張繼焦++柴玲++陳楠++殷鵬

【摘 要】本文基于國(guó)家治理的理論，從中央與地方政府（民族地區(qū)）關(guān)系的角度，進(jìn)一步論述了國(guó)家—民族關(guān)系。國(guó)家治理的理論是深化認(rèn)識(shí)國(guó)家—民族關(guān)系的重要基礎(chǔ)；中央對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是國(guó)家—民族關(guān)系的重要機(jī)制；項(xiàng)目則是中央處理國(guó)家—民族關(guān)系，促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展的重要措施。國(guó)家通過(guò)財(cái)政支付和項(xiàng)目制，促進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的有效治理。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；項(xiàng)目制；國(guó)家—民族

【作 者】張繼焦，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民族學(xué)與人類(lèi)學(xué)研究所民族社會(huì)研究室主任、研究員，北京，100081；柴玲，中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院講師、博士，北京，100081；陳楠，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究生，北京，100081；殷鵬，人民日?qǐng)?bào)社理論部編輯，北京，100733

【中圖分類(lèi)號(hào)】D633 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004 - 454X（2016）02 - 0029 - 007

一、導(dǎo) 言

國(guó)家與民族的關(guān)系是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的一個(gè)重要議題，它直接影響到民族政策的制定與實(shí)施，對(duì)于國(guó)家的穩(wěn)定和民族地區(qū)的發(fā)展有著重大的影響。民族事務(wù)作為國(guó)家公共事務(wù)與政治管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是國(guó)家治理體系中重要的組成部分。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，如何擺正國(guó)家與民族的關(guān)系，這是中國(guó)民族理論和民族政策的基本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。為此，筆者通過(guò)梳理近代西方和現(xiàn)代中國(guó)形成的民族理論，于2015年在《廣西民族研究》第4期發(fā)表了一篇論文——《換一個(gè)角度看民族理論：從“民族—國(guó)家”到“國(guó)家—民族”的理論轉(zhuǎn)型》（簡(jiǎn)稱(chēng)《換一個(gè)角度看民族理論》）。該文創(chuàng)新性地提出在民族理論要找回“國(guó)家”的角色，要充分體現(xiàn)“國(guó)家—民族”關(guān)系中國(guó)家的主導(dǎo)地位。文章并提出“國(guó)家—民族”之間自上而下的“傘式”是通過(guò)從中央到地方的一系列制度化的行政管理體制和實(shí)際運(yùn)作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，在權(quán)力分配和資源配置上具有很強(qiáng)的解釋力，與中國(guó)的歷史傳統(tǒng)也有很深的契合。[1 ]

文章刊發(fā)之后，引起了政府和學(xué)界各方的關(guān)注和討論。既有國(guó)家民委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視，也有民族學(xué)領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者的支持，當(dāng)然面臨著各種質(zhì)疑和商榷。《換一個(gè)角度看民族理論》文章寫(xiě)作有兩個(gè)重要背景：一是十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”；二是第四次中央民族工作會(huì)議的召開(kāi)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體第一次全面、系統(tǒng)部署民族工作。堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路，開(kāi)拓創(chuàng)新，這是習(xí)近平總書(shū)記報(bào)告中深刻闡釋的重大政治原則。[2 ]

在新的歷史背景之下，我國(guó)的民族理論需要有新思想、新思路和新舉措來(lái)回應(yīng)。為此，我們?cè)凇稉Q一個(gè)角度看民族理論》一文的基礎(chǔ)上，有必要從國(guó)家治理角度進(jìn)一步闡述和深化“國(guó)家—民族”的理論。本文將從國(guó)家治理的角度，以中央對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目制治理模式為切入點(diǎn)，在國(guó)家與地方的關(guān)系、國(guó)家與民族地區(qū)的關(guān)系上進(jìn)行更加深入的探討，進(jìn)而說(shuō)明國(guó)家在民族地區(qū)治理中是如何發(fā)揮其主導(dǎo)地位的。我們研究意義在于，在國(guó)家治理理論的指導(dǎo)下創(chuàng)新民族理論，全面梳理“國(guó)家—民族”之間的多層關(guān)系，能夠進(jìn)一步促進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力的研究，對(duì)于深入貫徹理解和貫徹中央精神，推動(dòng)民族政策設(shè)計(jì)與時(shí)俱進(jìn)、更好地解決民族問(wèn)題都具有重要意義。

二、國(guó)家治理視角：中央與民族地區(qū)的關(guān)系

在中國(guó)傳統(tǒng)政治思想中，國(guó)家治理通常是指統(tǒng)治者的“治國(guó)理政”，其基本含義是統(tǒng)治者治理國(guó)家和處理政務(wù)，[3 ]強(qiáng)調(diào)賢德的君主要保證社會(huì)的穩(wěn)定與太平。中國(guó)古代的邊疆與中央關(guān)系、少數(shù)民族與主體民族關(guān)系，是一種“邊疆服從中央的主權(quán)權(quán)威，中央承擔(dān)起邊疆安全與發(fā)展的道德責(zé)任”的儒家式政治倫理原則。在中央政府與民族地區(qū)的關(guān)系、各級(jí)地方政府與當(dāng)?shù)馗髅褡宓年P(guān)系上，中國(guó)呈現(xiàn)出“統(tǒng)一多民族”的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征。近代中國(guó)是在“大一統(tǒng)”的基礎(chǔ)上向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的，其取向不是要摧毀大一統(tǒng)的國(guó)家結(jié)構(gòu)，而是要以新的現(xiàn)代制度體系替代傳統(tǒng)的制度體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化發(fā)展。[4 ]17-62

在建立現(xiàn)代國(guó)家制度的頂層設(shè)計(jì)中擺正民族與國(guó)家的關(guān)系，是中國(guó)民族理論和民族政策的基本點(diǎn)。國(guó)家是民族產(chǎn)生的前提，是各民族人民的命運(yùn)共同體。中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主要特征之一是“傘式”社會(huì)，這一特征也體現(xiàn)在民族與國(guó)家的關(guān)系之中。[1 ]傘式關(guān)系是用于觀察“官方”主導(dǎo)的資源配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要概念工具。影響少數(shù)民族地區(qū)資源配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不只“政府”這只看得見(jiàn)的手和“市場(chǎng)”這只看不見(jiàn)的手，中央和少數(shù)民族地區(qū)之間的“庇護(hù)”關(guān)系，也是一種特殊的資源配置形式（另一只看不見(jiàn)的手）。并且，這種“庇護(hù)”與“被庇護(hù)”的傘式關(guān)系，在不同的歷史時(shí)期都有著不同的表現(xiàn)。這也有助于我們理解中國(guó)的政府扮演了比成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下的政府更多的、更積極的角色。[5 ]

基于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的民族工作頂層設(shè)計(jì)，愿景是實(shí)現(xiàn)各民族的真正平等，目標(biāo)是中華民族偉大復(fù)興，路徑是民族區(qū)域自治。民族區(qū)域自治制度強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族聚居地區(qū)要以聚居的主體民族為主體管理地區(qū)事務(wù)，維護(hù)少數(shù)民族權(quán)益，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展；中央政府有責(zé)任積極幫助和保障少數(shù)民族地區(qū)的文化與發(fā)展。[6 ]民族工作是國(guó)家治理體系和治理能力的有機(jī)組成部分。民族工作關(guān)系黨和國(guó)家全局，涉及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，如何在全面深化改革進(jìn)程中增強(qiáng)其系統(tǒng)性、體現(xiàn)其整體性、實(shí)現(xiàn)其協(xié)同性，是完善國(guó)家治理體系、增強(qiáng)國(guó)家治理能力、提升國(guó)家治理水平的重要方面。

第四次中央民族工作會(huì)議提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、有關(guān)部門(mén)協(xié)同配合、全社會(huì)通力合作的民族工作格局”。其中，“黨政”作為國(guó)家治理的核心力量，是我國(guó)政治體制的最大特色與制度性?xún)?yōu)勢(shì)。在民族事務(wù)社會(huì)治理的主體上，要充分發(fā)揮“黨政”已有的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，完善黨的基層組織與各種群眾性的社會(huì)團(tuán)體。通過(guò)政府所擁有的資源分配能力，培育和扶持各種社會(huì)性與民間性組織的發(fā)育與發(fā)展，吸納各種民族性、宗教性組織社團(tuán)，動(dòng)員社區(qū)力量、非政府組織、社會(huì)大眾，共同參與民族事務(wù)的社會(huì)治理。[7 ]

我們“國(guó)家—民族”民族理論所強(qiáng)調(diào)的正是，國(guó)家的主導(dǎo)地位，而民族則是從屬于國(guó)家。中央與民族地區(qū)和少數(shù)民族的自上而下關(guān)系，是通過(guò)從中央到地方的“官本位”分級(jí)管理、屬地管理和分類(lèi)管理等一系列制度化的運(yùn)作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。[1 ]黨和政府作為國(guó)家治理的主體，在民族事務(wù)治理過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。各項(xiàng)區(qū)域發(fā)展政策與民族發(fā)展政策的制定與實(shí)施，無(wú)一不有國(guó)家力量的強(qiáng)力推動(dòng)，而且全局性民族工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，往往通過(guò)中央民族工作會(huì)議這種最高級(jí)別的工作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

為此，在“國(guó)家—民族”理論視角之下，中央要明確政府職能定位，轉(zhuǎn)變政府職能，完善差別化支持政策，強(qiáng)化資源再分配能力。要發(fā)揮好中央、發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)三個(gè)積極性，對(duì)邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)行差別化的區(qū)域政策，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和對(duì)口支援機(jī)制，以民族地區(qū)、基層特別是農(nóng)牧區(qū)為重點(diǎn)實(shí)施對(duì)象。政府通過(guò)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)發(fā)育與規(guī)范運(yùn)行、城鎮(zhèn)化建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)、基本公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮職能，從而解決地區(qū)之間、群體之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、生態(tài)之間諸多領(lǐng)域發(fā)展不平衡問(wèn)題。

2014 年11月，中央候補(bǔ)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、學(xué)部委員李培林在“2014 年中國(guó)社會(huì)科學(xué)論壇：民族地區(qū)社會(huì)治理”國(guó)際會(huì)議上指出：十八大以來(lái)，中國(guó)政府提出了構(gòu)建“現(xiàn)代國(guó)家治理體系”的重大發(fā)展目標(biāo)。中國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，民族地區(qū)的社會(huì)治理是構(gòu)建“現(xiàn)代國(guó)家治理體系”的重要組成部分。民族地區(qū)社會(huì)治理是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分。審視民族地區(qū)的社會(huì)治理，不能離開(kāi)中國(guó)社會(huì)的整體大背景。穩(wěn)定和發(fā)展是相輔相成的。民族地區(qū)的社會(huì)治理已成為我國(guó)政府尤其是民族地區(qū)各級(jí)政府關(guān)注的重要內(nèi)容之一。[8 ]黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記的系列重要講話包含了治國(guó)理政的新觀點(diǎn)、新思想和新論斷，特別是在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)上，成就了中國(guó)特色社會(huì)主義的道路自信、理論自信和制度自信。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)而言，作為統(tǒng)一的多民族的社會(huì)主義國(guó)家，民族地區(qū)的社會(huì)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中一個(gè)富有特色的重要組成部分。從國(guó)家治理邏輯的歷史線索來(lái)看，任何一種社會(huì)治理方式都不可能在形成之后就一勞永逸，在其發(fā)展的不同階段總要面臨各種各樣的制度挑戰(zhàn)。[9 ]

從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變是我黨在理論創(chuàng)新上的又一次與時(shí)俱進(jìn)，中國(guó)已悄然進(jìn)入了“治理時(shí)代”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)大轉(zhuǎn)型的今天，民族地區(qū)社會(huì)治理亟待創(chuàng)新。[10 ]周玉琴?gòu)膰?guó)家治理視角出發(fā)探索民族地區(qū)社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)路徑：一是加速發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，以協(xié)調(diào)民族利益，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)資源共享；二是完善制度體系，優(yōu)化民族政治環(huán)境；三是從管理走向服務(wù)，提升民族地區(qū)政府服務(wù)能力；四是尊重文化多元化，構(gòu)建民族認(rèn)同之上統(tǒng)一的中華文化的認(rèn)同；五是建立預(yù)警機(jī)制，防止敵對(duì)勢(shì)力破壞活動(dòng)。[11 ]肖應(yīng)明則從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局著眼探析了當(dāng)今民族地區(qū)創(chuàng)新社會(huì)治理的路徑?！八膫€(gè)全面”的提出是創(chuàng)新社會(huì)治理這項(xiàng)工程“整體理念”的具體化，通過(guò)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局來(lái)創(chuàng)新民族地區(qū)的社會(huì)治理，使更加有效地解決我國(guó)民族問(wèn)題成為現(xiàn)實(shí)和可能，使我國(guó)民族地區(qū)的社會(huì)治理具備系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的特征。[9 ]李珍剛指出，促進(jìn)民族地區(qū)公共事物治理能力不斷提升，要形成適合民族地區(qū)的公共事物治理模式，許多公共事務(wù)已經(jīng)不再是民族性公共事務(wù)，已經(jīng)成為區(qū)域性公共事務(wù)，需要跨越族際進(jìn)行全面治理。民族地區(qū)各級(jí)政府需要在國(guó)家公共事務(wù)治理的普遍性方案上，發(fā)揮民族地區(qū)公共事務(wù)治理主題的創(chuàng)造性和活力。這一觀點(diǎn)，不僅適用于民族地區(qū)的公共事務(wù)治理，也為民族地區(qū)社會(huì)治理提供了新思路。[12 ]

三、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與民族地區(qū)治理

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以中央政府與地方政府之間或上下級(jí)政府之間存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨，而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。[13 ]新中國(guó)建立后，財(cái)政制度經(jīng)歷了比較復(fù)雜的變遷過(guò)程，中央和地方政府間的分配關(guān)系也隨之發(fā)生變化。其中，1994年的財(cái)稅體制改革，即分稅制的出臺(tái)和實(shí)施影響最為深遠(yuǎn)。[14 ]分稅制直接影響中央和地方的財(cái)力分配，并使得中央政府在中央—地方關(guān)系中保持強(qiáng)勁的支配能力。中央對(duì)地方開(kāi)始實(shí)施大量的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助以彌補(bǔ)地方的支出缺口。[15 ]

財(cái)政分權(quán)體制下的多民族國(guó)家一般都實(shí)行針對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，希望借此緩和民族矛盾。例如，加拿大、澳大利亞、德國(guó)和美國(guó)等國(guó)家，通過(guò)撥款援助計(jì)劃或一般性轉(zhuǎn)移支付等手段，照顧和扶持少數(shù)民族居民集中居住的地區(qū)。[16 ]通過(guò)特殊的財(cái)政政策，幫助發(fā)展民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事業(yè)，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差異，是我國(guó)社會(huì)主義民族政策的重要內(nèi)容。[17 ]《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第62條規(guī)定，“隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，上級(jí)財(cái)政逐步加大對(duì)民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。通過(guò)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及國(guó)家確定的其他方式，增加對(duì)民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

我國(guó)的少數(shù)民族自治地區(qū)包括廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、西藏、新疆5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州以及120個(gè)自治縣（旗），共155個(gè)民族自治地方。少數(shù)民族地區(qū)一直以來(lái)受到自然環(huán)境、文化阻隔以及歷史傳統(tǒng)等因素的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與全國(guó)平均水平相比，尤其是與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，存在著巨大的差距。如圖1所示，少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政收入基本上一直低于財(cái)政支出，處于入不敷出的狀態(tài)。民族地區(qū)財(cái)政優(yōu)惠政策可以分為三個(gè)階段：第一階段是1950—1980年，為實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)財(cái)政“收支平衡，略有結(jié)余”；第二階段是1981—1993年，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)實(shí)行遞增補(bǔ)助的財(cái)政體制，補(bǔ)助額每年比上年增長(zhǎng)10%。在前兩個(gè)階段，少數(shù)民族地區(qū)收支差額變動(dòng)幅度小，增加緩慢。這一時(shí)期，由于民族地區(qū)的收支缺口較小，國(guó)家雖然采取了一定的財(cái)政優(yōu)惠政策，但財(cái)政支持力度有限。第三階段是1994年至今，實(shí)施“分稅制”的財(cái)稅體制，除一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，還有民族優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移支付和其他財(cái)政補(bǔ)助方式。[18 ] [19 ]我們可以看到自1993年開(kāi)始，民族地區(qū)的財(cái)政收支缺口明顯拉大，進(jìn)入21世紀(jì)后，民族財(cái)政缺口進(jìn)入了一個(gè)穩(wěn)定的高速增長(zhǎng)階段。這說(shuō)明民族地區(qū)的財(cái)政狀況和國(guó)家的財(cái)政優(yōu)惠政策是一個(gè)雙向互動(dòng)的關(guān)系，互為因果，彼此促進(jìn)。一方面，根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際財(cái)政情況的變動(dòng)，國(guó)家會(huì)及時(shí)出臺(tái)新的政策加以支持；另一方面，由于國(guó)家加大了對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政支持，有力地提高了少數(shù)民族地區(qū)改善公共服務(wù)狀況的能力，財(cái)政支出大幅增加。

在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策架構(gòu)中，對(duì)民族地區(qū)的特殊照顧或政策傾斜主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是保留原體制性補(bǔ)貼和撥款。1994年，國(guó)家實(shí)施以分稅制為主的財(cái)政管理體制改革，原有對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的補(bǔ)助和專(zhuān)項(xiàng)撥款政策全都保留下來(lái)。二是在一般性轉(zhuǎn)移支付中，對(duì)民族地區(qū)給予優(yōu)惠。現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配，堅(jiān)持公平、規(guī)范、透明、合理的原則，主要參照按客觀因素計(jì)算的各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的差額，并按照轉(zhuǎn)移支付系數(shù)確定補(bǔ)助金額，財(cái)政越困難的地區(qū)，補(bǔ)助越高。三是實(shí)行特殊的“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”。為配合西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，支持民族地區(qū)發(fā)展，國(guó)務(wù)院決定，從2000年起實(shí)施“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”制度，轉(zhuǎn)移支付范圍包括民族省區(qū)和民族自治州。

2006年起，中央政府又將非民族省區(qū)及非民族自治州管轄的民族自治縣納入轉(zhuǎn)移支付范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有少數(shù)民族地區(qū)的全覆蓋，并建立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。2000年至2013年，中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付總額為2853億元。① 2013年，在均衡性轉(zhuǎn)移支付向民族地區(qū)傾斜的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政安排民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付464億元，比2012年增長(zhǎng)10.5%。② 2014年，中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付520億元，比2013年增長(zhǎng)12.1%，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐年增大。③

民族地區(qū)財(cái)政自給能力相對(duì)低下，直到目前，仍有一半以上的財(cái)政支出靠國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)。隨著中央對(duì)少數(shù)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的投入規(guī)模逐年增加，轉(zhuǎn)移支付額在少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出中所占的比重卻下降了。我們?cè)谏贁?shù)民族八省區(qū)都能看到，盡管有個(gè)別的反彈現(xiàn)象，轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中所占比重依然呈下降趨勢(shì)，這說(shuō)明民族地區(qū)的財(cái)政收入狀況不斷好轉(zhuǎn)，自給能力逐步提高，對(duì)國(guó)家財(cái)政的依賴(lài)性逐漸在降低。總而言之，轉(zhuǎn)移支付制度是中央支持民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)發(fā)展的有力舉措。

就轉(zhuǎn)移支付而言，民族八省區(qū)之間存在一定的差異。從對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度上看，西藏自治區(qū)是八個(gè)省區(qū)中對(duì)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付最依賴(lài)的地區(qū)，青海省次之，內(nèi)蒙古自治區(qū)和云南省對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)程度較低，其余省區(qū)依賴(lài)程度相近。2007—2011年，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付基本覆蓋了西藏的財(cái)政支出需求。近幾年，西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所起色，轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中的比重有了明顯的下降。從轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出比重的變動(dòng)幅度上看，寧夏是轉(zhuǎn)移支付所占比重下降得最多的地區(qū)，2013年較2007年下降了21.95%，說(shuō)明該地區(qū)在財(cái)政支付轉(zhuǎn)移的支持下已經(jīng)具備了一定的自我發(fā)展能力。相比之下，新疆轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出比重變化幅度較小，2013年較2007年下降了8.97%，一方面是因?yàn)榈貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)活力還沒(méi)有得到有效地激發(fā)，另一方面與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境不穩(wěn)定有著直接關(guān)系。

四、項(xiàng)目制與民族地區(qū)治理

項(xiàng)目制是一種能夠?qū)?guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式，它打破了縱向的層級(jí)性安排和橫向的區(qū)域性安排，為完成一個(gè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。[20 ]20世紀(jì)90年代中期實(shí)行分稅制以來(lái)，中央財(cái)政收入大規(guī)模擴(kuò)張，在中央掌握前所未有的大量財(cái)政資金的現(xiàn)實(shí)下，“項(xiàng)目制”成為中央進(jìn)行財(cái)政“轉(zhuǎn)移支付”的主要手段，通過(guò)中央部、委、辦的“發(fā)包”和招標(biāo)，用項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)地方政府投入相應(yīng)的“配套資金”來(lái)推動(dòng)政策實(shí)施，已經(jīng)成為中央借以調(diào)動(dòng)地方政府執(zhí)行中央設(shè)定目標(biāo)積極性的最主要手段。[21 ]

項(xiàng)目制在制度設(shè)計(jì)上遵循技術(shù)化治理的思路，嚴(yán)格按照以條線為主的事本主義治理手段，它以程序化管理和目標(biāo)績(jī)效考核來(lái)進(jìn)行，以期達(dá)到提高反哺資金使用效率的目的。[22 ]另一方面，項(xiàng)目制具備比較完善的項(xiàng)目生成過(guò)程和運(yùn)行體系，激發(fā)了科層制體系的活力，能夠集中力量辦大事，相對(duì)于科層制體系中資源比較分散的特征具有明顯優(yōu)勢(shì)。[23 ]

在“項(xiàng)目制”執(zhí)行過(guò)程中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占有較大的比例。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供支持和幫助，是國(guó)家的大政策之一。國(guó)家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的項(xiàng)目支持涵蓋了社會(huì)生活的方方面面，在扶持民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，集中解決民族地區(qū)的貧困、教育、生態(tài)環(huán)境和文化傳承等方面的問(wèn)題。

國(guó)家把開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)，作為支持少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展的重大舉措。在“一五”計(jì)劃期間，國(guó)家把156個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目中的40個(gè)項(xiàng)目安排在了民族地區(qū)，如內(nèi)蒙古包頭鋼鐵基地、新疆克拉瑪依油田、云南個(gè)舊錫業(yè)公司等。在20世紀(jì)60年代，國(guó)家把沿海和內(nèi)地的一批大型工業(yè)企業(yè)搬遷到民族地區(qū)，為民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)奠定了基礎(chǔ)。2000年實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，國(guó)家把支持少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展作為西部大開(kāi)發(fā)的首要任務(wù)。目前，5個(gè)自治區(qū)、30 個(gè)自治州、120個(gè)自治縣全部納入西部大開(kāi)發(fā)范圍或者參照享受西部大開(kāi)發(fā)的有關(guān)優(yōu)惠政策。2013年，國(guó)家深入貫徹落實(shí)“十二五”扶持人口較少民族發(fā)展、興邊富民行動(dòng)和少數(shù)民族事業(yè)三個(gè)國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，繼續(xù)加大對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)扶持力度，安排扶持人口較少民族發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金14.5億元、興邊富民行動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)資金27.9億元、少數(shù)民族特色村寨保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金4億元，分別比2012年增長(zhǎng)13.1%、50%和53.8%。2014年9月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在中央民族工作會(huì)議上指出，要支持重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向民族地區(qū)優(yōu)先布局，進(jìn)一步完善資源開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制，使民族地區(qū)切實(shí)從中受益，提升民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合能力。民族地區(qū)許多產(chǎn)業(yè)處于起步階段，需要“扶上馬、送一程”。

在貧困問(wèn)題上，國(guó)家把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，中央財(cái)政扶貧資金的分配向這些地區(qū)傾斜。1990年至今，國(guó)家先后采取了設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”，實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》，制定《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》，規(guī)劃建設(shè)11項(xiàng)重點(diǎn)工程等一系列措施來(lái)解決少數(shù)民族和民族地區(qū)的貧困問(wèn)題。2001—2006年，中央財(cái)政補(bǔ)助地方扶貧資金667.5億元，分配給東、中、西部的比例分別為2.1%、35.5%、62.4%。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族扶貧工作的支持力度，中央財(cái)政還設(shè)立了少數(shù)民族發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，主要用于支持少數(shù)民族地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件和發(fā)展生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001—2006年，中央財(cái)政補(bǔ)助地方少數(shù)民族發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金為26.9億元，而2014年，中央財(cái)政撥付少數(shù)民族的發(fā)展資金就達(dá)到了40.59億元，增幅巨大。經(jīng)過(guò)不懈努力，民族地區(qū)的貧困人口已由1985年的4000多萬(wàn)人減少到2014年的2205萬(wàn)人。

在民族地區(qū)的教育問(wèn)題上，中央和地方政府先后投入4000多億元，實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃、薄弱學(xué)校改造等系列重大工程項(xiàng)目，初步實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育資源的共建共享。近年來(lái)，通過(guò)實(shí)施教育部直屬師范大學(xué)免費(fèi)師范生教育、“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”和“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃”等項(xiàng)目，廣大民族地區(qū)迎來(lái)了17.7萬(wàn)名有志投身教育事業(yè)的優(yōu)秀教師；通過(guò)實(shí)施“農(nóng)村中小學(xué)教師新課程網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)項(xiàng)目”“援助西藏教師培訓(xùn)計(jì)劃”“援助新疆教師培訓(xùn)計(jì)劃”“援助邊境民族地區(qū)中小學(xué)骨干教師培訓(xùn)項(xiàng)目”和“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”等培訓(xùn)項(xiàng)目，民族地區(qū)140萬(wàn)人次的教師獲得了有效素質(zhì)提升。① 2015年8月，國(guó)務(wù)院作出加快發(fā)展民族教育的決定，進(jìn)一步推進(jìn)民族地區(qū)的教育事業(yè)。

此外，國(guó)家還將民族地區(qū)納入天保工程、退耕還林工程等林業(yè)重點(diǎn)工程的實(shí)施范圍，對(duì)民族地區(qū)重點(diǎn)公益林管護(hù)安排了中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。2009年至2012年，國(guó)家民委與財(cái)政部在少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展項(xiàng)目共投入資金2.7億元，在全國(guó)28個(gè)省 （區(qū)、市）的370個(gè)村寨開(kāi)展試點(diǎn)，并且取得了顯著的成效。2014年，中央財(cái)政對(duì)少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展工程的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金達(dá)到4.9億元，重點(diǎn)支持少數(shù)民族地區(qū)的文化傳承與保護(hù)工作。

五、總 結(jié)

總之，就國(guó)家和民族的關(guān)系而言，在探討民族地區(qū)和少數(shù)民族發(fā)展中，我們需要找回“國(guó)家”，并在民族理論中給予“國(guó)家”居于民族之上的位置。新中國(guó)成立60多年來(lái)，黨的民族理論和方針政策是正確的，中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的道路是正確的。第一，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于彌補(bǔ)民族自治地方的財(cái)政收支缺口起了決定性的作用，是保證民族自治地方平衡財(cái)政收支的基本途徑。第二，中央政府給予民族地區(qū)優(yōu)惠傾斜政策，加大了對(duì)民族自治地方公共服務(wù)事業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，有效地幫助自治地方政府改善了公共服務(wù)的狀況。第三，國(guó)家的優(yōu)惠政策保障了中央一系列重大政策在民族地區(qū)的貫徹實(shí)施，保證了民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。這對(duì)于緩解社會(huì)矛盾，改善民族關(guān)系，使少數(shù)民族干部群眾共享發(fā)展的成果，增強(qiáng)民族的凝聚力，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大意義。

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A FURTHER DISCUSSION ON THE THEORY OF

STATE-NATIONRELATIONS

Zhang Jijiao， Chai Ling， Chen Nan， Yin Peng

Abstract： Based on the theory of state governance， this paper further discusses state- nationrelations from the perspective of the central and local governmentrelations. The authors hold that the theory of state governance lays the basis for further understanding the state- nationrelations in two ways. The first one is financial transfer payment，an important mechanism，from the central government to ethnic minorityareas. The second one is the project system， which is a key measure for the central government to promote regional development in minorityareas. Both the financial transfer payment and project system that the Chinese state promotes the economic development and social stability in minority areas reflect the effective governance of the state over the minority areas.

Keywords： state governance； financial transfer payment； project system； state-nationrelations

﹝責(zé)任編輯：陳家柳﹞