徐昕

2016年4月14日，中美兩國簽署了一份諒解備忘錄，就美國申訴中國通過設(shè)立外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地和公共服務(wù)平臺項目向有關(guān)企業(yè)提供出口補貼之事達成了和解。該諒解備忘錄消除了美方對中方外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地政策的誤解，確認中方的政策目標是為了鼓勵外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級，而非為出口企業(yè)提供財政支持，并澄清了相關(guān)資金政策的支持范圍，妥善解決了爭議。本案凸顯了中國在制定貿(mào)易政策過程中還有待加強對WTO合規(guī)性的審查。

1.案情

2015年2月11日，美國在WTO內(nèi)就中國向某些企業(yè)提供的出口補貼措施向中國提出磋商請求。美國認為，中國通過設(shè)立外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地和公共服務(wù)平臺項目向有關(guān)企業(yè)提供出口補貼，相關(guān)措施違反了WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》第3.1條a款和第3.2條。

本案爭議焦點所涉的外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地始自2011年。在該年度，商務(wù)部發(fā)函（商貿(mào)函【2011】62號文件）決定在全國開展外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地培育工作，目的是為加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)發(fā)展方式，鞏固貿(mào)易大國地位，推進貿(mào)易強國進程，提升外貿(mào)發(fā)展質(zhì)量和水平。按照62號文件附件1《商務(wù)部外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地培育工作總體方案》，所謂外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地是指國家和地方重點扶持和發(fā)展的集生產(chǎn)和出口功能為一體的產(chǎn)業(yè)集聚體，具體分為三類：專業(yè)型示范基地、企業(yè)型示范基地和綜合型示范基地。對于三類示范基地的認定，《總體方案》明確規(guī)定，主要指標之一是“基地的出口規(guī)模和水平”。在成功獲得認定后，示范基地會獲得特定的財政資助。這些財政資助特別包括公共服務(wù)平臺項目。所謂公共服務(wù)平臺，是指向基地內(nèi)企業(yè)提供公共服務(wù)的服務(wù)提供商所創(chuàng)建的平臺。實踐中包括產(chǎn)品設(shè)計中心、公共試驗檢測平臺、公共技術(shù)研發(fā)平臺、公共認證及注冊服務(wù)平臺、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯體系平臺等。自2010年起，中央財政設(shè)立專項資金對各地建設(shè)的外貿(mào)公共服務(wù)平臺提供財政支持，向基地內(nèi)的企業(yè)提供優(yōu)惠甚至免費的服務(wù)，或者直接提供現(xiàn)金補助。其相對應(yīng)的法律文件分別是《財政部、商務(wù)部做好外貿(mào)公共服務(wù)平臺建設(shè)資金管理工作的通知》以及《財政部、商務(wù)部外貿(mào)發(fā)展專項基金申請工作的通知》。為執(zhí)行這兩個系列的規(guī)范性文件，各地方政府的主管部門紛紛出臺了管轄權(quán)范圍內(nèi)的地方性政策，用以對地方上的示范基地提供公共服務(wù)平臺內(nèi)的優(yōu)惠服務(wù)以及以財政撥款形式體現(xiàn)的現(xiàn)金補助。

在美國到WTO就示范基地和公共服務(wù)平臺出口補貼提出磋商請求之前，中國商務(wù)部已經(jīng)連續(xù)3年組織了外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地的評選工作，共涉及農(nóng)產(chǎn)品、輕工業(yè)、紡織品、醫(yī)藥品、新型材料、專業(yè)化工、五金建材等7個行業(yè)179個示范基地。

2.評析

本案案情的關(guān)鍵在于，判斷中國政府通過示范基地和公共服務(wù)平臺項目提供給基地內(nèi)企業(yè)的財政資助是否構(gòu)成出口補貼。首先，由于提供財政資助的主體為商務(wù)部和財政部以及地方上的商務(wù)廳和財政廳，因此其屬于政府提供資助的范疇；其次，通過公共服務(wù)平臺提供的優(yōu)惠服務(wù)和現(xiàn)金補助分別為《補貼與反補貼措施協(xié)定》第1條補貼定義所明確列舉的財政資助的形式，并據(jù)此授予基地內(nèi)的企業(yè)一項利益；再次，通過公共服務(wù)平臺提供的優(yōu)惠服務(wù)和現(xiàn)金補助屬于《補貼與反補貼措施協(xié)定》第2.1條a款規(guī)定的“授予機關(guān)或其運作所根據(jù)的立法將補貼的獲得明確限于某些企業(yè)”，因此其也符合補貼專向性的要求。最后，《補貼與反補貼措施協(xié)定》第3.1條a款明確規(guī)定：法律或事實上視出口實績?yōu)槲ㄒ粭l件或多種其他條件之一而給予的補貼屬于出口補貼，應(yīng)予禁止。由于前述中央級的文件以及地方政府為執(zhí)行此類中央級文件而出臺的地方性文件明確規(guī)定了考察基地企業(yè)的主要指標之一是出口水平，因此，這顯然構(gòu)成法律上以出口實績?yōu)橹付藴实难a貼。

綜上所述，盡管中國政府向示范基地內(nèi)的企業(yè)提供財政資助的目的是為了鼓勵外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級，但其文件中的措辭實難逃脫《補貼與反補貼措施協(xié)定》所禁止的出口補貼的藩籬。

也正因如此，在最終達成的諒解備忘錄中，中國政府承諾此前涉及通過示范基地以及公共服務(wù)平臺提供優(yōu)惠服務(wù)和現(xiàn)金補助的法律法規(guī)均不再有效；對公共服務(wù)平臺提供的所有資助和其他財政支持已在中央和地方政府層面全部終止；并且今后新的關(guān)于示范基地的措施一律：（1）不出現(xiàn)任何與出口實績相關(guān)的措辭作為基地項目的目的；（2）不出現(xiàn)任何與出口實績相關(guān)的指定標準。

跳出本案的法律文本分析，我們注意到，此案發(fā)生于2015年年初，當時美國總統(tǒng)奧巴馬正將嚴格執(zhí)法作為其貿(mào)易政策的試金石，美國貿(mào)易代表辦公室也采取各種方式，以確保中國及所有WTO成員遵守規(guī)則，促進美國中產(chǎn)階級就業(yè)的穩(wěn)定增長。本案的發(fā)生，一方面固然是中國的貿(mào)易政策本身存在瑕疵，但究其根本，是美國在緩步退出量化寬松金融政策之時貿(mào)易保護主義高漲所致。

3.結(jié)論

在貿(mào)易政策問題上，中國自為入世準備以來，一直在做相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章的清理、修改和完善工作。然而，由于貿(mào)易政策所涉范圍和制定主體的層級均極為廣泛，且由于涉及動態(tài)的國際經(jīng)貿(mào)往來，大量的新政策也會在階段性的集中清理后陸續(xù)出臺，因此這項合規(guī)的“內(nèi)審”工作長做長有，歷久彌新。

另外，中國自加入WTO以來獲得了巨大的制度紅利，全球貿(mào)易份額穩(wěn)步上升。而全球范圍內(nèi)主要國家在新一輪的金融危機之后正處于緩慢復(fù)蘇過程中，這兩種相反的趨勢導(dǎo)致近年來中國和其他成員之間的貿(mào)易摩擦數(shù)量不斷增加，強度也日益增大。其中，一個新的發(fā)展趨勢是，歐美等西方國家訴華爭端已經(jīng)不限于具體產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)，而是越來越直抵我國政策和制度層面。在這種情況下，被訴措施往往更具行業(yè)輻射和普遍效應(yīng)。

有鑒于此，中國在未來應(yīng)繼續(xù)加強貿(mào)易政策制定的WTO合規(guī)性審查，爭取主動調(diào)整本國的貿(mào)易政策，以此減少出現(xiàn)貿(mào)易摩擦的隱患，并促進貿(mào)易政策與國際規(guī)則接軌，有效地推進開放型市場經(jīng)濟體系的建設(shè)，更好地應(yīng)對新形勢下的對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.netendprint