摘 要：準(zhǔn)確掌握國際上化石能源的供求形勢(shì)，分析其對(duì)我國化石能源政策的影響，有助于更好地利用和開發(fā)能源。本文首先分析了近十年間全球主要石油、天然氣、煤炭主產(chǎn)區(qū)的資源儲(chǔ)量情況以及生產(chǎn)消費(fèi)情況，結(jié)合我國十年間石油天然氣貿(mào)易情況和政策變化，得出應(yīng)在未來情況下逐步消除原有影響政策制定的相關(guān)利益主體所產(chǎn)生的路徑依賴，從而使得制定化石能源政策更加理性并符合我國國情和世界發(fā)展的趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：化石能源；能源政策；國際合作

能源，作為人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，攸關(guān)國計(jì)民生和國家安全?，F(xiàn)階段，由于世界性的能源消費(fèi)需求不斷增加，全球能源資源供給長(zhǎng)期偏緊的矛盾更加突出，能源資源競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，再加上全球化石能源結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的能源供應(yīng)格局深刻調(diào)整，使得全球能源市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加劇。①

化石能源是一種碳?xì)浠衔锘蚱溲苌?。化石能源所包含的天然資源有煤炭、石油和天然氣。它由古代生物的化石沉積而來，是一次能源。化石燃料開發(fā)利用過程中會(huì)排放溫室氣體，特別是不完全燃燒狀態(tài)下，散發(fā)出有毒的氣體，但是在目前技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件制約下，它仍是人類能源利用中必不可少的燃料。②

近年來，我國油氣需求增長(zhǎng)迅速，國內(nèi)油氣生產(chǎn)難以滿足需求，對(duì)外依存度快速上升。與此同時(shí)，國際能源市場(chǎng)特別是油氣市場(chǎng)形勢(shì)更為復(fù)雜多變，美國頁巖氣革命等深刻影響世界能源供需格局，石油天然氣金融屬性逐漸加強(qiáng)，全球能源市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加劇。分析世界石油天然氣和煤炭的供需形勢(shì)及價(jià)格走勢(shì)，對(duì)研究我國“十三五”能源發(fā)展形勢(shì)具有重要意義。

1 我國石油天然氣國際合作開發(fā)現(xiàn)狀

1.1 全球化石主要產(chǎn)區(qū)的資源儲(chǔ)量、生產(chǎn)、消費(fèi)狀況分析

世界石油儲(chǔ)量大于2億桶的國家共有14個(gè)國家。這些產(chǎn)油國的資源儲(chǔ)量占到世界石油總儲(chǔ)量的91%，在很大程度上對(duì)國際原油市場(chǎng)起到支配作用。這些國家主要分布在北美、中東、西非和中亞地區(qū)，各國在資源分布上差別很大，資源儲(chǔ)產(chǎn)比（即儲(chǔ)量按照現(xiàn)有開采水平能夠開采的年限）也有較大差別，既有加拿大、委內(nèi)瑞拉、伊拉克、利比亞這樣儲(chǔ)產(chǎn)比超過100的資源富足國家，也有美國、中國這樣儲(chǔ)產(chǎn)比在10左右的資源緊缺國家。尤其是相對(duì)于其豐富的石油儲(chǔ)量，相差近十倍的儲(chǔ)產(chǎn)比，更顯示出巨大的兩極化趨勢(shì)。

世界天然氣儲(chǔ)量大于2萬億立方米的國家共18個(gè)。這18個(gè)國家的天然氣儲(chǔ)量占世界儲(chǔ)量的90%，其中俄羅斯、伊朗、土庫曼斯坦和卡塔爾四國占據(jù)了儲(chǔ)量的68%，這些國家年產(chǎn)量占世界天然氣產(chǎn)量的75%-77%。除美國和加拿大天然氣儲(chǔ)量不高但儲(chǔ)采比較低外，挪威、埃及、中國、印度尼西亞、馬來西亞儲(chǔ)量雖不高但儲(chǔ)采比還在中等水平外，其余各國儲(chǔ)量都極為豐富，這也和過去世界主要使用石油資源有關(guān)，天然氣資源作為比石油清潔的替代能源仍處在新開發(fā)階段。

世界上主要有9個(gè)煤炭?jī)?chǔ)量在300億噸以上的國家，它們的煤炭?jī)?chǔ)量之和占到世界煤炭?jī)?chǔ)量的91%，這些國家中，除了中國由于開采煤炭資源比重較大使得儲(chǔ)產(chǎn)比只有30之外，其余國家的儲(chǔ)產(chǎn)比都高于100。近十年間的消費(fèi)量顯示除中國的消費(fèi)量增加外，其余各國的消費(fèi)量均呈現(xiàn)維持不變或稍有下降的趨勢(shì)。

1.2 我國化石能源儲(chǔ)量、生產(chǎn)、消費(fèi)狀況分析

我國能源資源短缺，常規(guī)化石能源可持續(xù)供應(yīng)能力不足。油氣人均剩余可采儲(chǔ)量?jī)H為世界平均水平的6%，石油年產(chǎn)量?jī)H能維持在2億噸左右，石油進(jìn)口的比重占本國總消費(fèi)量的73.2%，從總量上來說我國并不能作為石油出口國，卻是絕對(duì)意義的石油進(jìn)口大國。常規(guī)天然氣新增產(chǎn)量?jī)H能滿足新增需求的30%左右，煤炭超強(qiáng)度開采，因此擴(kuò)展海外能源來源就顯得尤為重要。

為了拓寬我國石油進(jìn)口來源，多年來政府采取了很多舉措：加快西北（中哈）、東北（中俄）和西南（中緬）三大陸路原油進(jìn)口通道建設(shè)，加強(qiáng)配套干線管道建設(shè)；適應(yīng)海運(yùn)原油進(jìn)口需要，加強(qiáng)沿海大型原油接卸碼頭及陸上配套管道建設(shè)。雖然中國在進(jìn)口地多樣化上面取得了顯著成績(jī)，但是在一些重要的富油國并沒有建立起穩(wěn)固的石油供應(yīng)基地，美國、日本等工業(yè)化國家的大型石油公司已經(jīng)控制了這些國家和地區(qū)的石油供應(yīng)。

在非洲，中國以安哥拉、蘇丹和剛果為基地，而從利比亞、尼日利亞和阿爾及利亞的進(jìn)口相當(dāng)有限；在中東，中國以沙特阿拉伯、阿曼、伊朗和也門為基地，而探明儲(chǔ)量非常豐富的伊拉克、科威特和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國處于美國的壟斷性控制，中國難以取得突破；在歐洲和西半球，中國以俄羅斯和巴西為基地，而對(duì)委內(nèi)瑞拉和哈薩克斯坦關(guān)注不夠。由于中國所選擇的石油基地現(xiàn)在大多處在政治不穩(wěn)定的狀態(tài)，所以海外石油供應(yīng)的不確定性較大。

相對(duì)比石油而言，天然氣屬于新型清潔能源，對(duì)其的開發(fā)使用尚處于起步階段，因此進(jìn)出口貿(mào)易量依然在較低水平徘徊。為了加快推進(jìn)天然氣資源利用，到目前為止，我國已經(jīng)加快建設(shè)西北（中國—中亞）、東北（中俄）、西南（中緬）和海上四大進(jìn)口通道，形成以西氣東輸、川氣東送、陜京輸氣管道為大動(dòng)脈，連接主要生產(chǎn)區(qū)、消費(fèi)區(qū)和儲(chǔ)氣庫的骨干管網(wǎng)。

2 影響化石能源政策制定的因素

能源政策，是指與能源供應(yīng)和能源需求有關(guān)的各種政策的總和。其制定目的在于節(jié)約和利用能源，對(duì)能源的生產(chǎn)和需求進(jìn)行總體平衡。在我國，能源政策的制定是一個(gè)復(fù)雜的過程，

能源行業(yè)具有影響力的利益主體很多，不僅包括各地方發(fā)改委、能源局、各級(jí)職能部門和行業(yè)協(xié)會(huì)以及研究機(jī)構(gòu)，還有類似于中石油、中石化、神華、中煤、華能、大唐、國電等具有領(lǐng)導(dǎo)力的行業(yè)巨頭。雖然這些利益主體還未完全發(fā)育為利益集團(tuán)，但是已經(jīng)在某種程度上具備影響政府決策的意愿和能力。他們影響政府決策有四條途徑：一是對(duì)決策信息的壟斷；二是對(duì)決策內(nèi)容的自由裁量；三是對(duì)決策咨詢的供給；四是通過利益訴求影響政策制定過程。

和石油、天然氣相關(guān)的政策由于屬于專業(yè)性弱而國家安全影響程度高，在我國一般呈現(xiàn)出顯著的自上而下的特點(diǎn)，即最高層政治領(lǐng)導(dǎo)人為首的政治精英是政策制定過程中最重要的影響因素，可以按照理性框架進(jìn)行分析，追求利益最大化。相比較而言，由于我國較大的煤炭?jī)?chǔ)量，以及在目前全球低碳化要求的前提下，與煤炭相關(guān)的政策相對(duì)屬于專業(yè)性強(qiáng)而國家安全影響程度不高的類型，一般呈現(xiàn)出不同政府部門在政策制定過程中尋求妥協(xié)和達(dá)成一致行為的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出更多的政府部門之間談判和交涉的特點(diǎn)以及共識(shí)的形成。

3 開展國際能源合作

在現(xiàn)行地質(zhì)勘察和開采條件下，能夠找到和可供開發(fā)利用的資源量并不會(huì)發(fā)生大的變化，同時(shí)對(duì)資源的利用率也將保持一定程度的穩(wěn)定。在這種情況下，為了提供能夠滿足維持我國經(jīng)濟(jì)正常穩(wěn)步增長(zhǎng)所需要的能源，除了需要鼓勵(lì)對(duì)能源科技增加投入，使推進(jìn)能源科技不斷創(chuàng)新外，還要努力謀求對(duì)外發(fā)展。在能源的戰(zhàn)略屬性、政治屬性更加凸顯的今天，各國圍繞能源資源的博弈日趨激烈。在能源資源領(lǐng)域的對(duì)外交往中，應(yīng)體現(xiàn)互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障的新能源安全觀，積極參與境外能源資源開發(fā)，擴(kuò)大能源對(duì)外貿(mào)易和技術(shù)合作，構(gòu)建國際合作新格局。在此過程中應(yīng)當(dāng)注意爭(zhēng)取合作、避免沖突，最好的狀態(tài)是相容的、超越零合的有序競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)中最著名的反例是中日在俄羅斯天然氣管道鋪設(shè)的線路之爭(zhēng)，由于日本采取零合博弈的思想，使得雙方的競(jìng)爭(zhēng)陷入惡性循環(huán)，結(jié)果任何一方都沒有得利。

同時(shí)，對(duì)外交往也深受國內(nèi)政治的影響。有研究指出，國際貿(mào)易與國內(nèi)政治聯(lián)盟之間的作用方式為：當(dāng)一國的某類資源擁有相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)時(shí)會(huì)歡迎國際貿(mào)易擴(kuò)張并形成擁護(hù)自有貿(mào)易的政治聯(lián)盟；而一國的某類資源若與他國比較處于弱勢(shì)時(shí)將優(yōu)先選擇施加政治力量推動(dòng)貿(mào)易保護(hù)。面對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重要求，國家必須采取措施改善能源結(jié)構(gòu)、保持能源價(jià)格穩(wěn)定、保障企業(yè)“走出去”、確保穩(wěn)定供應(yīng)、來源多元化以及運(yùn)輸安全。

注釋：

①中國能源局：《中國能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，http：//www.nea.gov.cn/2013-01/28/c_132132808.htm。

②國家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所：http：//www.eri.org.cn/nykx_list1.php？cid=69。

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作者簡(jiǎn)介：

周彥喆，外交學(xué)院教師、中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院管理科學(xué)與工程專業(yè)博士生。

課題項(xiàng)目：

本文受外交學(xué)院“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”資助，項(xiàng)目編號(hào)：3162013ZYKD04。