翟一

摘要：文章簡(jiǎn)述了我國(guó)開征房產(chǎn)稅的可能目標(biāo)，結(jié)合試點(diǎn)的情況分析了這些目標(biāo)達(dá)成的可能性和存在的爭(zhēng)議，并論述了我國(guó)開征房產(chǎn)稅有待解決問題。主要結(jié)論如下：房產(chǎn)稅的抑制房?jī)r(jià)和提高地方財(cái)政收入的作用都很有限，應(yīng)設(shè)置合理的稅制以防止房產(chǎn)稅的征收加重低收入家庭的負(fù)擔(dān)。征收房產(chǎn)稅除了要合理合法并建設(shè)配套設(shè)施和機(jī)構(gòu)外，更重要的是要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，確保房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅；爭(zhēng)議；建議

一、前言

目前，開征房產(chǎn)稅的財(cái)政政策越來(lái)越得到廣泛的關(guān)注。2003年我國(guó)開始了32個(gè)縣市的房產(chǎn)稅空轉(zhuǎn)工作，直到2011年重慶和上海才頒布了《個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》。試行幾年來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)房?jī)r(jià)似乎沒有受到明顯的影響，房產(chǎn)稅總額也較小，于是房產(chǎn)稅是否應(yīng)該全面開征又一次受到爭(zhēng)議。2014年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員黃澤明就提議“終止房產(chǎn)稅試點(diǎn)”，而清華大學(xué)蔡繼明教授則認(rèn)為應(yīng)該盡快開征房產(chǎn)稅。

房產(chǎn)稅是否應(yīng)該征收應(yīng)考慮其是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。故本文先介紹我國(guó)開征房產(chǎn)稅可能的目標(biāo)，結(jié)合試點(diǎn)情況來(lái)看房產(chǎn)稅的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，并討論與之相關(guān)的爭(zhēng)議。然后本文列舉了開征房產(chǎn)稅所必須面對(duì)的問題。

二、我國(guó)開征房產(chǎn)稅的目標(biāo)及其爭(zhēng)議

目前學(xué)界認(rèn)為我國(guó)開征房產(chǎn)稅的目標(biāo)主要是抑制房?jī)r(jià)上漲。除此之外還有若干其他目標(biāo)，最主要的是調(diào)節(jié)收入分配和提高地方政府的財(cái)政收入。對(duì)于不同的目標(biāo)，稅收的設(shè)置就會(huì)不一樣，比如如果是為了調(diào)節(jié)收入分配，則應(yīng)該將房產(chǎn)稅看成是行為稅，設(shè)定合理的減免條款，保證低收入人群對(duì)住房的需求；如果是為了提高政府的財(cái)政收入，那么免稅面積和低稅基就無(wú)法保證房產(chǎn)稅的足量和穩(wěn)定。無(wú)論是基于哪一個(gè)目標(biāo)，對(duì)于我國(guó)開征房產(chǎn)稅依然爭(zhēng)議不斷。

（一）房產(chǎn)稅能抑制房?jī)r(jià)么？

我國(guó)大部分城市都在前十幾年經(jīng)歷了房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)階段，目前住房?jī)r(jià)格過(guò)高已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。為了解決居民買房難和防止房地產(chǎn)泡沫，中央和地方政府、央行制定了一系列旨在抑制住房?jī)r(jià)格上漲的若干措施，目前看來(lái)收效有限。于是開征房產(chǎn)稅以解決房?jī)r(jià)過(guò)快上漲成了業(yè)界猜測(cè)的房產(chǎn)稅的主要目標(biāo)。但是學(xué)界對(duì)于房產(chǎn)稅究竟能不能抑制房?jī)r(jià)上漲仍沒有統(tǒng)一的答案。理論界對(duì)此有三種不同觀點(diǎn)：傳統(tǒng)觀點(diǎn)、收益觀點(diǎn)和新觀點(diǎn)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為房產(chǎn)稅最終會(huì)由消費(fèi)者承擔(dān)，因而房產(chǎn)價(jià)格會(huì)上升；收益觀點(diǎn)認(rèn)為稅收將用于提升公共建設(shè)，進(jìn)而內(nèi)化為房產(chǎn)價(jià)值；新觀點(diǎn)認(rèn)為房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)影響不確定，有可能會(huì)使房?jī)r(jià)下降。實(shí)證方面，況偉大（2012）對(duì)OECD國(guó)家的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅的確降低了房?jī)r(jià)，但發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可否用于我國(guó)還未可知；彭加亮（2015）采用上海的數(shù)據(jù)得出房產(chǎn)稅雖抑制了房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，但收效甚微。況偉大（2012）認(rèn)為預(yù)期才是決定房?jī)r(jià)的關(guān)鍵問題，他采用問卷調(diào)查方法分析了北京居民對(duì)房產(chǎn)稅和房?jī)r(jià)關(guān)系的預(yù)期，認(rèn)為總體而言開征房產(chǎn)稅對(duì)抑制房?jī)r(jià)作用有限。

另外為了保證居民的基本生活和防止稅收的累退制傾向，目前試點(diǎn)均設(shè)置了免稅面積或免征額，使得該項(xiàng)稅收的征收范圍有限，只能對(duì)部分房?jī)r(jià)進(jìn)行調(diào)控。在上海大戶型住房?jī)r(jià)格有所抑制，而小戶型住房在短期內(nèi)由于需求的上升而價(jià)格上漲，反而抵消了房產(chǎn)稅對(duì)住房?jī)r(jià)格的抑制效果。

住房除了居住功能外，許多家庭買房是為了投機(jī)。普遍認(rèn)為在中國(guó)征收房產(chǎn)稅要盡量保證居民基本的居住要求，真正要打擊的是房產(chǎn)的投機(jī)行為。目前上海和重慶的試點(diǎn)所采用的征收范圍并不相同，上海是采用增量征收，即只對(duì)新增住房征收，而重慶采用的高端存量增收，即對(duì)高端住房征收。兩種征收范圍都不能很好的抑制房產(chǎn)投機(jī)行為。比如在上?？梢再I賣二手房進(jìn)行投機(jī)，在重慶可以買賣非高端的住宅進(jìn)行投機(jī)。投機(jī)行為不能很好的抑制，就無(wú)法做到對(duì)房?jī)r(jià)的有效抑制。因此若要發(fā)揮房產(chǎn)稅的抑制房?jī)r(jià)功能，就要將各種房產(chǎn)投機(jī)行為考慮進(jìn)去。

（二）房產(chǎn)稅能調(diào)節(jié)收入分配么？

目前業(yè)界認(rèn)為房產(chǎn)稅的征收一定會(huì)有免稅面積或者免征額的。如果沒有免稅面積并實(shí)行統(tǒng)一稅率，則并不能實(shí)現(xiàn)稅收的累進(jìn)。反而因?yàn)榈褪杖爰彝タ赡軐⑷控?cái)力放到住房中，而高收入家庭有更多的剩余資金投入到其他資產(chǎn)中，使得財(cái)產(chǎn)稅的征收讓低收入的家庭的稅負(fù)上升幅度大于高收入家庭，這便失去了收入分配調(diào)節(jié)功能。另外如果稅率定的過(guò)低，也不能有效調(diào)節(jié)收入分配。因此目前對(duì)中國(guó)開征房產(chǎn)稅的爭(zhēng)議之一便是免稅面積、免征額和稅率到底怎么確定。這些都將影響房產(chǎn)稅的收入分配調(diào)節(jié)功能。

另外房產(chǎn)稅的征收同樣會(huì)影響租房市場(chǎng)，由于出租房往往是房東的二套房，房產(chǎn)稅會(huì)使出租房的保有成本上升，而上升的成本在中短期內(nèi)很有可能會(huì)轉(zhuǎn)嫁到租房者身上。

重慶試點(diǎn)后的實(shí)證分析顯示，開征房產(chǎn)稅之后低收入家庭的儲(chǔ)蓄率反而變高了。這有幾個(gè)方面的原因，第一個(gè)可能是由于免征稅的住房更加緊俏，從而使這些房產(chǎn)價(jià)格上升，而這些房產(chǎn)的主要購(gòu)買者就是低收入家庭；第二個(gè)可能是這些家庭要為未來(lái)可能增加的房產(chǎn)稅的支出做準(zhǔn)備；第三個(gè)可能是沒房族要面臨更高的租金。這說(shuō)明房產(chǎn)稅雖然可以調(diào)節(jié)收入分配，但若設(shè)置不好可能也會(huì)增加低收入家庭的負(fù)擔(dān)。

如前文所述，目前房產(chǎn)稅試點(diǎn)條款并不能有效抑制房產(chǎn)投機(jī)行為，高收入家庭依然可以找到規(guī)避房產(chǎn)稅的辦法，因此很多高收入家庭并沒有通過(guò)房產(chǎn)稅進(jìn)行收入分配的調(diào)節(jié)。

總之要想房產(chǎn)稅能很好的調(diào)節(jié)收入分配，還需要對(duì)房產(chǎn)稅的征稅范圍、稅基等要素仔細(xì)斟酌。

（三）房產(chǎn)稅能提高地方政府財(cái)政收入么？

目前試點(diǎn)城市的房產(chǎn)稅都存在起征點(diǎn)高、稅基低的問題。這直接導(dǎo)致了房產(chǎn)稅的總額很小。上海稅務(wù)局2012年的統(tǒng)計(jì)資料顯示，雖然繳納比例很高，但2012年上海個(gè)人住房房產(chǎn)稅收入僅為2.25億元，這僅相當(dāng)于上海市本級(jí)一般預(yù)算收入的千分之一不到。重慶的情況也極其相似，2011年重慶的個(gè)人住房房產(chǎn)稅收入為1.5億元，僅相當(dāng)于當(dāng)年地方財(cái)政收入的0.05%。這與在很多國(guó)家房產(chǎn)稅是整個(gè)稅收的主體地位的情況大相近庭。比如在澳大利亞、英國(guó)和愛爾蘭，房產(chǎn)稅是地方政府的唯一稅種。

有學(xué)者認(rèn)為征收房產(chǎn)稅的一個(gè)重要目的就是用房產(chǎn)稅來(lái)代替目前的土地出讓金。因?yàn)橥恋爻鲎尳鹩捎谕恋刭Y源的稀缺性而不可持續(xù)，而房產(chǎn)稅穩(wěn)定而且可持續(xù)。但從目前的試點(diǎn)情況來(lái)看，房產(chǎn)稅收入遠(yuǎn)小于土地出讓金收入。如國(guó)土資源部公布2013年房產(chǎn)稅繳納額僅為1億元，而土地出讓金收入為2000億元。

那么能否通過(guò)提高征稅范圍和稅基來(lái)增加稅收呢？由于我國(guó)人均收入尚未達(dá)到較高水平，提高征稅范圍和稅基無(wú)疑會(huì)加重普通百姓負(fù)擔(dān)，很可能會(huì)降低他們的生活水平，故這種方法是不可取的。綜上所述，目前在中國(guó)將房產(chǎn)稅看成是增加地方稅收的途徑并不現(xiàn)實(shí)。

另外一個(gè)值得注意的問題是從試點(diǎn)情況看，房產(chǎn)稅的實(shí)施難度很大，成本很高。因?yàn)槔U納人的情況各不相同，需要一個(gè)一個(gè)核實(shí)，而且房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值需要專業(yè)的人士或者機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。由于房產(chǎn)稅是每年征收，因此每年都需要進(jìn)行審核。除此之外，防止房產(chǎn)稅相關(guān)腐敗的滋生也需要投入大量的人力物力。而花費(fèi)如此之大卻只能增加不到千分之一的地方稅收，很可能得不償失，這也將降低稅收部門工作的積極性。

三、我國(guó)開征房產(chǎn)稅面臨的問題和建議

（一）合理性和合法性問題

我國(guó)開征房產(chǎn)稅的合理性和合法性一直備受爭(zhēng)議，主要有以下幾個(gè)方面問題：

首先，房產(chǎn)稅雖然是我國(guó)新的稅種，但在推出之前，有關(guān)房地產(chǎn)的稅收就已經(jīng)存在多種，還有附加在土地上的各種費(fèi)用，其中有許多都與房產(chǎn)稅是相關(guān)的。若不對(duì)當(dāng)前的稅制進(jìn)行改革，開征房產(chǎn)稅無(wú)疑會(huì)造成重復(fù)征稅。而重復(fù)征稅會(huì)使稅收喪失公平和效率，是任何一個(gè)稅制都應(yīng)該極力避免的。因此在開征房產(chǎn)稅前，就需要對(duì)當(dāng)前的稅制進(jìn)行調(diào)整，而這是個(gè)艱難而復(fù)雜的過(guò)程。

另外，在試點(diǎn)中，省級(jí)政府對(duì)試點(diǎn)地的稅法有解釋權(quán)，并能制定征收細(xì)則，而這與當(dāng)前的《立法》是相違背的。雖然省級(jí)政府可以獲得授權(quán)，但授權(quán)的最高的五年期限即將滿。未來(lái)的房產(chǎn)稅如何實(shí)施，還需要相關(guān)法律的支持。

再者，法律的制定有“法不溯及既往”的原則，即不能用當(dāng)前的法律去指導(dǎo)人們過(guò)去的行為。根據(jù)這個(gè)原則，在征收房產(chǎn)稅之前購(gòu)買的住房不應(yīng)該被征收房產(chǎn)稅，因此只能對(duì)新購(gòu)買的住房征稅。這就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問題，那就是征收房產(chǎn)稅之前和之后，購(gòu)房者所受待遇可能大不一樣。如不能做好征稅前后的平穩(wěn)過(guò)渡，可能會(huì)對(duì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)的大幅波動(dòng)，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的動(dòng)蕩。這是我國(guó)開征房產(chǎn)稅需要注意和討論的問題。

（二）配套問題

征收房產(chǎn)稅需要解決一系列配套問題，這主要有三點(diǎn)：

第一是需要建立和完善全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的房產(chǎn)信息系統(tǒng)，登記所有家庭及其房產(chǎn)等信息。這可以使稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握真實(shí)準(zhǔn)確的應(yīng)納稅信息，防止偷稅漏稅情況的發(fā)生，并簡(jiǎn)化稅務(wù)機(jī)關(guān)的審核工作，降低征稅成本。

第二是建立專業(yè)的房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可以由政府設(shè)立，也可以委托獨(dú)立機(jī)構(gòu)評(píng)估。目前我國(guó)還沒有專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，若無(wú)法準(zhǔn)確的對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格和動(dòng)態(tài)進(jìn)行衡量，則可能導(dǎo)致稅收的公平性。無(wú)論是采用何種方法，其評(píng)估成本較高也是要開征房產(chǎn)稅所要解決的問題。

第三是需要一系列相關(guān)部門的協(xié)助。因?yàn)樽》亢蛡€(gè)人信息需要逐戶進(jìn)行審查，這就容易滋生稅收人員和評(píng)估人員的腐敗問題，需要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。另外還需要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)處理稅務(wù)部門和納稅人有關(guān)房產(chǎn)稅的糾紛。

（三）風(fēng)險(xiǎn)問題

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依然需要房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)做支撐，特別是如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已從快車道進(jìn)入到中速車道，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展十分重要。房產(chǎn)稅制度如果構(gòu)建的不好，可能會(huì)導(dǎo)致一系列的風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。這里要著重關(guān)注兩個(gè)方面的問題：第一是要保證低收入家庭的稅負(fù)不加重，防止社會(huì)動(dòng)蕩；第二是要保證房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展，保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。因此在房產(chǎn)稅的設(shè)置上應(yīng)該謹(jǐn)慎，盡量考慮全面，處理好各方面的矛盾，不能急功近利，避免沒有做好充分準(zhǔn)備就全面開征房產(chǎn)稅，而忽略其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

四、總結(jié)

我國(guó)開征房產(chǎn)稅可能有三個(gè)主要的目標(biāo)，從理論分析和試點(diǎn)情況來(lái)看，降低房?jī)r(jià)的作用很薄弱，且也無(wú)法有效提升地方政府的財(cái)政收入。雖然依然存在爭(zhēng)議，但調(diào)節(jié)收入分配是目前我國(guó)房產(chǎn)稅唯一可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。房產(chǎn)稅具體如何去實(shí)施，應(yīng)該圍繞其要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)謹(jǐn)慎安排。

房產(chǎn)稅試點(diǎn)已經(jīng)經(jīng)歷了五年時(shí)間，暴露了不少問題，包括稅收過(guò)少、對(duì)房?jī)r(jià)上漲抑制作用不大、征收成本高、難度大等。在全面推廣之前都需要得到妥善解決。除此之外也要做好立法和配套的建設(shè)。筆者認(rèn)為征收房產(chǎn)稅的一切制度和原則都應(yīng)該建立在謹(jǐn)慎的基礎(chǔ)之上，考慮各種風(fēng)險(xiǎn)并切實(shí)采取對(duì)策，以確保稅收制度的安全改革和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。若無(wú)法保證其實(shí)施的安全性，不如等到時(shí)機(jī)更為成熟之后再考慮。

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（作者單位：江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）