歐陽(yáng)玲

摘 要：住房公積金制度自1991年上海借鑒新加坡公積金制度在全國(guó)率先建立以來(lái)，二十余年來(lái)，在我國(guó)得到了迅速發(fā)展。但隨著深入推進(jìn)，其弊病也逐步暴露，以其政策定位以及強(qiáng)制性繳納合理性問(wèn)題尤為突出。筆者擬通過(guò)分析住房公積金的發(fā)展歷史及相關(guān)法律規(guī)定，來(lái)探討其未來(lái)的改革方向。

關(guān)鍵詞：住房公積金；強(qiáng)制性繳納；社會(huì)保障

住房公積金制度是伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)住房體制改革而產(chǎn)生的。長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了住房制度也必是城鄉(xiāng)二元化的。住房公積金制度是在改革開(kāi)放背景下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮中，城市住房從以往單位分配實(shí)物向貨幣化分配的轉(zhuǎn)變的需求下誕生的一種產(chǎn)物。1991年，上海率先提出住房公積金制度，隨后，國(guó)務(wù)院于1994年提出《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確全面建立住房公積金制度。

住房公積金制度，在整個(gè)城鎮(zhèn)住房制度的改革中起到了促進(jìn)作用。明確住房公積金制度在整個(gè)城鎮(zhèn)住房體系和社會(huì)保障制度中的政策定位，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 住房公積金的政策定位

由國(guó)務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》（2002年修訂）對(duì)住房公積金的管理、繳存、提取和使用、監(jiān)督、法律責(zé)任等各方面作了規(guī)定。除此之外，關(guān)于住房公積金的規(guī)定散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院及其各部委的文件中。

（一）住房公積金的特點(diǎn)

據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》可知，住房公積金是由國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（以下統(tǒng)稱(chēng)單位）和職工共同繳存的歸職工個(gè)人所有的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，其特點(diǎn)有：其一，強(qiáng)制性，單位為職工繳納住房公積金是行政法規(guī)中規(guī)定的一種強(qiáng)制性義務(wù)；其二，互助性，住房公積金實(shí)施“低存低貸”政策，“繳存住房公積金的職工，在購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房時(shí)，可以向住房公積金管理中心申請(qǐng)住房公積金貸款”。

（二）住房公積金與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助的區(qū)別和聯(lián)系

我國(guó)社會(huì)保障體系是以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助為主要內(nèi)容，商業(yè)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)、企業(yè)年金等為補(bǔ)充的。住房公積金無(wú)疑是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，但與社會(huì)保險(xiǎn)等有明顯區(qū)別。

1.住房公積金與社會(huì)保險(xiǎn)

社會(huì)保險(xiǎn)，是指國(guó)家立法強(qiáng)制征集社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)），并形成社會(huì)保險(xiǎn)基金，當(dāng)被保人發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，制度給以損失補(bǔ)償或提供收入的風(fēng)險(xiǎn)分散制度。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)五種。

社會(huì)保險(xiǎn)不包括住房公積金，但兩者有一定的相似之處。其一，社會(huì)保險(xiǎn)同樣具有強(qiáng)制性，雇主必須按法律規(guī)定為雇員繳納社會(huì)保險(xiǎn)。但就強(qiáng)制性的法律效力和實(shí)施狀況而言，存在明顯差別。社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性是由《勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律規(guī)定的，效力高于《住房公積金管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)，且實(shí)踐中繳費(fèi)人數(shù)遠(yuǎn)高于住房公積金。其二，社會(huì)保險(xiǎn)脫胎于商業(yè)保險(xiǎn)，繼承了其風(fēng)險(xiǎn)分散本質(zhì)，通過(guò)大數(shù)法則來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)參保者間的風(fēng)險(xiǎn)分散和共擔(dān)。但由于不用住房公積金貸款購(gòu)房則無(wú)法享受到這種待遇，二者之間互助力度相差較大。

2.住房公積金與社會(huì)救助

社會(huì)救助，是指當(dāng)公民難以維持最低生活需求時(shí)，由政府按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供最低生活需求的物質(zhì)援助的保障制度。我國(guó)的社會(huì)救助體系主要由生活救助、生產(chǎn)救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、法律援助和災(zāi)害救助這八個(gè)項(xiàng)目組成。雖然社會(huì)救助有針對(duì)住房方面的內(nèi)容，但二者不具有共通性。社會(huì)救助的資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政、社會(huì)捐助等，強(qiáng)調(diào)的是一種無(wú)償受取，且保障的是最低水平的需求。相反，住房公積金的資金來(lái)自于職工和單位繳費(fèi)，有明顯的權(quán)利義務(wù)對(duì)等關(guān)系。

3.住房公積金與社會(huì)福利

社會(huì)福利，從狹義來(lái)看，是指國(guó)家或政府為立法或政策范圍內(nèi)所有對(duì)象普遍提供維持基本的生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會(huì)保障制度。

社會(huì)福利主要分為公共福利和針對(duì)老年人、殘疾人等的特殊福利，資金來(lái)源來(lái)源于財(cái)政和社會(huì)捐助。而相比之下，住房公積金，由單位在規(guī)定的繳費(fèi)比例范圍內(nèi)選擇，與職工個(gè)人進(jìn)行1：1繳費(fèi)，是單位福利貨幣化的一種形式。

（三）住房公積金的政策定位

據(jù)1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同住房供應(yīng)政策，解決不同收入人群住房問(wèn)題，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房，其他收入高的家庭購(gòu)買(mǎi)、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。其中，住房公積金被歸類(lèi)于住房金融方面。此外，2009年，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中，提出要“積極發(fā)展公共租賃住房”，向達(dá)不到廉租房申請(qǐng)要求，而短期內(nèi)無(wú)法購(gòu)買(mǎi)商品房或經(jīng)濟(jì)適用房的剛畢業(yè)大學(xué)生、外來(lái)人口等“夾心層”群體提供住房保障。2014年，廉租房與公共租賃住房合并，統(tǒng)稱(chēng)為公共租賃住房。

到目前，我國(guó)城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，主要由商品房，以及住房救助制度中的公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用房共同構(gòu)成。

全國(guó)各地近年來(lái)房?jī)r(jià)居高不下，北上廣深等大城市更持續(xù)走高，住房?jī)r(jià)格高于普通大眾的經(jīng)濟(jì)承受能力，住房問(wèn)題更顯突出，住房公積金重要性凸顯。

由此可知，住房公積金雖常與社會(huì)保險(xiǎn)一并提起，即“五險(xiǎn)一金”，但實(shí)際上并不屬于社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助中的任何一種。我國(guó)住房公積金制實(shí)質(zhì)上是一種非住房保障項(xiàng)目的住房金融制度。通過(guò)單位對(duì)職工的進(jìn)行住房福利補(bǔ)貼，一定程度上能夠增加職工的購(gòu)房資金，且可因此獲低息貸款，利于減輕城鎮(zhèn)職工的購(gòu)房負(fù)擔(dān)。

2 住房公積金制度存在的問(wèn)題

（一）強(qiáng)制繳納合理性有所欠缺

據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》（2002年修訂）規(guī)定，住房公積金適用對(duì)象是單位職工，單位為職工繳納住房公積金以雙方之間存在勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)關(guān)系為前提的。而住房公積金的強(qiáng)制繳納，在我國(guó)現(xiàn)行《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》中都無(wú)法找到依據(jù)，相關(guān)規(guī)定僅見(jiàn)于國(guó)務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》之中。

我國(guó)《立法法》規(guī)定“上位法優(yōu)于下位法”，當(dāng)下位法與上位法有所抵觸時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用上位法。而住房公積金的強(qiáng)制性規(guī)定卻反其道而行之，行政法規(guī)的效力凌駕于法律之上。

另，住房公積金屬一種單位福利，所有權(quán)歸個(gè)人所有，屬私法范疇，應(yīng)遵循“私法自治”原則，而國(guó)家公權(quán)力對(duì)此進(jìn)行介入，其合理性、合法性也有待商榷。

（二）繳存覆蓋力度不大

據(jù)《全國(guó)2014年度住房公積金報(bào)告》顯示，2014年全國(guó)住房公積金實(shí)繳職工11877.39萬(wàn)人。而據(jù)《2014年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2014年末城鎮(zhèn)就業(yè)人員共有39310萬(wàn)人，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)達(dá)34124萬(wàn)人。由此可見(jiàn)，全國(guó)城鎮(zhèn)職工的住房公積金繳納率僅為30.2%，與養(yǎng)老保險(xiǎn)86.8%的參保率相差甚遠(yuǎn)，繳存覆蓋力度有限。

（三）基金保值增值問(wèn)題

住房公積金采取“低存低貸”政策，“低存”是“低貸”前提，存款利率僅為一年期商業(yè)銀行存款利率。這對(duì)于無(wú)能力利用住房公積金貸款購(gòu)房的低收入群體來(lái)說(shuō)，不僅損害了其即期消費(fèi)、投資收益，而且對(duì)解決其住房問(wèn)題的作用不大。

公積金投資途徑單一，僅用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，收益率較低。面對(duì)通貨膨脹的壓力，貨幣貶值，若不能使基金得到增值，難以使整個(gè)制度持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

（四）公平性問(wèn)題

按現(xiàn)行政策，職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%，不得高于12%。一方面，作為繳費(fèi)基礎(chǔ)的職工個(gè)人月平均工資本身存在較大差距，另一方面，部分單位為合理逃避稅負(fù)選擇較高檔次的繳費(fèi)比例來(lái)實(shí)現(xiàn)員工福利的發(fā)放?；谝陨显?，尤其是后者，住房公積金實(shí)質(zhì)上拉大了我國(guó)城鎮(zhèn)職工的收入差距，其建立之初為解決住房問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)公平的目標(biāo)不符。

3 住房公積金制度改革方向建議

綜合住房金融制度的定位和實(shí)施以來(lái)暴露的問(wèn)題來(lái)看，住房公積金制度的改革勢(shì)在必行。

我國(guó)目前城鎮(zhèn)職工之間的收入差距較大，同時(shí)，實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，住房公積金對(duì)不同收入的職工所起到的作用有較大的差異。就低收入職工來(lái)看，這一群體利用住房公積金進(jìn)行購(gòu)房貸款的比例很低，既無(wú)法通過(guò)這一措施來(lái)解決其住房問(wèn)題，且損害了其即期消費(fèi)和投資收益。而對(duì)于高收入職工，利用住房公積金貸款購(gòu)房的比例也較低，大多數(shù)人選擇在離休、退休時(shí)提取，作為養(yǎng)老金的補(bǔ)充。相比之下，中等收入的職工才是利用住房公積金貸款的主要群體。因此，要針對(duì)不同收入群體的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行改革，并且始終不能脫離住房保障體系和社會(huì)保障體系而存在，要做到相互協(xié)調(diào)和適應(yīng)。改革可以考慮效仿新加坡的公積金制度，將住房公積金與社會(huì)保險(xiǎn)合并，統(tǒng)一征收和管理，同時(shí)在不同賬戶(hù)中可以進(jìn)行調(diào)配，充分發(fā)揮其作用。

同時(shí)，住房公積金要由“低存低貸”向“平存低貸”轉(zhuǎn)變，提高存款利率，以減少因通貨膨脹帶來(lái)的收入相對(duì)減少。在保值之外，還需重視基金的增值問(wèn)題，在目前僅購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的基礎(chǔ)上，拓展投資渠道，嘗試部分資金入市。

除此之外，社會(huì)生活中，單位不繳納住房公積金的案例不勝枚舉，而真正通過(guò)司法途徑得到解決的很少。作為規(guī)制這一法律關(guān)系的主要法規(guī)，現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》關(guān)于強(qiáng)制繳納的規(guī)定有一定的瑕疵和爭(zhēng)議，在“依法治國(guó)”方略下，維護(hù)公民合法權(quán)益，完善與此相關(guān)的法律法規(guī)刻不容緩。應(yīng)著力降低征繳成本、簡(jiǎn)化征繳程序等以鼓勵(lì)單位繳納，加強(qiáng)行政監(jiān)管。此外，2005年原建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行三部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》，雖然新增加了進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)、自由職業(yè)人員等主體，但并未規(guī)定強(qiáng)制繳納義務(wù)。尤其是進(jìn)城務(wù)工人員，與城鎮(zhèn)職工在本質(zhì)上都是為單位工作的勞動(dòng)者，理應(yīng)同等對(duì)待，法律應(yīng)保護(hù)這部分群體的合法權(quán)益。

住房公積金制度只有緊跟目前全面深化改革的發(fā)展趨勢(shì)，不斷在實(shí)踐中發(fā)展完善，才能持續(xù)的保持生命力，對(duì)解決我國(guó)住房問(wèn)題起到實(shí)質(zhì)性的作用。

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