張海慶

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)　資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)院，呼和浩特　010070)

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集體土地登記確權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)化的影響

張海慶

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)院，呼和浩特010070)

[摘要]城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，但隨之而來(lái)的一個(gè)最重要問(wèn)題就是土地利用和管理問(wèn)題。土地利用和管理既包含城鎮(zhèn)國(guó)有土地，也包含農(nóng)村集體土地。我國(guó)農(nóng)村集體土地的利用和管理中存在很多亟需解決的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村土地制度的相關(guān)研究取得了豐碩的成果，但就集體土地登記確權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)化的影響研究并不多。農(nóng)村集體土地的管理牽動(dòng)著全民的生產(chǎn)、生活、生態(tài)的安全，在影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的諸多因素中，研究集體土地登記確權(quán)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民生活質(zhì)量、城鎮(zhèn)化完善都有著重要和深遠(yuǎn)的意義。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；土地登記；集體土地權(quán)屬；土地所有權(quán)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；而且城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題即“三農(nóng)”問(wèn)題的主要途徑之一，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的“一帶一路”戰(zhàn)略和全民全員脫貧都有著重要實(shí)踐意義。我國(guó)現(xiàn)在處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的上升階段，有很多因素都影響著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，研究城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀和問(wèn)題的成果也比比皆是，但關(guān)于集體土地登記確權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程影響的研究并不多。集體土地問(wèn)題也是“三農(nóng)”問(wèn)題中的關(guān)鍵因素，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中不可缺少的因素，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須考慮的因素。通過(guò)了解當(dāng)前集體土地的現(xiàn)狀和集體土地存在的問(wèn)題以及當(dāng)前我國(guó)集體土地登記確權(quán)的進(jìn)展情況和不足之處，進(jìn)而分析集體土地登記確權(quán)在城鎮(zhèn)化中的影響作用是有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義的。

城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中都需要占用大量的土地，而我國(guó)的土地資源又是稀缺的，國(guó)有土地不能無(wú)限度地滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展達(dá)到一定的水平就需要占用大量的農(nóng)民集體土地，在占用農(nóng)村集體土地過(guò)程中既要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要又得保證糧食產(chǎn)量，就需要做好土地利用和管理工作；而在對(duì)集體土地利用和管理時(shí)需要先對(duì)集體土地進(jìn)行登記確權(quán)，只有明確了集體土地的權(quán)屬關(guān)系才能在城鎮(zhèn)化中更好地處理集體土地問(wèn)題，從而保證城鎮(zhèn)化之路能夠快速平穩(wěn)地走下去。因此，研究集體土地登記確權(quán)的現(xiàn)狀對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展是十分有必要的。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特征

(一)城鎮(zhèn)化的概念

城鎮(zhèn)化(也稱城市化)，一般是指隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，由農(nóng)業(yè)人口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，或者是城市的發(fā)展將城市的周邊村莊歸入城市。城鎮(zhèn)化率是衡量一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的指標(biāo)，是指該地區(qū)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋嚷省?/p>

(二)我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Ψ浅４?，所以我?guó)將會(huì)迎來(lái)非常快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。根據(jù)2011年《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》，我國(guó)的城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破50%，2011年底達(dá)到52%，表明城鎮(zhèn)人口第一次超過(guò)了農(nóng)村人口。發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率一般保持在70%左右，而我國(guó)2014年的城鎮(zhèn)化率為54.77%，因此可以說(shuō)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化也在不斷推進(jìn)。從我國(guó)部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化率來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率要高于一般地區(qū)，2013年，上海、北京、天津三市的城鎮(zhèn)化率分別高達(dá)88.02% 、86.30%和78.28%，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化的完善階段；而云南、貴州、西藏等地區(qū)的城鎮(zhèn)化率則較低，均不足40%，其中西藏地區(qū)22.75%，處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展階段，其余城市處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速階段，后期的城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿^大。表1是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局截至2014年對(duì)我國(guó)近幾十年城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)表；圖1為城鎮(zhèn)化發(fā)展的S形曲線。

表1　中國(guó)近幾十年城鎮(zhèn)化率進(jìn)度表

圖1　城鎮(zhèn)化發(fā)展的S形曲線

(三)我國(guó)城鎮(zhèn)化的特征

1.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化共同發(fā)展

工業(yè)化的發(fā)展衍生出了城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化又對(duì)工業(yè)化有促進(jìn)作用，兩者之間是共生的關(guān)系。由于工業(yè)化的發(fā)展需要大量工作人員，并且可以提高居民的勞動(dòng)所得，而且工業(yè)化通過(guò)改變土地利用的方式來(lái)影響城鎮(zhèn)化，使產(chǎn)業(yè)和城市之間融合更加緊密，城鎮(zhèn)化又極大地促進(jìn)工業(yè)化不斷提高水平，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。但我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)特征是工業(yè)化落后于城鎮(zhèn)化，沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展。有些地區(qū)的用地城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，但缺少相應(yīng)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持，使得城鎮(zhèn)居民的生活狀態(tài)沒(méi)有達(dá)到城鎮(zhèn)化的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；有些地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但僅在城市中打工掙錢，很少在城市中進(jìn)行消費(fèi)，沒(méi)有成為真正的城鎮(zhèn)人口促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，二者共同發(fā)展、共同促進(jìn)才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的全面脫貧，城鎮(zhèn)人口的安居樂(lè)業(yè)。

2.城鎮(zhèn)體系更加完善，布局更加合理

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化也在穩(wěn)步推進(jìn)，為了城鎮(zhèn)化的更好發(fā)展，我國(guó)各大城市的城鎮(zhèn)體系處于日益完善狀態(tài)，城鎮(zhèn)的布局也越來(lái)越合理。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)的面積也越來(lái)越大，為了使城鎮(zhèn)化的水平更高，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，交通更加便捷，城鎮(zhèn)生活環(huán)境更加優(yōu)越，人居環(huán)境更舒適，生活服務(wù)更周到，城鎮(zhèn)也向現(xiàn)代化和都市化邁進(jìn)。但是隨著城鎮(zhèn)面積的不斷增大及城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的土地流失嚴(yán)重的現(xiàn)象。尤其是農(nóng)村集體土地的大量流失，使得失地農(nóng)民的生活陷入困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路程越走越艱辛。城市和鄉(xiāng)村是相輔相成的復(fù)雜系統(tǒng)，每個(gè)地區(qū)都具有自身的獨(dú)特性，每個(gè)城市和鄉(xiāng)村都應(yīng)根據(jù)自身特征設(shè)計(jì)有針對(duì)性的農(nóng)村土地政策[1]，使得城鎮(zhèn)體系更加完善，鄉(xiāng)村的土地政策更加合理。

3.人口流動(dòng)的促進(jìn)作用增強(qiáng)

隨著農(nóng)業(yè)科技的不斷進(jìn)步，農(nóng)村產(chǎn)生了大量的剩余勞動(dòng)力，而戶籍制度的變更也為人口遷移創(chuàng)造了條件，所以我國(guó)出現(xiàn)了人口大量遷移的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象也對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。從全國(guó)看來(lái)，遷移人口最多的地區(qū)為東南沿海地區(qū)，因?yàn)樵摰貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員有較大的吸引力，很大程度上也促進(jìn)了該地區(qū)的城鎮(zhèn)化，使東南沿海地區(qū)成為城鎮(zhèn)化率最高和城鎮(zhèn)化推進(jìn)最快的地區(qū)。另外，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大及工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，需要較多勞動(dòng)力，人員流動(dòng)的過(guò)程已經(jīng)不存在任何障礙，促進(jìn)了人口流動(dòng)。走城鎮(zhèn)化道路至今，需要解決的是農(nóng)民工和外來(lái)務(wù)工人員的真正城鎮(zhèn)化，使他們能夠享有同市民相同的待遇和政策，實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。農(nóng)民市民化，不僅是身份的變化，更重要的是農(nóng)民能主動(dòng)參與城鎮(zhèn)化，分享現(xiàn)代化發(fā)展所帶來(lái)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的有機(jī)融合[2]。

(四)城鎮(zhèn)化的意義

我國(guó)城鎮(zhèn)化的意義主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、生活和資源利用方面。首先，在經(jīng)濟(jì)方面伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入比之前有所增加，農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)利益的渠道更加廣泛。城鎮(zhèn)的消費(fèi)觀念影響農(nóng)村舊的消費(fèi)觀念，帶動(dòng)農(nóng)民在城鎮(zhèn)中消費(fèi)，從而整體帶動(dòng)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的發(fā)展可以帶動(dòng)一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到發(fā)展區(qū)域服務(wù)。其次，在生活方面城鎮(zhèn)化可以將城鎮(zhèn)和農(nóng)村的差距縮小，基礎(chǔ)設(shè)施可以更好地服務(wù)和滿足城鄉(xiāng)居民的要求，達(dá)到均衡共享與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)，符合國(guó)家建設(shè)和諧社會(huì)的需要。最后，在資源利用方面城鎮(zhèn)化可以節(jié)約農(nóng)村的集體土地資源，有利于國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、影響我國(guó)城鎮(zhèn)化的主要因素

(一)經(jīng)濟(jì)因素

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和水平是由經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)這一基本條件所決定的。解放初期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，城鎮(zhèn)化率也較低，而在改革開(kāi)放之后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了快速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化也越來(lái)越快，進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)讓更多的勞動(dòng)者收入增加，也讓農(nóng)民工有了更多的掙錢機(jī)會(huì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)帶動(dòng)消費(fèi)水平的提高，使越來(lái)越多的人對(duì)單一的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)降低，轉(zhuǎn)而在其他制造業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)方面的消費(fèi)增加，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化發(fā)展，因此，經(jīng)濟(jì)因素是城鎮(zhèn)化建設(shè)的動(dòng)力所在。

(二)農(nóng)村影響因素

影響城鎮(zhèn)化的農(nóng)村因素主要體現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)水平、農(nóng)村觀念和認(rèn)識(shí)、農(nóng)民素質(zhì)這三大方面。首先，在農(nóng)村生產(chǎn)水平方面，由于過(guò)去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較低，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力在田地里耕作，沒(méi)有過(guò)多的空余時(shí)間外出務(wù)工，造成城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢。隨著科技的進(jìn)步，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度越來(lái)越高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平得以提高，需要的勞力減少，農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)建設(shè)的勞動(dòng)力重要組成部分。其次，農(nóng)村舊的觀念和認(rèn)識(shí)也在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，中國(guó)幾千年的農(nóng)耕文化對(duì)很多人的思想存在一定的影響，在他們的觀念和認(rèn)識(shí)里，始終認(rèn)為農(nóng)村和城鎮(zhèn)是對(duì)立的，農(nóng)村就是農(nóng)村，城鎮(zhèn)就是城鎮(zhèn)，二者之間是不能融合的。這種觀念和認(rèn)識(shí)的障礙影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。最后，城鎮(zhèn)化的發(fā)展將農(nóng)村戶口變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，進(jìn)而也就是將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，但是大多?shù)農(nóng)民的文化程度和認(rèn)知能力較低，不能盡快融入城鎮(zhèn)生活中，影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(三)城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展因素

首先，城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開(kāi)城鎮(zhèn)建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)需要經(jīng)濟(jì)投入和生產(chǎn)投入，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)建設(shè)的程度反映了城鎮(zhèn)化的水平。其次，城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展也需要一定的產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展依靠，而且只靠一定量的產(chǎn)業(yè)來(lái)支撐城鎮(zhèn)化的發(fā)展還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，大量的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)需要有合理的布局，將同一類別的產(chǎn)業(yè)劃撥到同一地區(qū)發(fā)展，各個(gè)城鎮(zhèn)地區(qū)互不影響，做到綜合規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)治理，因此，合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展至關(guān)重要。

(四)收入差別與制度障礙因素

首先，由于城鎮(zhèn)居民的收入明顯高于農(nóng)村居民的收入，這種收入的差別造成貧富差距，進(jìn)而影響城鎮(zhèn)中人民的消費(fèi)水平差別，不利于城鎮(zhèn)化的整體均衡發(fā)展。其次，由于城鎮(zhèn)的收入水平比農(nóng)村高，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系也較好，而農(nóng)村由于我國(guó)的社會(huì)保障體制滯后和不完善，農(nóng)民在很大程度上需要靠土地收入保障和外出務(wù)工進(jìn)行自我保障。最后，農(nóng)民工想成為真正的市民存在很多的困難，所以在城鎮(zhèn)化中就業(yè)的農(nóng)民工缺乏穩(wěn)定感，不能很好地融入城鎮(zhèn)生活中。部分農(nóng)民工只是將城市作為打工掙錢的地方，并沒(méi)有在城市中建立真正的家庭，從而影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

(五)集體土地登記確權(quán)制約因素

影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最重要因素就是土地供需因素，土地供給直接制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因?yàn)槌擎?zhèn)化的發(fā)展需要大量土地，但是國(guó)有土地是有限的，因此需要占用大量的農(nóng)村集體土地，所以需要做好集體土地的利用和管理。合理的集體土地利用和管理需要明確的集體土地權(quán)屬作保障，即對(duì)集體土地進(jìn)行登記確權(quán)，因此，集體土地登記確權(quán)對(duì)于農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)人以及新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展又有著至關(guān)重要的影響。集體土地登記確權(quán)目前多數(shù)是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，如果要改變集體土地登記確權(quán)的制約因素，應(yīng)該探索新的方法和方向。確權(quán)范圍要逐步擴(kuò)展，除要繼續(xù)推進(jìn)當(dāng)前高度重視的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)外，還應(yīng)加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作[3]。集體土地登記確權(quán)影響著土地供給，進(jìn)而也是影響新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的眾多因素中的重點(diǎn)。

三、集體土地現(xiàn)狀及集體土地登記確權(quán)

(一)集體土地權(quán)屬概念

集體土地是指農(nóng)民集體所擁有的土地，也稱勞動(dòng)群眾集體所有的土地。農(nóng)民全體對(duì)集體土地具有所有權(quán)，全體農(nóng)民是集體土地所有權(quán)的主體。集體土地所有權(quán)的客體主要是兩大類，分為農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地。農(nóng)業(yè)用地又可以分為多種用途，可以用作耕地、林地和種植用地，還可用于畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)用地。建設(shè)用地主要作為城鎮(zhèn)和宅基地建設(shè)所用。

(二)集體土地登記確權(quán)發(fā)證現(xiàn)狀

為了維護(hù)農(nóng)民群眾對(duì)集體土地的切實(shí)利益，國(guó)家對(duì)集體土地進(jìn)行了登記確權(quán)，對(duì)集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行登記造冊(cè)，給登記確權(quán)的集體土地發(fā)證。發(fā)證的范圍包括所有的農(nóng)村集體土地和城鎮(zhèn)中屬于農(nóng)村的集體土地，農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地、建設(shè)用地以及未利用的集體土地都屬于登記確權(quán)發(fā)證的范圍。我國(guó)農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作進(jìn)行的非常順利，根據(jù)國(guó)家土地部門2014年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，集體土地登記確權(quán)發(fā)證率已經(jīng)超過(guò)了90%，全國(guó)有25個(gè)省份地區(qū)的發(fā)證率突破了95%，整體來(lái)說(shuō)我國(guó)的集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作得到了預(yù)期的效果，發(fā)證工作基本完成，可以進(jìn)行最后的成果檢查和驗(yàn)收。

表2　集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的種類

(三)集體土地登記確權(quán)的作用

1.集體土地登記確權(quán)的首要作用就是維護(hù)了農(nóng)民集體的土地權(quán)益，避免在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中農(nóng)民群眾因?yàn)橥恋貦?quán)屬問(wèn)題產(chǎn)生糾紛和矛盾，影響城鎮(zhèn)社會(huì)的團(tuán)結(jié)與和諧。城鎮(zhèn)化的發(fā)展到一定程度，必然會(huì)占用農(nóng)業(yè)用地，在占補(bǔ)平衡的原則下，補(bǔ)償給農(nóng)民集體占地費(fèi)或征收款，能夠維護(hù)農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的基本土地權(quán)益,所以集體土地登記確權(quán)為城鎮(zhèn)化的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.進(jìn)行集體土地登記確權(quán)也是為了守住18億畝耕地紅線，做到宏觀調(diào)控集體土地，合理利用和分配集體土地，提高土地的利用率，保護(hù)農(nóng)民集體的耕地。集體土地登記確權(quán)需要對(duì)每一宗集體土地的面積、權(quán)屬、用途、空間位置進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)調(diào)查的實(shí)際情況建立土地登記簿，在調(diào)查中可以清楚地知道哪些集體土地是利用合理充分的，哪些集體土地是荒廢的，通過(guò)調(diào)查可以做到集體土地的節(jié)約利用，保護(hù)農(nóng)用地，也使得城鎮(zhèn)化中的用地更加合理妥當(dāng)。

3.大范圍的進(jìn)行農(nóng)村集體土地登記確權(quán)既確保了農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了促進(jìn)作用。通過(guò)集體土地登記確權(quán)可以使集體土地產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)明確，做到集體土地流轉(zhuǎn)順暢、分配合理，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)提供了前提，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉。

(四)集體土地當(dāng)前存在的問(wèn)題

1.農(nóng)地所有權(quán)主體不清

按照法律規(guī)定，集體土地的所有權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，但在現(xiàn)實(shí)中，集體土地的所有權(quán)分發(fā)到了村民小組和村民個(gè)人手中，所以某些集體土地存在村民對(duì)土地?fù)碛惺褂脵?quán)和租賃權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體對(duì)土地有相對(duì)高的處置權(quán)，農(nóng)民本身缺少應(yīng)有的權(quán)利；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體的管理水平也是參差不齊，對(duì)集體資產(chǎn)和土地的處理存在不合理的現(xiàn)象，因此在對(duì)集體土地進(jìn)行征地的時(shí)候容易產(chǎn)生分歧。

2.沒(méi)有完成農(nóng)民與土地的徹底結(jié)合

農(nóng)民個(gè)體對(duì)集體土地?fù)碛惺褂脵?quán)，但沒(méi)有對(duì)集體土地的所有權(quán)，隨著土地的不斷改革和調(diào)整，以前一直屬于自己耕種和使用的土地可能經(jīng)過(guò)重新劃分之后歸為其他人使用，而別人耕種和使用的土地也可能歸自己使用。受到中國(guó)幾千年的農(nóng)耕文化影響，農(nóng)民群眾對(duì)土地?fù)碛猩詈竦那楦?，他們喜歡為自己長(zhǎng)期耕種和使用的土地投入生產(chǎn)要素，而對(duì)新分配的土地一時(shí)不能完全投入生產(chǎn)，他們擔(dān)心投入太多可能在某一天又經(jīng)過(guò)調(diào)整之后歸為其他人所使用，這種情況容易對(duì)農(nóng)民群眾的積極性產(chǎn)生影響，也擾亂了農(nóng)民群眾對(duì)集體土地的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，這種農(nóng)民與集體土地的不徹底結(jié)合既讓農(nóng)民集體的權(quán)益得不到保障，也影響了農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

3.土地流轉(zhuǎn)受到限制，不能合理配置土地資源

農(nóng)民對(duì)自己耕種和使用的土地具有使用權(quán)和收益權(quán)，而不具有處置權(quán)，這使得土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏動(dòng)力機(jī)制，也讓土地的流轉(zhuǎn)受到限制。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，農(nóng)民可以承包自己所使用的土地，但是受到土地產(chǎn)權(quán)的影響，土地資源的配置效率得不到有效提高，不能形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。這樣使得部分勞動(dòng)力較多的農(nóng)戶由于沒(méi)有足夠耕種的土地，限制了他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。另一部分土地較多而勞動(dòng)力缺乏的農(nóng)戶或者離開(kāi)農(nóng)村外出務(wù)工的農(nóng)民，他們的土地不能有效的利用，但他們又不想無(wú)償承包自己空置的農(nóng)地，因此嚴(yán)重影響了土地的節(jié)約利用能力。另外由于某些地區(qū)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體不清，土地權(quán)屬存在糾紛，所以在對(duì)集體土地登記確權(quán)時(shí)存在一定難度，為集體土地登記發(fā)證帶來(lái)困難。

4.集體土地“灰色市場(chǎng)”大量存在

中國(guó)的土地分為兩種，一種是國(guó)有土地，一種是集體土地。根據(jù)土地管理法規(guī)定，集體土地是不能進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的，只有國(guó)有土地才能進(jìn)入土地市場(chǎng)，進(jìn)行買賣流轉(zhuǎn)交易，集體土地需要通過(guò)征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地之后，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)。農(nóng)民對(duì)集體土地不具有所有權(quán)，因此農(nóng)民不能對(duì)集體土地進(jìn)行交易買賣。但是，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)需要更多的土地來(lái)進(jìn)行發(fā)展，而國(guó)有土地又是有限的，這時(shí)城鎮(zhèn)周邊的村莊就將自己的集體土地私自交易出售給開(kāi)發(fā)商，形成土地“灰色市場(chǎng)”。開(kāi)發(fā)商將這些集體土地利用在工業(yè)上或者建造住宅，建造的住宅因?yàn)闆](méi)有土地所有權(quán)證，就形成了現(xiàn)在所謂的小產(chǎn)權(quán)房，這部分業(yè)主的權(quán)益不能得到保障。在北京、上海以及沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)這種灰色市場(chǎng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，影響了城鎮(zhèn)化的和諧穩(wěn)定。

5.權(quán)屬糾紛多，影響社會(huì)穩(wěn)定

集體土地的權(quán)屬糾紛主要表現(xiàn)在三大方面。第一方面是我國(guó)集體土地在改革的過(guò)程中只在土改時(shí)期給農(nóng)民群眾發(fā)過(guò)土地證，后來(lái)的幾十年中沒(méi)有發(fā)過(guò)土地證，而那時(shí)的條件有限沒(méi)有對(duì)登記的土地建簿，現(xiàn)在遇到征集集體土地的時(shí)候出于經(jīng)濟(jì)利益的角度，導(dǎo)致土地權(quán)屬糾紛發(fā)生和矛盾產(chǎn)生，影響農(nóng)村的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。第二方面表現(xiàn)在集體土地使用權(quán)方面，村集體為了提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，將部分集體土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，但是有些土地可能在后期的收益中沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，農(nóng)民群眾中出現(xiàn)了部分想收回土地自己使用的情況，這時(shí)由于土地的權(quán)屬不明確發(fā)生糾紛，造成集體土地使用權(quán)的爭(zhēng)議。第三方面是集體土地和國(guó)有土地之間的權(quán)屬糾紛，例如以前屬于集體土地，后來(lái)經(jīng)過(guò)事業(yè)單位或者政府的征集用作國(guó)有土地，但是沒(méi)有進(jìn)行正式的土地權(quán)屬辦理，當(dāng)征集的土地被轉(zhuǎn)讓出去時(shí)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益關(guān)系會(huì)產(chǎn)生一定的權(quán)屬糾紛。

6.違法使用集體土地登記發(fā)證困難

由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村集體沒(méi)有去土地部門辦理正規(guī)手續(xù)，就私自將集體土地出售給開(kāi)發(fā)商用作建設(shè)用地，建造大量住宅房屋，而這些建設(shè)用地不具有正式的土地所有權(quán)，屬于違法使用集體土地，國(guó)土管理部門對(duì)這種現(xiàn)象采取了一定的經(jīng)濟(jì)處罰，但這種情況的普遍發(fā)生也讓國(guó)土管理部門無(wú)可奈何，存在集體土地管理失控。集體土地的違法使用是當(dāng)前集體土地存在的主要問(wèn)題，這種違法使用現(xiàn)象嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體規(guī)劃。

四、集體土地登記確權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)化的影響

(一)集體土地登記確權(quán)對(duì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的積極正向影響

1.有助于明確土地權(quán)屬，保障城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行

在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中需要大量的集體土地，而在征收集體土地的過(guò)程中，很多集體土地存在權(quán)屬不明確，找不到對(duì)應(yīng)土地的土地所有者，往往同一塊土地出現(xiàn)多個(gè)土地所有人，造成征收土地工作停滯影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及引發(fā)集體土地所有者之間的矛盾。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是整合土地細(xì)碎化、提高土地規(guī)模利用、增加農(nóng)民收益的重要舉措，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路[4]。通過(guò)集體土地登記確權(quán)之后，需要征收的土地可根據(jù)當(dāng)時(shí)的登記情況及時(shí)順利地找到對(duì)應(yīng)集體土地的土地所有者，進(jìn)行洽談集體土地征收問(wèn)題，既避免了土地所有者之間矛盾的產(chǎn)生，又維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，更保證了城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。

2.保護(hù)耕地，提高土地利用水平，為城鎮(zhèn)化建設(shè)用地儲(chǔ)備土地

在城鎮(zhèn)化的規(guī)劃中，根據(jù)集體土地登記確權(quán)的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)需要利用的集體土地進(jìn)行合理詳細(xì)的規(guī)劃，提高在城鎮(zhèn)化發(fā)展中對(duì)集體土地的節(jié)約利用，提高土地的利用水平。同時(shí)，根據(jù)登記確權(quán)的數(shù)據(jù)可以清楚地得出具體的一塊集體土地有多少個(gè)土地所有者，然后根據(jù)需要給每一位集體土地所有人進(jìn)行其他位置的必要的耕地補(bǔ)償劃分，使城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不但讓土地所有者得到了經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，更是落實(shí)了耕地保護(hù)的政策，保證了18億畝耕地紅線。在集體土地登記確權(quán)的過(guò)程中，對(duì)每一宗集體土地的權(quán)屬、面積、用途、空間位置都進(jìn)行了確認(rèn)，登記在冊(cè)，在城鎮(zhèn)化的規(guī)劃過(guò)程中可以起到參考作用，根據(jù)每一宗集體土地的登記實(shí)際情況進(jìn)行有針對(duì)性的分撥和利用，保證每一宗集體土地的利用價(jià)值最大化，使土地的經(jīng)濟(jì)效益最大，做到集體土地經(jīng)濟(jì)利用。同時(shí)，集體土地登記確權(quán)可以促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，讓失去土地的土地所有者可以在城鎮(zhèn)化發(fā)展中找到一份工作，解決部分農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題，又能在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中增加一份力量。明確集體土地權(quán)屬之后，可以保障集體土地的順暢流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的合理發(fā)展。

3.防止集體資產(chǎn)流失，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中部分人為了謀取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益，在未利用的集體土地上進(jìn)行修建房屋及種地，從而使自己在城鎮(zhèn)化征地過(guò)程中增加占地面積，使自己可以獲得更多的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)補(bǔ)償，造成城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中費(fèi)用的增加以及不必要的開(kāi)支。另外，在我國(guó)中西部地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，村委會(huì)實(shí)際上掌握了集體資產(chǎn)的所有權(quán)，相當(dāng)于一個(gè)獨(dú)立的法人，以謀求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的[5]。通過(guò)集體土地登記確權(quán)之后，遏制了這種沒(méi)有土地所有權(quán)而強(qiáng)占土地所用，謀取不屬于自己利益的情況。集體土地登記確權(quán)保護(hù)了村集體和村民的基本利益，促進(jìn)了土地的合理利用及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

(二)集體土地登記確權(quán)存在的問(wèn)題對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逆向影響

由于當(dāng)前我國(guó)集體土地登記確權(quán)還沒(méi)有徹底完成，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果,還存在一些不足之處和缺點(diǎn),影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

1.集體土地登記確權(quán)難度大，影響城鎮(zhèn)化土地的利用

當(dāng)前集體土地存在農(nóng)民所有權(quán)主題不清的情況，造成集體土地登記確權(quán)的困難，使農(nóng)民失去了在城鎮(zhèn)化征地中的參與權(quán)和決策權(quán)，容易使村民委員會(huì)和村民小組之間形成腐敗，剝削了農(nóng)民的切實(shí)經(jīng)濟(jì)利益，讓農(nóng)民群眾對(duì)城鎮(zhèn)化征地存在抵觸情緒，阻擋城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行。同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)民與土地還沒(méi)有形成徹底的結(jié)合，農(nóng)村集體土地隨時(shí)可能出現(xiàn)人地分離現(xiàn)狀，在進(jìn)行集體土地登記確權(quán)時(shí)不能準(zhǔn)確進(jìn)行登記確權(quán)，影響城鎮(zhèn)化中土地的利用和節(jié)約。

2.集體土地權(quán)屬不清，造成城鎮(zhèn)化建設(shè)中征地難

目前許多農(nóng)村都存在一種情況，就是村中的許多家庭為了孩子的上學(xué)以及為了獲得比種地更多的經(jīng)濟(jì)利益，選擇去大城市打工居住，而他們有的人將自己的戶口從村中遷到城市，有的沒(méi)有遷出，繼續(xù)保持現(xiàn)有的戶口狀況，同時(shí)，遷出戶口的人在村中繼續(xù)擁有屬于自己的耕地，但卻沒(méi)有人耕種，造成部分耕地閑置。還有一部分農(nóng)民他們以前在城市生活后來(lái)返回村中繼續(xù)生活，雖然他們的戶口在村中但是卻沒(méi)有耕地。當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中對(duì)集體土地進(jìn)行征地時(shí)，這兩種情況的村民都想獲得經(jīng)濟(jì)利益，但是村中有戶有地的村民又不愿意將經(jīng)濟(jì)利益分給這兩種情況的人，因此造成城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地困難，不能順利對(duì)集體土地進(jìn)行規(guī)劃利用，使城鎮(zhèn)化的發(fā)展遇到障礙。另外，農(nóng)地所有權(quán)不明確和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定，不利于作為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)的發(fā)展，二者都拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程[6]。所以，在進(jìn)行集體土地登記確權(quán)時(shí)必須解決集體土地權(quán)屬問(wèn)題，為城鎮(zhèn)化發(fā)展解除障礙。

3.集體土地管理混亂，扭曲了城鎮(zhèn)化的整體規(guī)劃

目前許多的集體土地所有權(quán)主體還是不明確，權(quán)屬模糊，造成權(quán)屬糾紛較大，直接影響集體土地的登記確權(quán)。由于權(quán)屬不明確形成了集體建設(shè)用地違法用地，亂修亂建，管理存在漏洞，影響城鎮(zhèn)化的整體規(guī)劃。例如，許多經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村莊將村中的集體土地用來(lái)修建別墅，而這些別墅的居住率又較低，造成大量住宅空置。當(dāng)村莊進(jìn)行城鎮(zhèn)化改造時(shí)，這些空置的住宅拆與不拆都不合適，影響了當(dāng)?shù)氐恼w城鎮(zhèn)化設(shè)計(jì)。

五、結(jié)論與探索

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，為了讓城鎮(zhèn)化更好更快地發(fā)展，需要解決很多問(wèn)題，其中必須解決當(dāng)前集體土地存在的問(wèn)題。對(duì)集體土地進(jìn)行登記確權(quán)，是《土地管理法》全面實(shí)施的基本前提，是維護(hù)集體土地權(quán)利人合法權(quán)益的基本措施，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力源泉，是促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效途徑。集體土地登記確權(quán)工作在國(guó)家和各級(jí)政府的重視下，取得了顯著的成績(jī)，尤其是“十個(gè)全覆蓋”工作的積極開(kāi)展，農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問(wèn)題受到了前所未有的重視，基本解決了發(fā)證工作滯后，發(fā)證率低的情況，不僅確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級(jí)，而且確認(rèn)到了每一個(gè)等級(jí)的農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人。讓集體土地登記確權(quán)的有效方面繼續(xù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展；改進(jìn)當(dāng)前集體土地登記確權(quán)存在的不足之處，將不足之處對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的逆向影響降到最低，最終，讓集體土地登記確權(quán)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

我國(guó)是人口大國(guó)，完全的城鎮(zhèn)化也是不科學(xué)的，在處理城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村土地資源保護(hù)上找到適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)才是最優(yōu)的。讓農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)集約利用與可持續(xù)利用，使得生產(chǎn)安全、生活安全、生態(tài)安全得以實(shí)現(xiàn)，才能提高全民的生活質(zhì)量。有的學(xué)者認(rèn)為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地問(wèn)題應(yīng)該將集體土地國(guó)有化，筆者認(rèn)為不僅不能將集體土地所有權(quán)的土地國(guó)有化，反而應(yīng)該在農(nóng)村樹(shù)立起保護(hù)農(nóng)業(yè)土地、增強(qiáng)農(nóng)民維權(quán)意識(shí)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地可持續(xù)利用上下功夫。

(一)提高農(nóng)民認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的保護(hù)意識(shí)

農(nóng)民，是農(nóng)村土地資源的利用主體，如何提高廣大農(nóng)民的土地保護(hù)意識(shí)顯得尤為重要。由于農(nóng)民本身科學(xué)文化素質(zhì)有限，再加上長(zhǎng)期粗放利用農(nóng)村土地的傳統(tǒng)意識(shí)，導(dǎo)致其缺乏合理利用土地的概念。政府應(yīng)鼓勵(lì)采取集約化的土地利用方式，節(jié)約每一寸土地，不浪費(fèi)土地，更不能隨意棄耕，要最大限度地發(fā)揮農(nóng)村土地資源的價(jià)值，使農(nóng)民意識(shí)到農(nóng)村土地資源保護(hù)的好，子孫后代都受益。

(二)放寬農(nóng)民的土地使用權(quán)，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)

1.將農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)擴(kuò)展到使用、收益和部分支配三權(quán)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)權(quán)

家庭承包責(zé)任制難以實(shí)現(xiàn)土地資源的規(guī)模效益，因此，應(yīng)該放開(kāi)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的使用限制，由單純對(duì)土地的使用權(quán)擴(kuò)展到土地的使用、收益與部分支配權(quán)的三權(quán)統(tǒng)一。農(nóng)民獲得土地的部分支配權(quán)，有決定其用途的自由，可以將土地轉(zhuǎn)給他人使用，從而擴(kuò)大了農(nóng)民對(duì)自己土地使用的自由度。農(nóng)民獲得土地的收益權(quán)，這樣在企業(yè)或政府占用農(nóng)民土地的時(shí)候，可以彌補(bǔ)農(nóng)民喪失土地的損失，使農(nóng)民盡可能的獲得土地的最大效益，總之，盡可能的放開(kāi)農(nóng)民對(duì)土地的使用限制。

2.完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)揮土地規(guī)模效益，提升土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值

土地流轉(zhuǎn)為土地的規(guī)模利用提供便利，政府應(yīng)進(jìn)一步放開(kāi)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的限制。那些擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民，可以把土地轉(zhuǎn)租給他人，也可以以自己耕種的土地進(jìn)行入股，讓出土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得土地作為生產(chǎn)資本自由的流轉(zhuǎn)，有利于土地的集中，發(fā)展農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提升土地的規(guī)模效益，使得有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、有經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)或大戶能夠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售，最大限度地發(fā)揮土地資源優(yōu)勢(shì)。

3.建立“升獎(jiǎng)降罰”的動(dòng)態(tài)土地監(jiān)管機(jī)制

政府對(duì)農(nóng)村土地資源利用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。對(duì)使用土地增加投入、提高土地質(zhì)量的農(nóng)戶從集體土地承包中得到獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)使用土地投入不足，造成土地污染或者棄耕的村民，要向集體繳納罰金，以激勵(lì)村民使用農(nóng)村土地時(shí)，對(duì)土地持續(xù)投入，確保村民長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)土地的積極性，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民有效利用農(nóng)村土地資源的管理。

(三)完善農(nóng)村土地資源利用規(guī)劃體系，強(qiáng)化農(nóng)村土地利用的宏觀調(diào)控和微觀管理

1.對(duì)農(nóng)村土地資源利用進(jìn)行長(zhǎng)期穩(wěn)定的規(guī)劃

村集體要以利用好農(nóng)村后備土地資源為基礎(chǔ)，將農(nóng)村現(xiàn)有的土地資源進(jìn)行一個(gè)長(zhǎng)期的規(guī)劃，保證規(guī)劃的穩(wěn)定性，將規(guī)劃的指標(biāo)分解落實(shí)到年度土地利用計(jì)劃之中，使土地利用有一個(gè)大致的方向，使農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、耕地利用規(guī)劃、后備土地資源儲(chǔ)備規(guī)劃相銜接。

2.鄉(xiāng)、村土地資源二級(jí)統(tǒng)一管理機(jī)制

改變以往土地村與村無(wú)法協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，建立以村為單位、各村之間相互協(xié)調(diào)、由鄉(xiāng)級(jí)土地管理部門統(tǒng)一登記造冊(cè)、利用規(guī)劃和實(shí)際使用的鄉(xiāng)、村土地資源二級(jí)統(tǒng)一管理機(jī)制。各村級(jí)單位的土地資源數(shù)量相對(duì)有限，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)土地的利用超出了一個(gè)村的范圍，需要同村與村之間相互協(xié)調(diào)，相對(duì)比較復(fù)雜，通過(guò)鄉(xiāng)、村二級(jí)土地資源管理機(jī)制，鄉(xiāng)級(jí)土地管理部門與各村相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，方便土地的連村管理，破除村與村之間關(guān)于土地資源管理的界限。

3.加強(qiáng)農(nóng)村土地資源利用的規(guī)劃性

通過(guò)農(nóng)村土地資源的網(wǎng)格化管理，將農(nóng)村土地進(jìn)行分區(qū)，確定適宜開(kāi)發(fā)土地、后續(xù)開(kāi)發(fā)土地、不適宜開(kāi)發(fā)留作后備的土地資源。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地資源的規(guī)劃，確定農(nóng)村不同區(qū)域的開(kāi)發(fā)用途，將土地的規(guī)劃作為土地利用開(kāi)發(fā)的前提。

(四)健全制度規(guī)范，防治土地污染，維護(hù)農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境

1.建立農(nóng)村土地資源的預(yù)防機(jī)制，防止土地資源被過(guò)度污染

從污染的源頭控制土地污染的發(fā)生，完善農(nóng)村土地資源污染的預(yù)防機(jī)制。村民在進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，要盡可能避免土地的污染。如在春耕時(shí)，減少化肥的使用量，盡量使用可以完全分解的地膜，防止土地板結(jié)。農(nóng)民還應(yīng)該減少對(duì)農(nóng)藥的過(guò)度使用，合理灌溉農(nóng)田，防止土壤的鹽堿化。村鎮(zhèn)企業(yè)要進(jìn)行生產(chǎn)廢棄物、生產(chǎn)污水的處理，防止生產(chǎn)污水污染灌溉水源。村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要深入田間地頭，對(duì)村民不合理的土地利用造成的土地污染行為進(jìn)行教育。

2.完善農(nóng)村土地污染防治的責(zé)任體系，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人

針對(duì)處理土地資源污染問(wèn)題中執(zhí)法不嚴(yán)、問(wèn)責(zé)不明的現(xiàn)象，應(yīng)完善預(yù)防責(zé)任體系。要做到三點(diǎn)：第一，自己土地，自己監(jiān)管，遭到污染，自己承擔(dān)責(zé)任；第二，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加強(qiáng)企業(yè)對(duì)土地的生態(tài)利用和污染后的有效治理；第三，農(nóng)村干部要對(duì)農(nóng)村的土地污染問(wèn)題加強(qiáng)重視力度，做好分工，做到預(yù)防、保護(hù)的統(tǒng)一。

(五)改造農(nóng)村廢棄宅基地，消滅“空心村”，擴(kuò)大后備土地資源

1.加大村莊的廢棄宅基地改造，推進(jìn)農(nóng)村的社區(qū)化進(jìn)程

為加強(qiáng)農(nóng)村土地資源的規(guī)劃利用，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村土地資源，治理村民的非法建設(shè)行為，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的“農(nóng)村社區(qū)化”建設(shè)。把過(guò)于分散的農(nóng)民集中起來(lái)，引導(dǎo)村民就地進(jìn)城、就地上樓、就地?fù)駱I(yè)、就地增收，增加農(nóng)村可以利用的土地資源數(shù)量，可以將無(wú)人利用的“空心宅”換置出來(lái)，進(jìn)行土地復(fù)墾建設(shè)，間接的緩解對(duì)現(xiàn)有耕地非農(nóng)化形式的過(guò)度開(kāi)發(fā)。同時(shí)有關(guān)政府部門要加大執(zhí)法力度，對(duì)“一戶多宅”、私建廠房的非法建設(shè)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。逐漸消滅“空心宅”、“空心村”的現(xiàn)象，增加農(nóng)村土地資源的數(shù)量，使得有限的土地資源得以合理開(kāi)發(fā)利用。

2.加大宣傳力度，破除村民舊有觀念

農(nóng)民傳統(tǒng)的觀念是農(nóng)村的廢棄宅基地屬于個(gè)人的私產(chǎn)，別人無(wú)權(quán)處理，自己寧愿任其廢棄，也不允許別人利用。為了改變這種錯(cuò)誤的舊觀念，政府應(yīng)該加大宣傳力度，使農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到廢棄宅基地對(duì)農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。農(nóng)民應(yīng)將自己廢棄宅基地的處置權(quán)交給政府，由政府統(tǒng)一組織廢棄宅基地的復(fù)墾，引導(dǎo)村民放棄在農(nóng)村耕地中的違規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村土地資源的合理規(guī)劃性，盡可能增加農(nóng)村可以利用的土地資源。

(六)堅(jiān)持土地合理開(kāi)發(fā)與土地復(fù)墾整理并舉，建立土地資源儲(chǔ)備機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村土地資源動(dòng)態(tài)平衡

1.政府與村民共同努力，加快農(nóng)村土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)與復(fù)墾結(jié)合

農(nóng)村土地資源緊缺一個(gè)很重要的原因在于后備土地資源不足，土地利用只注重開(kāi)發(fā)，但卻沒(méi)有對(duì)被開(kāi)發(fā)土地的復(fù)墾。直接導(dǎo)致了農(nóng)村可供利用的土地資源越來(lái)越少。因此，應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)村廢棄土地的復(fù)墾進(jìn)程，一方面，政府應(yīng)加快對(duì)農(nóng)村廢棄土地恢復(fù)的扶持力度，提供資金、技術(shù)、政策支持，由政府提供部分專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)民的廢棄宅基地進(jìn)行征收，以便由政府自行進(jìn)行復(fù)墾。受困于我國(guó)農(nóng)村廢棄土地?fù)p壞嚴(yán)重，恢復(fù)難度比較大，政府應(yīng)盡可能提供技術(shù)支持，對(duì)農(nóng)村廢棄土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃。另一方面，村民應(yīng)主動(dòng)將自家的廢棄土地交給政府，由政府組織合理的復(fù)墾進(jìn)程，村民應(yīng)放棄對(duì)廢棄土地的二次破壞，以免阻礙廢棄土地的復(fù)墾，同時(shí)，村民自身也要對(duì)自己利用的土地有一個(gè)合理的規(guī)劃，做到對(duì)自身使用土地的開(kāi)發(fā)與復(fù)墾統(tǒng)一，通過(guò)土地資源的復(fù)墾，為土地資源的合理開(kāi)發(fā)提供條件。

2.保證農(nóng)村土地資源有效供給，維護(hù)農(nóng)村土地利用與后備土地平衡

增加土地的儲(chǔ)備，為土地利用的合理規(guī)劃提供充足的土地支撐，保證農(nóng)村土地資源的動(dòng)態(tài)平衡。政府應(yīng)將復(fù)墾土地、未分給農(nóng)民的集體土地和開(kāi)發(fā)難度大未被開(kāi)發(fā)的土地為基礎(chǔ)，建立一個(gè)土地保護(hù)區(qū)，對(duì)這些區(qū)域的土地進(jìn)行儲(chǔ)備，減輕對(duì)這些區(qū)域土地的開(kāi)發(fā)，甚至做到禁止開(kāi)發(fā)，加大農(nóng)村儲(chǔ)備地的規(guī)模，保證農(nóng)村開(kāi)發(fā)土地與未開(kāi)發(fā)土地之間的一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡。

土地資源的利用和開(kāi)發(fā)是有限度的，無(wú)論城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度多快、規(guī)模多大，都不能無(wú)序占用土地。通過(guò)以上的探索，也通過(guò)《土地管理法》的全面實(shí)施，將集體土地登記確權(quán)落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理利用，逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和質(zhì)量的提升，給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入和開(kāi)展“新農(nóng)業(yè)”提供良好的基礎(chǔ)，建設(shè)以農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、生態(tài)環(huán)境改善的新農(nóng)村，在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的完善和農(nóng)村集體土地的可持續(xù)利用。

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[責(zé)任編輯：張曉娟]

Influence of Collective Land Registration on Urbanization

ZHANG Hai-qing

(Resources and Environment Economy College,Inner Mongolia University of Finance and Economics,Hohhot 010070,China)

Abstract:The rapid development of urbanization reflects the rapid development of China's economy, but with the rapid advance of urbanization, the most important issue is the land use and management issues. Land use and management not only include the state-owned land in cities and towns, but also contains the rural collective land, and there are many problems in the current situation of the use and management of rural collective land. Urbanization of the rural land system related research has achieved fruitful results, but collective land registration of ownership to the urbanization is not much. Rural collective land management affects people's production, life and ecology security, in many factors that affect the process of urbanization, the study of collective land registration is indeed the right of new rural construction, farmers' quality of life and urbanization improvement have important and far-reaching significance.

Key words:urbanization; land registration; collective land ownership; land ownership

[中圖分類號(hào)]F301.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-5863(2016)02-0071-09

[作者簡(jiǎn)介]張海慶(1979-)，女，河北人，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，碩士，從事土地資源管理研究.

[收稿日期]2015-12-04