高建國 高嬌

摘 要：研究退耕還林后續(xù)政策是鞏固退耕還林的成功關鍵。本篇文章以永勝縣花椒產業(yè)為例敘述了實施退耕還林取得的效益，探討了退耕過程中出現的一些問題，提出了退耕還林后續(xù)政策建議，對于退耕還林工程“穩(wěn)得住，不反彈”具有重要指導意義。

關鍵詞：退耕還林；后續(xù)政策

一、永勝縣退耕還林效益分析

永勝縣素有“滇西糧倉”之美譽，是一個以種養(yǎng)業(yè)為主的典型農業(yè)大縣，位于云南省麗江市中部，區(qū)位優(yōu)勢較好，環(huán)境無污染，地形地貌復雜多樣，“立體氣候”明顯，生物資源富足多樣，具有發(fā)展農業(yè)產業(yè)得天獨厚的條件，其中花椒產業(yè)效果顯著，增產潛力極大，截至2016年，全縣種植花椒10035.9畝。永勝縣2010年度花椒產業(yè)示范基地建設項目實施后，產生良好的經濟效益、生態(tài)效益和社會效益，對示范、帶動全縣花椒產業(yè)基地建設向規(guī)范化、標準化方向發(fā)展產生重要影響。永勝縣四角山的花椒以“果大，色艷，味香”聞名遐邇，過去僅零星種植，現已連片種植逐漸形成一定規(guī)模。此外，永勝縣期納鎮(zhèn)花椒大量產新，價格保持穩(wěn)定。

（一）經濟效益。項目投產后，結果初期按每畝年產干果60kg，現價50元/kg估算，1000畝花椒基地按50%成效面積計算，年產值可達150.00萬元；盛果期按每畝年產果120kg，現價50元/kg估算，1000畝花椒基地按50%成效面積計算，年產值可達300.00萬元，經濟效益明顯。

（二）生態(tài)效益。項目建成后，可使項目區(qū)新增林地面積1000畝，改善了生態(tài)環(huán)境，減輕了滑坡、泥石流等自然災害的發(fā)生，為下游的農業(yè)生產建立了綠色屏障。

保水效益：按每公頃林地蓄水300m3計算，每年能增加蓄水2萬m3，效益值可達0.3萬元（按農田取水費0.04元/ m3和水利設施投資費0.06元/m3計算）

保土效益：按林木保土系數0.7，侵蝕模數2239噸/平方公里計算，每年可保持土壤1567.5噸；按水土流失堆積系數0.6，挑沙費26.47元/噸計算，每年節(jié)約挑沙費2.49萬元。

保肥效益：按每平方公里流失氮、磷、鉀79.35噸計算，每年保肥79.35噸；按保肥效益綜合價408.55元/噸計算，效益值可達3.24萬元。

以上三項累計生態(tài)效益值可達6.03萬元。

（三）社會效益。發(fā)展花椒產業(yè)，對促進全縣冷涼地區(qū)農民增收脫貧，改善生態(tài)環(huán)境具有現實意義。它不僅能夠實現生態(tài)與產業(yè)的相互促進、相互發(fā)展，還能夠在調整農村產業(yè)結構，為農民開辟新的就業(yè)渠道，利用富余勞動力，充分利用盤活林地資源等方面發(fā)揮巨大作用。大力發(fā)展核花椒產業(yè)是加速農村社會經濟發(fā)展，轉變經濟增長方式，構建經濟、生態(tài)、社會三者協調可持續(xù)發(fā)展體系，加快社會主義新農村建設的一條有效途徑。

二、永勝縣退耕還林問題分析

（一）退耕還林補償問題探析。（1）當前補償期限較短不利于退耕還林生態(tài)目標的最終實現。我們知道，生態(tài)環(huán)境的改善不是一朝一夕的事情，是一個較長的歷史時期，不是五年、八年可以完成的，而目以前的退耕還林補償時間較短且具有較大的不確定性，缺乏長久的補償機制，這將不利于退耕還林生態(tài)目標的最終實現。國家對退耕農戶的補助是有限的，補助年限期滿后，到底靠什么吃飯，老百姓心里沒底，這種擔憂不利于目標的最終實現。（2）補償標準不能很好與當前糧價、農業(yè)政策銜接。退耕還林工程發(fā)起比較早，相關標準確定是按照當時的物價水平、政策環(huán)境等社會經濟發(fā)展狀況確定的，而由于現在農業(yè)上取消農業(yè)稅、種糧直補政策以及糧食價格上漲等因素影響，相關補償標準已不符合當前實際情況，種糧收入有時候遠遠高出國家補助，個別農戶不愿意將耕地變?yōu)榱值兀殖霈F了復耕現象。

（二）退耕還林管理問題探析。（1）工程管理體制缺乏適應性。當前，在退耕還林工程管理中，嚴格按照當年的計劃實施，其計劃經濟的色彩濃厚，缺乏適應性，地方沒有自主權，使得土地規(guī)劃、種苗準備、指標落實、檢查驗收、管護工作、結構調整等工作處于相當被動的局面，以至于種苗質量、造林質量、管護問題成為退耕還林的三個主要難題。如果根據政策規(guī)定，退耕地區(qū)重新確立退耕土地的新用途即造林，并規(guī)定種植樹種，規(guī)定生態(tài)林與經濟林的種植比例，限制土地使用權。所以，現有的政策從土地利用方式、土地經營方式、土地產權變革等方面都帶有明顯的強制性，缺乏彈性。（2）個人承包的管護形式效率低下。相關部門提出了“個人承包”的政策，以這種方式實現“誰造林、誰管護”的原則。存在下列問題：第一，經營規(guī)模小，難以充分發(fā)揮生態(tài)建設的規(guī)?；?；第二，資金少且分散，難以進行林道、灌溉、防火等基礎設施的興建；第三，承包戶經營水平高低和經營條件的優(yōu)劣與其土地經營規(guī)模不相適應；第四，承包地流轉比較困難，承包戶土地難以擴大；第五，土地使用權固定，產業(yè)結構變革受到阻礙；第六，農戶沒用足夠的技術、技能管護樹林。所以，有些地方以戶為單位進行管理并不太有效果。

（三）退耕還林后續(xù)產業(yè)培育探析。（1）經營分散，農戶組織化程度低。家庭聯產承包責任制調動了農民的積極性，同時也帶來了土地細碎化，農戶經營規(guī)模小，在退耕還林工程中按農戶的意愿退耕，由此產生了布局分散的問題。同時，也帶了農戶的非組織化，現在加入各類專業(yè)協會和專業(yè)合作社的農戶。這樣導致了一些地區(qū)的林產品大部分是中間商進村挨戶收購，然后銷往其他地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本不統一組織對外銷售業(yè)務，壓價欺農的現象較為普遍。所以，農戶組織化程度低，增加了市場交易成本，農戶合法權益不能得到有效保護。（2）龍頭企業(yè)數量少，產業(yè)鏈短。龍頭企業(yè)數量少，企業(yè)活力不夠，帶動能力不強，環(huán)保、經濟效益差。龍頭企業(yè)下聯千家萬戶，上聯國內外市場，具有開拓市場、引導生產、深加工、搞好服務的綜合功能，其經濟實力強弱和牽動能力大小，決定著退耕還林后續(xù)產業(yè)化經營的規(guī)?；妥罱K成果。但由于長期以來永勝縣提供林產品為初級產品，龍頭企業(yè)較少，這樣導致產業(yè)鏈短，加工水平低，資本原始積累水平弱。（3） 政府行政干預過多，服務工作缺乏。產業(yè)布局是產業(yè)化發(fā)展的基礎，農戶個體分散，信息缺乏，政府應該有所作為。但從一些地方來看，政府在市場經濟中的位置還未擺正。第一，忽視客觀條件，用行政命令統一后續(xù)產業(yè)；第二，重利輕效，導致工作積極性不高；第三，政府對退耕還林后續(xù)產業(yè)扶持力度不夠。雖然林業(yè)生產周期較長，自然風險和市場風險大，政府還應該在投入和管理上做好協調工作，使龍頭企業(yè)吃上定心丸。

三、永勝縣退耕還林對策建議

（一）完善退耕還林工程補償機制。（1）延長補償期限。由于經濟林和生態(tài)林的補償期限有限，而經濟林尤其是生態(tài)林的效益周期短，不能給農戶帶來長久的效益。此時如果停止補償，由退耕農戶自己解決生計問題，在缺乏生計保障的前提下，退耕農戶的生活將成為問題。所以建議適當延長補償期限，以保障退耕戶的生計問題。（2）重新客觀修訂補償標準。隨著我國社會經濟不斷向前發(fā)展，受到物價水平、政策環(huán)境等多重因素的影響，過去退耕還林工程補償標準已經過時，許多農戶覺得在農地上得到的利益比林地上的高出許多，為追求更高的經濟利益，又出現復耕現象。因此，要重新評估當地實際情況以及現行國家方針和政策，重新確定補償標準，讓廣大農戶享受到更多林地帶來的經濟效益，從心底里接受退耕還林政策，避免復耕現象。

（二）完善退耕還林工程的管理政策。（1）完善工程管理體制。在工程管理體制上，可以強化經濟手段，引入競爭機制。如實行工程招標制和監(jiān)督管理制，林業(yè)局設造林工程隊或造林公司，對各縣的退耕還林工程實行招標，同時實施動態(tài)管理，對工程質量檢測、政策兌現情況實施工程監(jiān)督管理制。這樣可以保證造林苗木質量，可以保證?？顚Ｓ茫梢詫崿F管護統一，避免一家管理不過來或是不愿意管的現象。（2）完善管護形式。根據各地的實際情況，可以采用多種管護形式。一是可實行誰造林誰管護；二是采取分戶管理和集體統一看守相結合。在兌現時與農戶簽訂管護合同，加強退耕戶的責任心，同時選舉合適的人選擔任護林員；三是實行個體承包所有者出資進行管護；四是可成立聯戶林場社辦或聯社辦集體林場管理；五是實行項目負責制，組建生態(tài)工程建設公司，具體負責建前、建中、建后的管理工作。

（三）完善退耕還林后續(xù)產業(yè)政策。（1）提高農戶的組織化程度。提高退耕戶的組織化程度有利于形成合理的利益分配機制。退耕戶的合法權益受到保護后，投資建設的積極性就越高，企業(yè)的發(fā)展?jié)摿驮酱?。要積極探索和發(fā)展多種形式的合作經濟，提高農戶進入市場的組織形式。（2）積極培育龍頭企業(yè)。龍頭企業(yè)是提高退耕還林后續(xù)產業(yè)水平的關鍵。它能開拓市場、引導生產、深加工、搞好服務，決定著后續(xù)產業(yè)經營的規(guī)模和效益。培育龍頭企業(yè)首先應堅持國家、集體、個人、聯合體、外資等多種所有制形式互補，多渠道增加對龍頭企業(yè)的投入；其次，制定優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵工商企業(yè)和其他企業(yè)攜帶資金、技術、人才、信息進入退耕還林后續(xù)產業(yè)的培育領域；第三，合理布局，從實際出發(fā)，立足區(qū)位優(yōu)勢和主導產業(yè)，避免重復建設；第四，加強龍頭企業(yè)的經營管理，建立良好的管理體制和經營機制；第五，通過財政和金融多種方式提高龍頭企業(yè)的技術水平，擴大規(guī)模，增強其經濟實力和輻射能力。（3）提高政府的服務化水平。在服務方面，政府要建立退耕還林后續(xù)產業(yè)信息網絡服務中心，及時收集國內外產業(yè)發(fā)展的信息和政策反饋給退耕戶和企業(yè)，以提高他們的決策的科學性；加強科技推廣、技術指導、退耕戶培訓工作，提高退耕戶生產的科技含量和文化素質，建立各級科技推廣組織機構；積極搞好市場建設和基礎設施建設，改善生產條件和交通運輸條件，提高投資效益；完善法律體系，規(guī)范各行為主體的行為，提高資源利用率，依法治農。在融資方面，由于退耕農戶退耕還林后靠國家補償維持生計的特殊情況，面向退耕戶提供小額信貸和聯保貸款，培育后續(xù)產業(yè)，開發(fā)經營林產品，對后續(xù)產業(yè)給予稅收上的優(yōu)惠。