田佳昕

【摘要】在鐵路系統(tǒng)改革的大背景下，本文以鐵路土地管理的專業(yè)角度，通過對筆者多年從事土地授權(quán)經(jīng)營工作中遇到的問題、待解決的困難等進行綜合梳理，并通過對策分析提出一些完善鐵路土地授權(quán)經(jīng)驗工作的建議和工作思路。

【關(guān)鍵詞】鐵路土地；授權(quán)經(jīng)營；權(quán)屬

近年來，國民經(jīng)濟飛速增長，鐵路實現(xiàn)跨越式發(fā)展，但由于政企不分、管理機制落后導致鐵路企業(yè)經(jīng)營狀況不佳，因此鐵路系統(tǒng)進行公司化改造勢在必行，這也必然涉及到土地的改制。原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地由國家批準采取授權(quán)經(jīng)營方式配置，依法盤活土地資源，通過土地開發(fā)來增加鐵路的運營收入，從而實現(xiàn)“以地養(yǎng)鐵”，緩解鐵路負債率不斷攀高的困境。本文以北方某鐵路土地管理部門為例，就鐵路土地授權(quán)經(jīng)營工作的開展中遇到的問題進行簡要的闡述。

1、鐵路土地概況

1.1權(quán)屬來源

鐵路用地，包括留用的和征（撥）用的土地，絕大多數(shù)屬于國家劃撥的用地，是國家為扶持某些基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和關(guān)系國計民生行業(yè)的發(fā)展，對其使用的土地按行政劃撥方式供給，即按不向國家交納土地出讓金的優(yōu)惠條件使用國有土地，屬于國家土地類別中的專項用地。而本文中舉例說明的北方某鐵路土地管理部門的土地取得方式還有著特殊性。有清朝俄國征用并修建的中東鐵路及日偽時期的留用土地、出讓土地、地方政府負責征地并交由鐵路使用的土地。

1.2土地現(xiàn)狀概述

經(jīng)過土地清查，該土地管理部門管內(nèi)共有1962宗鐵路用地，總面積39140.92公頃，已取得國有土地使用證的共1816宗，面積34381.97公頃，領(lǐng)證率為87.84%。其中包含生產(chǎn)用地864宗，面積20823.46公頃，占總面積的53.2%，；混合用地413宗，面積16210.08公頃，占總面積的41.41%；非生產(chǎn)用地685宗，面積2107.38公頃，占總面積的5.38%。

2 鐵路土地管理工作的特點

（1）管理分散：一是指有多家負責管理土地的部門。大部分土地由鐵路局的土地管理部門管理，少部分由鐵路局下屬的多經(jīng)公司負責管理，還有少量鐵路用地征地時是由相關(guān)單位負責土地證辦理工作并未向土地部門移交。這也是造成土地使用證證載使用權(quán)人復雜的原因，下文將作具體分析。二是指由鐵路的線狀分布造成的土地跨縣區(qū)、跨城市甚至還有跨省份的情況。（2）土地取得方式多種：鐵路是由國家扶持的基礎(chǔ)設(shè)施，土地的取得主要為行政劃撥，也有較少部分為出讓或租賃取得。（3）用途多樣：既有鐵路用地、工業(yè)用地，還有商飲服用地、辦公用地、市政設(shè)施用地等。（4）占鐵路資產(chǎn)總量比重大。管內(nèi)用地總面積39140.92公頃，如果都進行估價納入資產(chǎn)總量中將會減輕鐵路局負債率。

3、土地授權(quán)經(jīng)營管理中的問題

根據(jù)土地清查的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)影響到授權(quán)經(jīng)營高質(zhì)量開展的主要有權(quán)屬問題、無證問題、資產(chǎn)流失問題、資金和時間問題四個方面。下面將就授權(quán)經(jīng)營過程中發(fā)現(xiàn)的問題逐項進行詳細的分析。

3.1權(quán)屬不規(guī)范問題

（1）土地證使用權(quán)名稱不規(guī)范

以鐵路局營業(yè)執(zhí)照名稱為標準，土地證使用權(quán)人名稱非路局營業(yè)執(zhí)照名稱的為名稱不規(guī)范。2005年，根據(jù)鐵道部對某鐵路局管理體制調(diào)整的決定中，對轄區(qū)內(nèi)三個土地管理分局進行整合，但原辦理的國有土地使用證并未進行完善。由于鐵路機構(gòu)改革致使土地證登記的土地使用權(quán)人名稱已經(jīng)發(fā)生變更的土地較多。

（2）使用權(quán)類型不規(guī)范

主要是指未登記土地使用權(quán)類型或登記的土地使用權(quán)類型不規(guī)范，如登記的為“征用”、“保留”或“國有”等等，并沒有按照授權(quán)經(jīng)營的要求登記為“劃撥”的。例如，部分土地證的使用權(quán)類型有登記為“國有”的，部分土地證使用權(quán)類型登記的為“接收”的，都不符合規(guī)范。

（3）用途不規(guī)范

證載用途不符合《土地利用現(xiàn)狀分類標準》（GB/T21010-2007）的規(guī)范要求。按照分類標準應登記為一級類交通運輸用地下的鐵路用地。

3.2土地無證問題

（1）原證丟失、被注銷、被公告收回等，但實物仍存在

鐵路用地用途發(fā)生改變，在年檢過程中，須經(jīng)地方政府土地部門辦理變更登記，因未按規(guī)定繳納相關(guān)費用，導致一些土地證原件被扣留，但實物仍在存在。

（2）尚未辦理土地證

主要是指近年來新建鐵路項目用地，征地后由于不同原因?qū)е陆ǔ苫蛟诮椖康耐恋刈C尚未領(lǐng)取，由于新建項目較多、工程較大，未領(lǐng)取土地證的土地總面積較多，近千公頃。

3.3土地分割問題

主要是指清查結(jié)果中的混合用地，按照授權(quán)經(jīng)營的要求，混合用途土地需要進行分割辦證后對生產(chǎn)用地部分進行授權(quán)經(jīng)營處置。但混合用地的形成比較復雜，主要有國家改制政策、歷史遺留、路內(nèi)開發(fā)等原因。具體情形有：地上建筑物為房改房、個人住宅；檢察院、法院、醫(yī)院、學校，由于政策原因已移交社會；地上建筑物為公安用地；地方政府已經(jīng)要求（口頭或書面）換證、重新確權(quán)的；外單位已提出書面權(quán)利主張或已涉及行政司法程序的；被他人侵占，他人暫未提出權(quán)利要求的，國土部門也無分割要求的等等。這些土地如果在進行分割登記和完善權(quán)屬后，一些非生產(chǎn)用地，如住宅用地、經(jīng)營用地、地方企業(yè)長期占用的鐵路用地、存在權(quán)屬糾紛的鐵路用地等，若地方政府不頒發(fā)土地證，將會造成大量的鐵路用地資產(chǎn)流失。

3.4工作效能和資金問題

（1）工作量大

轄區(qū)內(nèi)鐵路用地來源比較復雜，有日偽時期的留用土地、劃撥土地，也有出讓土地，還有地方政府負責征地、交由鐵路使用的土地。在權(quán)屬完善時，不僅要查閱鐵路部門保存的歷史資料，還需到地方多個部門查閱資料，工作量大且復雜。完成資料的搜集和整理，需花費大量時間。

（2）資金問題

轄區(qū)內(nèi)鐵路用地大多為上世紀80年代領(lǐng)取的《國有土地使用證》，土地證的附圖均為手工繪制，不僅現(xiàn)勢性較差，測繪方法落后，還無法與地方土地管理系統(tǒng)接軌，且根據(jù)現(xiàn)行的土地登記政策，在開展權(quán)屬完善工作時，不僅需要進行地籍測繪，還要進行四鄰指界，土地登記公示等過程，按照國家測繪產(chǎn)品收費標準等文件規(guī)定，這也必將需要大量資金支持。在此情況下，要在短期內(nèi)以及資金嚴重緊缺的情況下完成權(quán)屬完善工作存在較大困難。

4、解決對策分析

通過筆者多年土地管理工作中形成的思路和經(jīng)驗，對上述問題進行綜合分析，提出以下對策方案：

（1）對于土地證權(quán)屬存在瑕疵的問題，可以將土地使用權(quán)人統(tǒng)一規(guī)范為營業(yè)執(zhí)照登記名稱；將土地使用權(quán)類型規(guī)范為“劃撥”（出讓、租賃用地除外）；將土地地類（用途）規(guī)范為“鐵路用地”等，直接在原土地證上進行備注。

（2）積極組織有關(guān)人員對收集的相關(guān)材料進行分析，在理清無證原因的基礎(chǔ)上，持相關(guān)歷史權(quán)屬資料與土地管理部門溝通辦理土地證。對于無權(quán)屬來源文件或權(quán)屬資料不齊全但無糾紛的土地，按照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》辦理。對于新征建設(shè)用地尚未辦理土地證的，鐵路土地部門配合建設(shè)部門積極與國土部門協(xié)調(diào)，領(lǐng)取土地使用證。

（3）對于需要分割的土地。協(xié)調(diào)省級國土行政主管部門，取得以下政策支持，使進一步工作具有可操作性，簡化程序，將節(jié)約大量測繪資金。其一，依據(jù)相關(guān)文件中“對于該局已有的80坐標系測繪成果，成果質(zhì)量符合《地籍調(diào)查規(guī)程》需要，滿足土地登記發(fā)證要求的，應予采用，減輕企業(yè)負擔?！钡纫?guī)定，可以利用原土地證附圖或新測繪圖紙在進行分割后換發(fā)新證。其二是依據(jù)相關(guān)文件中 “對存在爭議的，不能立即解決的，將爭議部分劃定工作界線，對其余無爭議的單獨劃宗后進行確權(quán)登記?！钡纫?guī)定擱置爭議。

5、結(jié)論

綜上所述，在授權(quán)經(jīng)營辦理的初期階段急需解決的問題是土地證的權(quán)屬完善及混合用地的分割問題。從土地清查中所發(fā)現(xiàn)的部分涉及分割的問題、圖紙現(xiàn)勢性差的問題，應加大地籍測繪的力度，隨著授權(quán)經(jīng)營的初審工作的開展，盡快換發(fā)新土地證。

采用授權(quán)經(jīng)營的方式處置鐵路土地，可以不用在短時期內(nèi)繳納數(shù)額巨大的土地出讓金或租金，從而降低了鐵路企業(yè)的改制成本，同時通過作價評估將原本并未納入企業(yè)資產(chǎn)中的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)作固定資產(chǎn)，減輕負債。授權(quán)經(jīng)營完成后，鐵路企業(yè)可以依法開發(fā)土地資源，實現(xiàn)資產(chǎn)盤活。

參考文獻

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