徐衛(wèi)峰

摘要：公共利益如何界定是當(dāng)前學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的難點(diǎn)問題。目前，關(guān)于公共利益有立法界定、行政界定和司法界定三種模式。

關(guān)鍵詞：公共利益；國家機(jī)構(gòu)；社會(huì)和諧

中圖分類號(hào)：D90文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2016）02-0070-03

公共利益已經(jīng)成為重要的憲法性概念，大量的法律法規(guī)如《物權(quán)法》《土地管理法》等均涉及公共利益條款。但是，對(duì)于公共利益的內(nèi)涵和外延，由誰判定和以什么標(biāo)準(zhǔn)來判定，卻一直缺乏明晰的法律規(guī)范。法律規(guī)定的缺位直接導(dǎo)致公共利益的界定出現(xiàn)混亂和無序，進(jìn)而導(dǎo)致公共權(quán)力行使的膨脹和濫用。因此，有必要對(duì)公共利益從法律上進(jìn)行恰當(dāng)?shù)慕缍ā?/p>

一、公共利益解析

公共利益是重要的法學(xué)概念，但一直缺乏明確的法律規(guī)定。有學(xué)者指出，公共利益概念為典型的不確定法律概念，包括利益內(nèi)容的不確定性和受益對(duì)象的不確定性。[1]目前并沒有一個(gè)公認(rèn)的“公共利益”定義。[2]

理論界關(guān)于公共利益，主要有整體利益論、多數(shù)利益論、利益空虛論、利益平衡論四種觀點(diǎn)。其中整體利益論強(qiáng)調(diào)公共利益是社會(huì)全體成員的整體利益，[3]多數(shù)利益論強(qiáng)調(diào)公共利益是社會(huì)絕大多數(shù)人群的利益，[4]而利益空虛論則認(rèn)為并不存在超越私益的公共利益，[5]利益平衡論認(rèn)為公共利益是一種利益平衡。[6]

從公共利益的基本特征出發(fā)，筆者認(rèn)為，公共利益是相對(duì)于私人利益而言，指的是非私有性質(zhì)的利益，不是局限于某個(gè)“圈子”或某些人的利益，而是人人都有機(jī)會(huì)享受的利益。判斷公共利益，可以從三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)：一是利益的公共性，即公共受益性。公共利益不是局限于某個(gè)“圈子”或某些人的利益，而是絕大多數(shù)人都有機(jī)會(huì)享受到的利益。二是利益的長遠(yuǎn)性，公共利益要考慮長期的社會(huì)發(fā)展。三是利益的非營利性，任何具有營利性的項(xiàng)目都不應(yīng)屬于公共利益的范疇。

二、公共利益界定模式比較

關(guān)于公共利益，一個(gè)關(guān)鍵性的問題是：誰來界定某項(xiàng)利益是不是屬于公共利益，也就是誰享有對(duì)公共利益的最終判斷權(quán)？目前，有立法界定、行政界定和司法界定三種模式。

（一）立法界定模式

立法界定模式主張公共利益由權(quán)力機(jī)關(guān)以明文立法規(guī)定為主，輔之以高級(jí)別權(quán)力機(jī)關(guān)針對(duì)特殊個(gè)案“一事一議”來實(shí)現(xiàn)。支持本觀點(diǎn)的主要學(xué)者是唐忠民和張千帆。主張?jiān)撃Ｊ降膶W(xué)者認(rèn)為，公共利益涉及到廣大公眾之利益，在當(dāng)今社會(huì)，權(quán)力機(jī)關(guān)是民主選舉的代表公眾的代議機(jī)關(guān)，所以公共利益的界定應(yīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行。[7]

世界各國關(guān)于公共利益的立法重點(diǎn)是如何把公共利益的內(nèi)容限制在合理范圍之內(nèi)，正確處理保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)與維護(hù)公共利益的關(guān)系。對(duì)公共利益的立法界定模式主要有概括式、列舉式和二者的混合適用。概括式立法將有關(guān)公共利益內(nèi)在規(guī)定性的要素進(jìn)行歸納總結(jié)，明確公共利益的要件。如英國1965年《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才符合征收的實(shí)質(zhì)條件，才具有公益性。列舉式立法將各種公共利益類型進(jìn)行羅列，如日本《土地征用法》第三條規(guī)定了35項(xiàng)共49種可予行政征收的具有公共利益的事業(yè)。概括加列舉式立法則是先歸納屬于公共利益內(nèi)在規(guī)定性的要素，明確公共利益應(yīng)當(dāng)符合的要件，再將各種屬于公共利益的類型加以羅列。如臺(tái)灣地區(qū)“土地法”先是將公共利益定義為公共事業(yè)，然后列舉了9種屬于公共利益的具體類型。[8]

立法界定模式具有權(quán)威性高、規(guī)范性好的特點(diǎn)。綜觀世界各國，基本都已經(jīng)通過立法對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行界定。但“一事一議”的立法模式同時(shí)存在著效率低下的問題。具體到我國的實(shí)際情況，人民代表大會(huì)一年只召開一次，人大常委會(huì)一般也是兩月一次，會(huì)期一般都很短，討論的主要是重大問題，各位代表很難有時(shí)間和精力對(duì)個(gè)案眾多的公共利益議案進(jìn)行討論和表決。每個(gè)個(gè)案由人大及其常委會(huì)審查，恐難勝任。[9]綜上，筆者認(rèn)為，立法界定模式不是最佳選擇。

（二）司法界定模式

在這種模式下，公共利益的界定通過司法程序進(jìn)行，即通過立法授予法院對(duì)公益目的性的司法審查權(quán)。主張?jiān)撃Ｊ降膶W(xué)者認(rèn)為，司法具有獨(dú)立性和權(quán)威性的特點(diǎn)，更適合成為公共利益的界定者，應(yīng)賦予法官對(duì)公共利益的審查權(quán)和自由裁量權(quán)。[10]

這種模式可以充分利用司法直接面對(duì)具體個(gè)案的優(yōu)勢(shì)。但從當(dāng)今的司法國情看，我國法院還不具有承擔(dān)這一責(zé)任的能力。原因主要是我國廣義上講是屬于大陸法系，在立法尚未對(duì)公共利益這一內(nèi)涵和外延都很寬泛的概念作出明確的界定之前，法院無法為公共利益的界定提供統(tǒng)一的、實(shí)質(zhì)性的司法判斷標(biāo)準(zhǔn)。再者，目前無論是法官數(shù)量，法官素質(zhì)，還是司法管理體制，都無法應(yīng)付復(fù)雜多樣的公共利益案件。[11]

（三）行政界定模式

在這種模式下，公共利益的界定通過行政程序進(jìn)行，由行政機(jī)關(guān)在處理具體的涉及公共利益的事項(xiàng)時(shí)依照法律程序?qū)怖鎯?nèi)容進(jìn)行界定。主張?jiān)撃Ｊ降膶W(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)所涉及公共利益最廣最多，直接面對(duì)具體的涉及公共利益的事項(xiàng)，公共利益的界定主體應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為主體。同時(shí)，為了防止行政機(jī)關(guān)濫用界定權(quán)損害相對(duì)人的合法權(quán)益，必須建立一套嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制對(duì)其界定行為進(jìn)行監(jiān)督。[12]

行政界定模式其合理性在于行政機(jī)關(guān)直接面對(duì)個(gè)案，便于將公共利益的抽象性和具體的案件相結(jié)合。其弊端在于公共利益爭議個(gè)案大多發(fā)生在行政管理領(lǐng)域，如單獨(dú)由行政機(jī)關(guān)來界定公共利益，容易導(dǎo)致界定權(quán)的濫用。例如，由于在土地行政征收中行政機(jī)關(guān)無疑是土地征收的實(shí)施者，若行政機(jī)關(guān)對(duì)該土地征收行為的公共利益性享有判斷權(quán)，這就難以保證征收行為的合法性，其結(jié)果必然受到公眾的質(zhì)疑。

三、構(gòu)建我國公共利益界定模式的構(gòu)想

（一）建立以行政界定為主，立法、行政、司法分工協(xié)作的界定模式

公共利益，原本就沒有一個(gè)清晰明確的概念，如果僅通過立法來對(duì)其進(jìn)行界定，則難以對(duì)公共利益做出詳盡、具體的規(guī)定。但如果不以法律的形式加以界定，僅授權(quán)行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)來進(jìn)行界定，則可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用和界定混亂。分析了以上三種公共利益界定模式的利弊，筆者認(rèn)為，盡管存在多種弊端，但由行政機(jī)關(guān)來界定公共利益的模式仍是比較合理和符合我國國情的。理由如下：由于公共利益的不確定性和社會(huì)生活的復(fù)雜性，立法機(jī)關(guān)難以制定一個(gè)適用于所有情況的判斷公共利益的普遍標(biāo)準(zhǔn)，而公共利益界定的實(shí)踐問題更大程度上又是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系處理問題，因此，由行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對(duì)公共利益進(jìn)行判斷更加妥當(dāng)。至于其界定主體與行政管理者的角色沖突，可以通過構(gòu)建嚴(yán)格的界定程序和科學(xué)的制衡監(jiān)督機(jī)制加以解決。基于這個(gè)設(shè)想，結(jié)合我國的具體國情，構(gòu)建一套以行政界定為主，立法、行政、司法分工協(xié)作的公共利益界定模式。設(shè)計(jì)如下：基于立法權(quán)，立法機(jī)關(guān)通過科學(xué)的立法技術(shù)從宏觀上對(duì)公共利益作出基礎(chǔ)性、概括性的原則判斷，限定公共利益的內(nèi)涵和外延；在立法規(guī)定的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)依公共利益之立法規(guī)定實(shí)施行政行為；在行政征收行為出現(xiàn)糾紛時(shí)，相對(duì)人可提起行政訴訟，由司法機(jī)關(guān)（法院）審查行政征收的合法性以防止行政機(jī)關(guān)公共利益界定權(quán)力的濫用。

該模式強(qiáng)調(diào)公共利益界定的分工和制衡，立法機(jī)關(guān)確定概括標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)確定具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院通過司法審查對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查。在這一模式下，立法為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)提供界定的基準(zhǔn)，處于核心和基礎(chǔ)地位，[13]行政機(jī)關(guān)是具體的執(zhí)行者，而司法通過行政訴訟進(jìn)行再次界定以防止行政機(jī)關(guān)對(duì)界定權(quán)的濫用。

（二）完善立法，奠定公共利益界定的基礎(chǔ)

由于公共利益具有內(nèi)涵高度抽象、外延紛繁復(fù)雜的特點(diǎn)，處于核心位置的立法界如果不加以嚴(yán)格限定，極易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的濫用現(xiàn)象。許多國家為了保護(hù)人民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，甚至在憲法中明確規(guī)定公用征收征用必須依法律來進(jìn)行。

立法的必要性和重要性并無太大的爭議，關(guān)鍵問題在于立法體例和立法技術(shù)。在立法模式上可以采取概括加列舉的模式。對(duì)公共利益的內(nèi)涵、要素屬性、界定原則做出明確的規(guī)定，對(duì)典型和重要的公共利益用途進(jìn)行列舉式規(guī)定，再輔助于具有彈性的兜底條款加以完善。采取列舉式的立法技術(shù)，可以對(duì)公共利益的界定進(jìn)行更為嚴(yán)格、明確的限制，對(duì)行政機(jī)關(guān)征用公民的財(cái)產(chǎn)有更為切實(shí)的約束力。如德國、意大利、印度等國家以及中國香港地區(qū)在土地征收法中采取列舉式的立法技術(shù)。在我國現(xiàn)在的權(quán)力配置下，只有通過中央立法對(duì)公共利益的界定作出明確的、硬性規(guī)定，才能夠防止地方行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)。但由于實(shí)際生活的復(fù)雜多樣，單純采用列舉式立法難免會(huì)有不全面之處，需要在列舉式立法條款后加上一條兜底性概括性條款，將列舉之外的公共利益的界定權(quán)力賦予省級(jí)以上的人大及其常委會(huì)，嚴(yán)格限定公共利益界定的權(quán)力行使。

（三）規(guī)范公共利益行政界定的程序

行政界定為主，立法、行政、司法分工協(xié)作的公共利益界定模式中，行政界定是公共利益界定的關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)若嚴(yán)格依照法律規(guī)定、遵循法律程序行使公共利益界定權(quán)，則行政相對(duì)人會(huì)服從行政命令。由行政機(jī)關(guān)來界定公共利益的最大弊端是其因私利可能導(dǎo)致公共利益界定權(quán)的濫用，如何保障界定權(quán)不被濫用，筆者認(rèn)為應(yīng)該通過程序正義保證實(shí)體正義：第一，細(xì)化公共利益的界定程序和界定標(biāo)準(zhǔn)。在立法基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照法律權(quán)限和法定程序制定行政規(guī)范，細(xì)化公共利益的界定程序和標(biāo)準(zhǔn)，保證界定權(quán)的可操作性。第二，賦予行政相對(duì)人相應(yīng)的參與權(quán)和話語權(quán)，保證界定程序的民主性、公開性。如當(dāng)行政機(jī)關(guān)要以公共利益為由實(shí)施土地征收等具體行政行為時(shí)，應(yīng)該在合適的時(shí)間提前告知行政相對(duì)人，并向社會(huì)公告，說明征收理由和依據(jù)。通過完善聽證制度，廣泛征求利益相關(guān)人和公眾的意見，聽取不同利益代表的呼聲，最終判斷該行政征收事項(xiàng)是否符合公共利益。

（四）建立公共利益司法界定的輔助制度

目前，根據(jù)我國《行政訴訟法》受案范圍的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公共利益界定行為的可訴性還沒有明確，這不利于合法、有序地使用界定權(quán)界定公共利益。因此，我國的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡快賦予行政相對(duì)人就個(gè)人因公共利益受到侵害時(shí)，可以單獨(dú)提起行政訴訟，通過司法審查，抗衡和制約行政機(jī)關(guān)界定公共利益的權(quán)力，促使其合法行使權(quán)力。例如，在土地征收中，如被征收人對(duì)政府關(guān)于公共利益事項(xiàng)的界定有異議的，可依法提起行政訴訟，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的公共利益界定是否有法律依據(jù)，程序是否合法進(jìn)行司法審查。要建立和完善行政公共利益訴訟制度，擴(kuò)展行政原告的主體資格。

法律對(duì)公共利益的清晰、合理界定是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的需要。國家在強(qiáng)化公共利益正當(dāng)性的同時(shí)，也必須要強(qiáng)化對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)力度，使兩者在協(xié)調(diào)中發(fā)展。在這個(gè)過程中，只有立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)三個(gè)機(jī)關(guān)各司其職、各盡其能、相互制約，公共利益的界定才能更好地兼顧公共利益和個(gè)人利益，才能實(shí)現(xiàn)其自身的價(jià)值，更好地促進(jìn)社會(huì)的和諧。

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責(zé)任編輯：任德靖