羅命清

摘 要：當(dāng)前，土地出讓依舊是我國地方政府獲取財政經(jīng)費的重要來源之一，自2014年初我國很多一線城市逐步呈現(xiàn)房冷地?zé)峋置?，使土地價格不斷上漲。但是在此過程中也頻繁暴露了我國土地出讓當(dāng)前存在的一些問題，不但嚴(yán)重擾亂我國土地市場的發(fā)展秩序，而且也使廣大人民群眾的合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p失。文章針對當(dāng)前我國土地出讓過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題進(jìn)行分析，并且提出相關(guān)措施，以期促進(jìn)我國土地市場穩(wěn)定正常的運行，保護(hù)人民群眾的利益。

關(guān)鍵詞：當(dāng)前 土地出讓 問題 解決措施

前言

土地出讓所獲取的資金是地方政府增加財政經(jīng)費的一個主要來源。土地是人民賴以生存的基礎(chǔ)，所以，土地出讓資金收支的合法性始終是地方政府以及勞動人民關(guān)注的重點。政府一次性收取若干年的出讓資金，從實際方面來講也是透支土地利益的一種方式，政府一旦濫用該方式必然會使我國其他地區(qū)政府紛紛效仿，從而增加國家治理難度、埋下更多隱患。目前，我國土地出讓過程中存在問題大致有三種：第一，土地出讓缺乏善后工作，出讓“毛地”。第二，存在農(nóng)用地及其他土地被出讓，強征強占、以租代征的違法現(xiàn)象。第三，出讓后土地的用途發(fā)生變化，出讓資金使用不合理。

1、存在于當(dāng)前我國土地出讓過程中的問題

1.1 出讓土地的用途被擅自違規(guī)改變

我國出讓土地的方式包括了協(xié)議出讓土地、招拍掛土地出讓以及行政劃撥三種。其中，行政劃撥的方式主要是針對出讓公益用地，這種出讓方式屬無償性質(zhì)。協(xié)議出讓針對的是工業(yè)性用地，主要采取半市場化的出讓方式進(jìn)行出讓。招拍掛的出讓方式主要針對商品住宅用地、旅游用地、商業(yè)以及娛樂用地，這四種用地均屬于經(jīng)營性質(zhì)。這種出讓方式主要以公開競標(biāo)的引入機制，高價者獲取土地。我國從2007年就已經(jīng)有規(guī)定指出要將招拍掛的出讓范圍進(jìn)一步擴大到工業(yè)領(lǐng)域當(dāng)中，這一規(guī)定雖然明確了土地用途，但是至今依舊存在私自變更土地用途之行徑。例如一些工業(yè)用地變更成為商業(yè)用地，而原始獲取土地使用權(quán)的企業(yè)或者認(rèn)為等則在此過程中謀取額外利益。

1.2 “毛地”出讓國有土地使用權(quán)

“毛地”指的是那些待出讓，但是還存在要拆除建筑物的土地，這種土地的出讓方式為當(dāng)?shù)卣婪ㄘ?fù)責(zé)拆遷補償并將出讓金一起交給開發(fā)商。但是由于毛地出讓的時候，其表面的拆遷賠償工作還未開展，土地的使用權(quán)限還未收回，甚至涉及到集體土地、國有土地的使用權(quán)限收回以及拆遷補償費用等多方面經(jīng)濟及法律關(guān)系，所以當(dāng)?shù)卣舨荒芡桩?dāng)處理，極易引發(fā)民憤，影響政府的公眾形象。開發(fā)商可以從毛地出讓價格確認(rèn)的情況下壓低其中的拆遷補償經(jīng)費，從中獲取利益。而對地方政府而言，其領(lǐng)導(dǎo)者既能增加政績，又能增加政府收入。

1.3 土地出讓資金的管理方式不妥

目前，存在土地出讓環(huán)節(jié)中的一大問題就是出讓資金管理不妥善。土地資金管理機制不夠透明，未能受到合理的監(jiān)督和管理，導(dǎo)致出讓金違規(guī)操作空間彈性大。我國有相關(guān)土地出讓資金規(guī)定指出，加強對土地征收的管理，并將土地出讓足額征收資金繳入到地方財政收入當(dāng)中。明確了土地出讓資金應(yīng)直接繳納地方政府國庫內(nèi)，而商業(yè)銀行則應(yīng)當(dāng)及時將收繳的出讓資金足額劃轉(zhuǎn)到地方政府國庫。雖然我國已經(jīng)明確規(guī)定土地出讓資金收支，但是依舊出現(xiàn)了收支不足的現(xiàn)象，某些地區(qū)土地出讓資金沒有全部納入國庫中。

1.4 將農(nóng)用地違法出讓

某些地區(qū)非法將農(nóng)用地通過未征先占、以租代征或者未供先占的方式占有農(nóng)用地，部分政府會以項目建設(shè)、招商引資為理由來租用農(nóng)業(yè)用地，從而將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地進(jìn)行出讓審批，而且規(guī)避了高額的開墾費、占用稅、補償費以及安置等稅費，以減少占地的成本，并加快項目的開發(fā)進(jìn)度，增加自身政績。部分地區(qū)政府利用違法手段占有了農(nóng)用地，這種行為不但會誘發(fā)政府領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)以權(quán)謀私、滋生腐敗的現(xiàn)象，而且還會使國家高層領(lǐng)導(dǎo)對新增用地規(guī)模以及掌握全國農(nóng)用地保有量等決策造成嚴(yán)重影響。盡管我國在2004年已經(jīng)出臺了相關(guān)規(guī)定指出，違反土地利用的總體規(guī)劃，擅自把農(nóng)用地變更為建設(shè)用地者，規(guī)定其在限制期限內(nèi)將違法占用土地上的新建建筑物及其設(shè)施等拆除，恢復(fù)該土地的原狀；符合國家土地利用規(guī)劃者，可沒收土地上的新建建筑及其設(shè)施，并進(jìn)行罰款處理。雖然國家已經(jīng)有了明確規(guī)定，但近年來違法占有農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象依舊很普遍。

1.5 土地出讓資金未能得到規(guī)范使用

國務(wù)院出臺土地出讓資金使用范圍包括了土地開發(fā)、拆遷與征地補償、城市建設(shè)及時配套設(shè)施等諸多方面，但是部分地區(qū)政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟的發(fā)展、追求短期效益而違反了該項規(guī)定，未能對土地出讓資金進(jìn)行合理管理和使用，使得我國國有土地的收益大幅度流失，擠占和挪用出讓資金的現(xiàn)象嚴(yán)重。2、優(yōu)化國有土地出讓管理、監(jiān)督的策略2.1 嚴(yán)格監(jiān)管國有土地的出讓行為根據(jù)我國國土資源數(shù)據(jù)顯示，自從2001年開始，我國國有土地的出讓資金一直呈上升趨勢，進(jìn)2013年的土地出讓總收入就已經(jīng)達(dá)到了4.1萬億。如何科學(xué)、合理地管理這筆資金，已經(jīng)成為了我國改革財稅制度的一個重點課題，建立一套健全的土地出讓行為監(jiān)管制度十分必要。按照國有土地出讓流程逐步、逐項的設(shè)置監(jiān)管制度，將制度合力之作用充分發(fā)揮出來，減少出讓土地過程中的違法行為。與此同時建立完善的土地出讓行為責(zé)任機制，規(guī)范出讓土地的行為，然后將其作為地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展的重要考核指標(biāo)之一，并且嚴(yán)懲違法出讓土地和使用出讓資金的行為。要嚴(yán)格按照相關(guān)要求將批準(zhǔn)出讓計劃和地塊信息通過媒體方式對廣大民眾公布，并且依法監(jiān)管出讓程序。2.2 建立起定期審議的制度對國有土地出讓的資金支出和收入建立支出預(yù)算補充制度，由政府按月或者按照季度進(jìn)行一次審議，能有效保障土地的出讓資金，確保其支出預(yù)算、安排能夠合法、合規(guī)，達(dá)到一定的經(jīng)濟效果。目前，盡管已經(jīng)起草了土地出讓資金的新預(yù)算法，并且政府的所有收支納入地方國庫財政收入的預(yù)算管理當(dāng)中，但是依舊難以正常預(yù)算、管理土地出讓資金的收入和支出，這是由于每年地方政府編制預(yù)算報告的時候，各個地方政府不能準(zhǔn)確地預(yù)算處全年土地出讓的資金收支總額，所以，也就不能準(zhǔn)確編制出相應(yīng)的出讓金收支預(yù)算。為了有效解決這個問題，建立起一套健全、規(guī)范的出讓資金收支預(yù)算補充報告機制，可以與土地出讓資金收支管理特點相符合，能夠維護(hù)國家國有土地出讓收益權(quán)益，而且還能有效遏制地方政府的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。2.3 完善土地數(shù)據(jù)資料土地數(shù)據(jù)的真實與否關(guān)系著國計民生。國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)組織專門小組核實各市縣的土地信息，同時，借助現(xiàn)代科技獲取第一手的地理信息遙感影像資料，因為通過遙感影像資料開展土地數(shù)據(jù)調(diào)查，盡管能夠加快獲取土地數(shù)據(jù)的工作進(jìn)度，但也應(yīng)當(dāng)注意到利用遙感影像資料進(jìn)行地類判讀時會伴有主觀因素，可能產(chǎn)生不正確的判斷。因此，核實土地數(shù)據(jù)離不開國土資源管理部門工作人員的親力親為。只有掌握了準(zhǔn)確的土地數(shù)據(jù)，才能夠有效地使用和管理土地資源。2.4 建立土地公開交易的網(wǎng)絡(luò)平臺由于目前我國部分地區(qū)政府土地財政的現(xiàn)象嚴(yán)重，因此建議把土地出讓程序及其出讓資金賬戶，從當(dāng)?shù)卣袆冸x開來，然后創(chuàng)建一個具有公開性、全國性的交易平臺，并將土地出讓的相關(guān)信息及時開放給社會民眾，接受來自上級領(lǐng)導(dǎo)以及廣大人民群眾的監(jiān)督，及時將土地出讓的資金納入國家省級財政收支賬戶，中央財政部門則暫作保存和管理。當(dāng)政府需要對部分出讓資金進(jìn)行使用的時候，要先對資金使用范圍進(jìn)行申報，符合出讓資金的使用范圍情況后由上級審批合格之后才能使用，并且保證?？顚Ｓ?，不能講出讓資金隨意用于他處。以此全面保障人民群眾的利益，還可以使土地出讓資金的收支達(dá)到合法、合規(guī)，讓地方政府受到社會民眾的監(jiān)督，促進(jìn)當(dāng)?shù)卣凑找?guī)定辦事，按職權(quán)辦事，提高政府對人民群眾的服務(wù)意識和效率。

2.5 將國家審計監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來

土地資源最終所屬權(quán)歸于國家，政府僅僅只是按照國家規(guī)定對土地進(jìn)行管理，屬于受托方，因此政府需按規(guī)定履行自身的受托責(zé)任。在出讓國有土地以及使用出讓資金的過程中，將將國家審計監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來，能夠有效保障資金收支安全與合法。目前，我國很多地區(qū)政府對土地的基礎(chǔ)管理工作不夠完善，職能交叉、多頭管理以及職責(zé)不清的現(xiàn)象極為普遍，使得我國地方國有土地的管理現(xiàn)狀和法律法規(guī)要求存在較大差距，國家審計人員很難全面、系統(tǒng)地從地方政府土地出讓的資料中搜取相關(guān)數(shù)據(jù)。所以，充分發(fā)揮我國審計監(jiān)督的作用，有助于提高國有土地出讓資金的獨立審計。在具體的審計過程當(dāng)中，各級政府應(yīng)當(dāng)積極給于配合與支持，切實審查相關(guān)問題并且實事求是的向上級部門反映，便于能夠提出有針對性地建議及措施，有助于督促當(dāng)?shù)卣婪ㄞk事。為了充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，還需進(jìn)一步加強審計移送或處理等工作力度，將查出的問題及時移交到同級的國土資源管理部門進(jìn)行處理。若國土資源管理部門出現(xiàn)了違法違紀(jì)等現(xiàn)象，可以移交至同級的人民政府給予處理，并且及時向國家相關(guān)部門進(jìn)行審計匯報。

結(jié)束語

總而言之，土地出讓不僅僅只是涉及到國家、地方政府的財政經(jīng)費收支，而且也關(guān)系到廣大人民群眾的合法利益，所以，土地出讓務(wù)必嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)進(jìn)行，并且盡可能將每個出讓流程向公眾公開，合理收取或者支出出讓資金，使得我國國有土地的出讓得到合法管理。

（作者單位：廈門翔安建設(shè)發(fā)展有限公司 福建廈門市 361102）