中共無錫市紀委課題組

摘 要：由于受干部管理體制機制和黨政“一把手”特殊位置等因素的影響，對黨政“一把手”監(jiān)督工作仍存在著一些亟待解決的難點，主要是監(jiān)督制度不完善、監(jiān)督主體缺乏必要的獨立性、黨政“一把手”賦權過重、監(jiān)督工作方法滯后等問題。加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，核心是對“一把手”權力運用的監(jiān)督，應將上級監(jiān)督落到實處，把“人”管好；科學設計權力運行監(jiān)督制度，把“權”管住；完善紀檢監(jiān)察監(jiān)督機制，把“事”做好，從實體性制度和程序性要求上規(guī)范和監(jiān)督黨政“一把手”權力運行過程。

關鍵詞：黨政“一把手”；監(jiān)督；權力；對策

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）02-0067-06

隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入開展，如何加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，無錫市各級紀委在黨委領導下進行了多方面的探索，并取得了一定成效。但由于受干部管理體制機制和黨政“一把手”特殊位置等因素的影響，黨政“一把手”監(jiān)督工作還存在著一些亟待解決的難點。為此，我們就目前存在的問題進行了專題調研，并提出一些對策和建議，以期為今后加強對黨政“一把手”監(jiān)督工作提供參考意見。

一、加強對黨政“一把手”監(jiān)督的實踐探索

近年來，無錫市針對黨政“一把手”腐敗案件時有發(fā)生的情況，積極探索從分權、規(guī)權、制權等不同路徑強化廉政風險防控，規(guī)范權力運行，進一步規(guī)制和監(jiān)督黨政“一把手”正確行權，并取得了初步成效。據調查問卷顯示，在對黨政“一把手”監(jiān)督現狀滿意度的選項中，受訪者“非常滿意”的為37.5%；“比較滿意”的為49%（見圖1）。

無錫市認真汲取被查處的黨政“一把手”違紀違法的深刻教訓，探索加強對黨政“一把手”監(jiān)督的主要措施有：

1.積極推進體制機制改革，不斷強化監(jiān)督責任。近年來，無錫市各級紀檢監(jiān)察機關積極推進體制機制改革。市紀委率先退出93%的議事協調機構，并調整內設機構，使監(jiān)督執(zhí)紀部門及人員占機構和人員總數近70%。目前，全市各級紀檢監(jiān)察機關全面完成議事協調機構清理工作，紀委書記（紀檢組長）分工和兼職基本清理規(guī)范到位。各級紀檢監(jiān)察機關通過“三轉”，嚴格執(zhí)行“一案雙查”和“一案五報告”制度，嚴格監(jiān)督問責，進一步強化了監(jiān)督的力度。

2.建立“五廉監(jiān)督”機制，推進“兩個責任”進一步落實。無錫市積極探索對黨政“一把手”監(jiān)督的方法，通過不斷實踐，建立了訪廉、述廉、問廉、評廉和督廉的“五廉監(jiān)督”機制，通過訪廉、述廉、問廉、評廉、督廉等一系列方式，形成了對黨政“一把手”的系統監(jiān)督，有力地推進了黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任的落實。

3.以“四轉變”為抓手轉變監(jiān)督方式，監(jiān)督效果明顯提高。2014年，無錫市委頒布《關于落實黨風廉政建設黨委主體責任、紀委監(jiān)督責任的實施意見（試行）》，全市各級紀委以此為契機推進黨政“一把手”監(jiān)督工作，圍繞責任分解、檢查監(jiān)督、問責追究等環(huán)節(jié)，轉變對黨政“一把手”的監(jiān)督方式，提出并推進“四個轉變”，以提升監(jiān)督效果。一是由“監(jiān)督事”向“監(jiān)督人”轉變，加大對黨政“一把手”違紀違法行為查處的力度。二是由“過程監(jiān)督”向“結果監(jiān)督”轉變，把監(jiān)督的重點放在事后糾錯追責上。三是由“年終檢查”向“日常督查”轉變，建立日常督查、重點巡視、年終考核等相結合的常態(tài)化監(jiān)督機制。四是由“牽頭參與”向“制度規(guī)范”轉變，通過督促被監(jiān)督單位加強制度建設，用制度堵住漏洞，實現用制度管權管事管人。

4.實行“四不直接分管”，消解權力過分集中帶來的風險。重要人事任免、重大決策、重大建設項目安排和大額資金使用等環(huán)節(jié)是黨政“一把手”容易違規(guī)違紀用權的觸礁點。為此，無錫市各級黨政機關全面實行黨政“一把手”間接接觸“三重一大”和“四不直接分管”的事項機制，即黨政“一把手”不直接分管財務、人事、工程招標投標、物資采購，對黨政“一把手”在使用權力的各個重要環(huán)節(jié)加強監(jiān)督；嚴格按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”原則，實施黨政“一把手”末位表態(tài)制度，確保決策科學民主，杜絕黨政“一把手”個人說了算，避免在重大問題和決策上的失誤[1]，防止黨政“一把手”用權行為的失衡與失控。

二、加強對黨政“一把手”監(jiān)督存在的問題

從匯總的調查問卷情況看，目前對黨政“一把手”監(jiān)督工作中存在的主要問題是“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”。對上級而言“監(jiān)督制度不完善”、“重用輕管、疏于監(jiān)督”分別占20.5%、18.7%，合計39.2%；對同級而言“‘一把手權力過于集中以致不敢監(jiān)督”占29.1%；對下級而言“權力運行不透明以致無法監(jiān)督”占24.3%（見圖2）。

1.監(jiān)督制度不完善，制約了監(jiān)督作用的發(fā)揮。科學、有效的監(jiān)督應該具備明確的監(jiān)督標準、合理的監(jiān)督方式、嚴密的監(jiān)督程序。[2]對黨政“一把手”進行監(jiān)督雖然引起了黨和政府的高度重視，但由于缺乏相應的黨內監(jiān)督法規(guī)制度，黨政“一把手”由誰監(jiān)督、怎么監(jiān)督，目前還沒有具體明確、操作性強的程序辦法，更缺少與之配套的實施細則。一是現有的監(jiān)督制度不夠科學、全面，監(jiān)督程序不夠完備和具體。二是制度的剛性約束不夠，缺乏針對黨政“一把手”的責任追究制度和有效的權力制衡機制。三是從權力運行上看，有的制度執(zhí)行不嚴，影響了上級對下級監(jiān)督的有效性；從權力監(jiān)管上看，存在邊界模糊、職責不清的問題，導致上級對下級監(jiān)督存在“真空”現象。

2.監(jiān)督主體缺乏必要的獨立性，削減了監(jiān)督功能的提高。在目前的領導工作機制下，由于紀委缺乏必要的獨立性，監(jiān)督工作往往因為“一把手”的干涉而受到不同程度的影響。一是從管理體制上看，我國實施的是雙重領導體制（同級黨委為主），有些單位的紀委書記專職不專干，副書記和紀檢專干兼職現象依然存在，導致基層紀委難于集中精力聚焦監(jiān)督主業(yè)。二是從現行監(jiān)督方式看，名義上以同級監(jiān)督為主，上級監(jiān)督與下級監(jiān)督相結合，在雙重領導體制下，監(jiān)督者往往受被監(jiān)督者領導，同級監(jiān)督機構缺乏獨立性、權威性，極易造成監(jiān)督流于形式。三是人民群眾對黨政“一把手”的信息知之甚少，因為信息不對稱而導致無法監(jiān)督；各民主黨派的監(jiān)督也因缺乏相關法律法規(guī)的支撐而常常流于形式。

3.黨政“一把手”賦權過重，增加了各級監(jiān)督的難度。我國實行黨政“一把手”負責制，隨著中央對地方權力的部分下放，導致處于權力中心的單位和部門“一把手”權力過于集中。一是在組織與個人的關系上，權力集中于個人，“一把手”既是決策者、又是執(zhí)行者，而且權力運行具有很強的封閉性、業(yè)務性，外部監(jiān)督難以及時覆蓋。二是在正職與副職的關系上，權力集中于正職，副職實際上變成了“一把手”的“輔助”[3]，導致副職根本無法或者不敢對“一把手”的用權行為進行監(jiān)督。三是從權力監(jiān)管上看，存在邊界模糊、職責不清的問題，同一事務多頭監(jiān)督，為紀委開展監(jiān)督尤其是履職再監(jiān)督造成困難。

4.監(jiān)督工作方法滯后，影響了實施監(jiān)督的成效。從現實狀況看，紀委對黨政“一把手”監(jiān)督的方式方法比較單一。一是從紀檢監(jiān)察隊伍能力來看，不懂監(jiān)督、不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督的現象仍然不同程度存在，部分單位的紀委重監(jiān)督檢查，輕責任追究，導致監(jiān)督檢查流于形式；部分紀檢干部不愿得罪人，不想鉆研紀檢監(jiān)察業(yè)務，導致監(jiān)督底氣不足、力度不大。二是隨著“三轉”的深入推進，如何在現有監(jiān)督手段不多的前提下實現有效監(jiān)督等都還沒有形成有效突破，一些監(jiān)督工作的“新舊對接”有可能會形成監(jiān)督空白。

三、加強對黨政“一把手”監(jiān)督的對策和建議

調查顯示，在回答“是否贊同強化對黨政‘一把手的監(jiān)督”問題時，“非常贊同”為54.5%；“贊同”為44.3%（見圖3），由此可見，絕大部分干部群眾對加強黨政“一把手”的監(jiān)督寄予厚望。

我們認為，加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，核心是對“一把手”權力運用的監(jiān)督。因此，結合黨內監(jiān)督條例、領導干部四項監(jiān)督制度等，聯系黨風廉政建設的具體實踐，應從實體性制度和程序性要求上規(guī)范和監(jiān)督黨政“一把手”權力運行過程，具體對策建議如下：

（一）將上級監(jiān)督落到實處，把“人”管好

1.堅持“以德為先”把好選人用人關。嚴格把好黨政“一把手”選用關，是有效防止“一把手”權力濫用及失控的重要環(huán)節(jié)。一方面，要把以德為先作為選用黨政“一把手”的首要標準，亦即選準用好那些政治堅定、作風優(yōu)良、原則性強、清正廉潔的黨政“一把手”。[4]另一方面，要樹立對干部進行系統的全方位的管理和監(jiān)督也就是法治思維的觀念，加強對黨政“一把手”監(jiān)督的制度設計，這樣更有利于管理和監(jiān)督。一是堅持注重實績，把競爭擇優(yōu)轉化為黨政“一把手”的常態(tài)選任機制。二是要堅持群眾公認，使人民群眾真正成為黨政“一把手”的授權主體。三是要把領導干部述職述廉與任免使用結合起來，實行黨政“一把手”年度履職責任考核，接受群眾的公開評議。四是要嚴格落實黨政“一把手”任職輪崗交流制度，以防止其在同一崗位任職時間過長而發(fā)生腐敗問題。五是在選拔黨政“一把手”時，組織部門和紀檢監(jiān)察部門要密切配合，為對黨政“一把手”進行有效地監(jiān)督確立一個較高的起點，做到超前防范。六是要明確黨委在重要人事安排醞釀之初，組織部門在有動議時應同步征求紀委意見，當紀委有確鑿證據證明被提拔者存在重大違紀事實、存在重大廉政風險或不適宜提拔的，應該擁有一票否決權。

2.加強對黨政“一把手”的全方位監(jiān)督。一是要加強“八小時外”的監(jiān)督，制定防范利益沖突的工作條例，對權力運行風險點的重點人員進行盯防，發(fā)現不當行為或有利益沖突風險時，應及時提醒、談話、誡勉，抓早抓小，防患于未然；若發(fā)現重大違紀違法行為，應該采取果斷措施啟動查辦程序，截斷利益輸送的路徑。二是嚴格執(zhí)行領導干部個人重大事項報告制度，特別是個人財產申報，對于擬提拔干部實行“人人過關”，一旦發(fā)現有不實情形，取消提拔。對于沒有列入提拔對象的，也應按照一定比例抽查，并將抽查結果與本人的廉政考核緊密掛鉤，發(fā)現錯誤應及時整改，對于錯誤嚴重者，可以給予黨紀政紀處分或者啟動調查程序。

3.強化黨政“一把手”的廉政意識。一是開展黨規(guī)黨紀教育，增強黨政“一把手”黨性鍛煉。要求全體黨員干部分層、分批進行黨規(guī)黨紀的系統培訓，處級以上干部可以委托高校舉辦培訓班，科級干部可以委托市委黨校舉辦，一般工作人員可以委托區(qū)委黨校舉辦。二是深化黨政“一把手”廉政警示教育，可以組織到辦案點現場觀摩違規(guī)違紀談話過程，參觀羈押職務犯罪人員的監(jiān)獄，請職務犯罪人員現身說法等，讓黨政“一把手”明白違法違紀帶來的嚴重后果，珍惜能夠奉獻社會、具有自由和尊嚴的生活，從而塑造其理性的廉政價值觀。

（二）科學設計權力運行監(jiān)督制度，把“權”管住

1.合理分權，正確處理好正職與副職的關系，增強監(jiān)督的針對性。一是要著力解決權力結構失衡的體制弊端，按照組織職權法定的原則，進一步明確黨政“一把手”的職權界限，增強監(jiān)督的針對性。要把決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權分離開來，形成相互制衡的關系，促進黨委班子成員相互間的監(jiān)督。二是要正確處理好正職與副職的關系問題，明確“一把手”與副職的權力與責任，使副職從過去的“旁觀者”變成“知情者”，既使“一把手”能有效監(jiān)督副職的工作，也使作為“知情者”的副職能很好地監(jiān)督“一把手”的權力使用情況。三是在領導班子內部充分發(fā)揚民主，增強團結意識，遇有重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用，都必須經集體討論，建立票決制，避免個人說了算，探索建立班子成員對“一把手”有不同意見可直接向上級反映并能夠得到保護的機制。

2.推行權力清單，完善各種制度，增強監(jiān)督的有效性。一是要完善確權制度，進一步明確黨政“一把手”權力內容、權力邊界、權力行使方式和程序以及與權力對等的責任等。二是要編制黨政“一把手”權力運行流程圖，逐項確認權力行使依據、程序、時限以及相應責任，將黨政“一把手”用權行為的結果和過程適當公開。三是要完善科學規(guī)范決策制度，按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，凡討論決定重大事項，要嚴格按照議事決策程序進行，廣泛聽取意見和建議。四是要完善黨政“一把手”權力運行“痕跡化”管理制度，促進“一把手”權力運行精細化、規(guī)范化、效能化和責任化，構建科學有效的權力運行制約機制，形成監(jiān)督的長效機制。五是要加快完善監(jiān)督制度，圍繞黨政“一把手”用權行為，及時將比較完善、系統、成熟的監(jiān)督制度，提升到國家法律、黨內法規(guī)和行政法規(guī)層面，加快權力監(jiān)督的立法進程，從制度和法律上保證黨政“一把手”廉潔從政的自覺性和主動性。

（三）完善紀檢監(jiān)察監(jiān)督機制，把“事”做好

1.加快紀檢監(jiān)察體制改革，增強監(jiān)督的權威性。要認真按照中央部署要求，加快推進黨的紀律檢查體制改革，不斷增強紀委監(jiān)督的權威性和相對獨立性。一是要加大雙重領導下的監(jiān)督力度，落實“雙報告”和“派駐機構改革”等創(chuàng)新舉措。在監(jiān)督黨政“一把手”方面下管一級，發(fā)揮上級紀委的協調指導作用。下級紀委要暢通與上級巡視組的聯系渠道，突破紀委監(jiān)督同級“一把手”的監(jiān)督難題。二是要落實“兩個為主”，切實提升紀委的地位。除按規(guī)定紀委書記、副書記人選由上級紀委會同組織部門提名和考察外，建議紀委機關中層以上干部人選的確定也可參照此管理模式操作，同時要加快實現派駐紀檢機構全覆蓋。三是落實紀委對黨委決策的干預制度。明確紀委書記例行參加黨委主要領導重要議題會議、紀委副書記列席黨委會會議，黨委作出重要決定應事前通告紀委，當紀委研究認為存在重大紀律或廉政風險時[5]，黨委應認真聽取紀委提出的修改意見。四是改革紀委依據干部管理權限進行監(jiān)督和案件查辦的方式，試行黨政“一把手”個人重大事項在向上級報告的同時，向同級紀委備案，紀委可按規(guī)定核查，若發(fā)現有濫用權力及違反黨紀法規(guī)線索的，紀委可直接向上級紀委報告。五是各級紀委對承擔的監(jiān)督責任要簽字背書，作為監(jiān)督責任考核和問責的依據。

2.創(chuàng)新監(jiān)督方法，增強監(jiān)督的整合性。對黨政“一把手”的監(jiān)督，需要整合各方力量，發(fā)揮體制內外監(jiān)督作用，著力構建“上級黨委領導、專門機構負責、整合監(jiān)督資源、依靠人民群眾”的監(jiān)督體系。一是要發(fā)揮上級黨委“一把手”對下級“一把手”的監(jiān)督作用，進一步完善任職廉政談話、信訪談話、審計談話、案后整改談話、廉政責任談話等制度。二是要發(fā)揮巡視監(jiān)督的作用，在強化對下級黨政“一把手”日常監(jiān)督的基礎上，建立健全巡查監(jiān)督機制，并對“一把手”監(jiān)督責任落實不力、群眾反映問題比較集中的地方、部門和單位黨政“一把手”及時開展專項巡查。從巡視時間靈活掌握、巡視方式手段多樣等方面入手，保證巡視工作不受干擾，并積極運用好巡視成果。三是要充分發(fā)揮人民群眾和新聞輿論的監(jiān)督作用，暢通信訪渠道，著力探求從機制和措施上維護群眾的監(jiān)督權。要依法保障社會輿論的調查、報道和批評的權利，切實發(fā)揮新聞媒體對黨政“一把手”權力監(jiān)督的作用。四是監(jiān)督要從組織監(jiān)督向執(zhí)紀監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等各方面深化。監(jiān)督方式包括事前的職能分離、事中的誡勉談話以及事后的問責體制；監(jiān)督范圍要擴展到“八小時外”的生活娛樂圈；監(jiān)督對象要從黨政“一把手”擴展到其秘書、配偶及子女；監(jiān)督內容要延伸到黨政“一把手”的財產審查等。

參考文獻：

[1] 楊文俠，趙有翼.科學規(guī)范和有效約束領導干部權力運行機制的探究[J].甘肅高師學報，2008（4）：126-128.

[2] 徐路.對區(qū)縣黨政一把手監(jiān)督問題的對策研究[D].呼和浩特：內蒙古大學，2011.

[3] 錢建華.論對“一把手”的權力監(jiān)督[D].南京：南京師范大學，2005.

[4] 董強，葛雪梅，崔紹亞.切實加強對“一把手”的監(jiān)督[J].紅旗文稿，2011（23）：31-32.

[5] 龍翔.探索與完善紀委對同級黨委的監(jiān)督[J].唯實，2014（3）：37-39.

責任編校 陳 瑤

Practice and Reflections on Strengthening Supervision on Primary Leaders of the Party and the Government

Research Team of CCP Commission for Discipline Inspection of Wuxi City （CCP Commission for Discipline Inspection of Wuxi City， Wuxi 214000， Jiangsu， China）

Abstract： As limited by the cadre management system， the special status of the top leaders and other factors， the supervision of top leaders have encountered some difficulties in urgent need to be solved. The incomplete system of supervision， supervisors without necessary independence， too much power entrusted to top leaders， outdated supervising methods and some others are on the top of the list. Lying at the centre of strengthening supervision of top leaders is the supervision of the use of power， for which the supervision of higher-rank leaders must be actualized with the “person concerned” well managed. There must be a scientific design of the supervision system of the running of power with “powers” well managed. The supervision mechanism of discipline inspection must be improved with “matters” well dealt with. The supervision of the powers of primary leaders of the Party and the government can be realized from both substantive systems and procedural requirements.

Key words： primary leaders of the Party and the government； supervision； powers； strategies