒有住宅用途的案例出現(xiàn)。

在現(xiàn)有的征地模式下，地方政府向農(nóng)民支付定的補(bǔ)償后將土地征收為國(guó)有然后再通過招拍掛將土地投入市場(chǎng)。

另外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用期屆滿時(shí)是否可以續(xù)期，如何續(xù)期？尚不明確。

在國(guó)有土地上，《物權(quán)法》明確規(guī)定住宅用地在最高70年產(chǎn)權(quán)到期后將自動(dòng)續(xù)期。國(guó)有商業(yè)用地雖沒有明確續(xù)期規(guī)定，仍有《城市房地產(chǎn)管理法》可循，該法規(guī)定了土地使用者續(xù)期的兩個(gè)條件，之一是“應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期”，之二是“除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的”。

對(duì)于各地的“試驗(yàn)”，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田認(rèn)為，試點(diǎn)地區(qū)政策仍具有不確定性，比如政府會(huì)對(duì)抵押權(quán)作出限制等。對(duì)此，宋志紅的理解是，“2015年2月全國(guó)人大已經(jīng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作出授權(quán)，而且這一輪的試點(diǎn)是由中央統(tǒng)一布置的，政府應(yīng)該會(huì)保障企業(yè)的權(quán)益，并不存在政策風(fēng)險(xiǎn)?！?