齊海麗

[摘要]政府購(gòu)買服務(wù)是服務(wù)供給模式的創(chuàng)新之舉，獨(dú)立而平等的合作雙方是購(gòu)買關(guān)系成功的前提。在我國(guó)服務(wù)購(gòu)買的制度實(shí)踐中，獨(dú)具特色地形成了政社依賴關(guān)系。這種政社關(guān)系的發(fā)生機(jī)理主要體現(xiàn)在：歷史維度的政治文化原因，現(xiàn)實(shí)層面的壓力型體制模式，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的“行政權(quán)社會(huì)化”的治理變革，心理效應(yīng)中的關(guān)系強(qiáng)度影響合同績(jī)效。這種政社依賴關(guān)系不利于合作績(jī)效的提升，因此要從邏輯起點(diǎn)、發(fā)展方向、行動(dòng)指南、合作形態(tài)等方面為政社關(guān)系指明應(yīng)然路向。

[關(guān)鍵詞]

政府購(gòu)買服務(wù)；依賴關(guān)系；生成機(jī)理；應(yīng)然路向

中圖分類號(hào)：D633文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2016）03007406

一、 問(wèn)題的提出

公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新的研究已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外公共管理學(xué)者們的研究焦點(diǎn)。 運(yùn)用協(xié)同治理的思維、網(wǎng)絡(luò)化治理的機(jī)制來(lái)完成公共服務(wù)的供給已經(jīng)毫無(wú)新意，真正有新意的是如何使得這些伙伴關(guān)系成為可操作的標(biāo)準(zhǔn)步驟。20世紀(jì)蔚然成風(fēng)的新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論倡議及大規(guī)模的公共服務(wù)合同外包的實(shí)踐回應(yīng)，將前期的理論成果推向了新一輪的研究高潮。在此過(guò)程中，越來(lái)越多的研究都證明：公共服務(wù)外包遠(yuǎn)不是治理模式這塊蛋糕上的一點(diǎn)櫻桃，而是治理理論的重要組成部分。

我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐始于1995年上海市浦東新區(qū)政府的探索，隨后，在廣東、湖南、北京、浙江等省份和寧波市、無(wú)錫市、深圳市等地開展。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視服務(wù)購(gòu)買的地方實(shí)踐探索，并多次對(duì)服務(wù)購(gòu)買的重要性予以明確和推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出要大力推廣政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)。黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，并明確提出凡是能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦。

政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的研究是一個(gè)非常復(fù)雜的現(xiàn)象，因?yàn)檎驹诓煌睦嫦嚓P(guān)者的角度，涵蓋的研究范圍也會(huì)有很大的變化。關(guān)于不同的組織身份和不同的環(huán)境因素如何對(duì)享受同一服務(wù)的不同利益相關(guān)者產(chǎn)生影響，在國(guó)內(nèi)的研究則較為鮮見。同時(shí)對(duì)于“國(guó)家與社會(huì)高度一體化”的政治文化、壓力型體制模式、行政權(quán)社會(huì)化的改革實(shí)踐、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)合作關(guān)系的影響等因素，也還沒能予以充分考慮。在任何政府購(gòu)買服務(wù)的決策過(guò)程中，公共管理者的首要任務(wù)就是決定服務(wù)購(gòu)買的范圍和邊界，即究竟哪些服務(wù)需要購(gòu)買。如果需要，承接服務(wù)購(gòu)買的對(duì)象應(yīng)該如何選擇。如果已經(jīng)確定了合作者，又應(yīng)該與合作者在哪些事項(xiàng)和多大程度上分享決策權(quán)。如果公共服務(wù)外包的理論闡釋和西方經(jīng)驗(yàn)?zāi)軐?duì)這些基本問(wèn)題給予準(zhǔn)確回答，那么難以做答的恐怕是為什么我國(guó)的政府部門會(huì)熱衷于自己組建或者扶持社會(huì)組織來(lái)承接相應(yīng)服務(wù)。甚至有些學(xué)者主張“樞紐型社會(huì)組織”成為政府購(gòu)買服務(wù)的重要力量。這些頗具中國(guó)特色的研究命題，西方經(jīng)驗(yàn)無(wú)法給出指導(dǎo)性和建設(shè)性的回答。因?yàn)樵谥袊?guó)情境下，國(guó)家的政策選擇和制度環(huán)境對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用。

二、我國(guó)服務(wù)購(gòu)買制度實(shí)踐中的政社依賴關(guān)系的生成機(jī)理

每一個(gè)組織都有一條“高深的邏輯”來(lái)解釋各種外界的反饋，限定從現(xiàn)實(shí)中捕捉到的情況，引導(dǎo)甚至決定有能力設(shè)計(jì)和實(shí)施解決辦法的種類或方式。這種“高深的邏輯”連它自己的行動(dòng)者都不了解，甚至有時(shí)候與該組織的目標(biāo)背道而馳[1]（P185）。在政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的制度實(shí)踐探索進(jìn)程中，作為“元治理者”的政府恪守這些所謂的“高深的邏輯”，并深信這些邏輯是無(wú)懈可擊的。

（一） “國(guó)家與社會(huì)高度一體化”政治文化的制度投射

在解釋政社依賴關(guān)系的形成和發(fā)展過(guò)程中，歷時(shí)性的探討和共時(shí)性的分析同樣重要。對(duì)于任何一個(gè)事件的解釋機(jī)理而言，背景的重要性都是不容小覷的。因?yàn)槭挛锼幍沫h(huán)境對(duì)于把握事物的來(lái)龍去脈、闡釋事物的既定狀態(tài)、預(yù)測(cè)事物的發(fā)展趨勢(shì)都是至關(guān)重要的因素。在我國(guó)的政治制度框架下，契合中國(guó)政治文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)政治需求的依賴關(guān)系被表達(dá)為政府與社會(huì)組織關(guān)系的主流話語(yǔ)。

治理的正當(dāng)性取決于文化根基。任何社會(huì)總是在一定的秩序軌跡上運(yùn)行著的，各種社會(huì)形態(tài)的變遷與更替，歸根到底是人們對(duì)社會(huì)秩序所做的一種自覺的或強(qiáng)制的調(diào)整與創(chuàng)新[2]（P1）。在這種秩序井然的社會(huì)制度行進(jìn)路途中，社會(huì)的沿革、制度的變遷，都難免會(huì)有“路徑依賴”的色彩。

中國(guó)有著幾千年的封建王權(quán)傳統(tǒng)，漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中流淌著的都是國(guó)家統(tǒng)攝一切的洪波，正義之士偶一為之的救濟(jì)行為和慈善組織的助困也不過(guò)是涓涓細(xì)流，雖經(jīng)歷廢除帝制、結(jié)束王權(quán)等政治革命的血雨腥風(fēng)，也不乏洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、“公車上書”等政治改良和為數(shù)不多的大革命，但國(guó)家與社會(huì)高度一體化的政治文化的根基并沒有被侵蝕。由于只有與眾不同才能進(jìn)行變化的嘗試，那么大多數(shù)人也同樣會(huì)認(rèn)為，所有的變化對(duì)他們都是無(wú)益的，甚至是不可能的。因此，改革者也會(huì)理所當(dāng)然地趨利避害，理性選擇。如果將這樣的思維邏輯應(yīng)用到具體的制度設(shè)計(jì)上，政府則主要運(yùn)用控制策略，輔之以支持政策，通過(guò)管理手段的多樣性達(dá)致治理主體多元化的目標(biāo)。目前第三部門和國(guó)家形成了一種“共生態(tài)”，即政府借助社團(tuán)進(jìn)行管理，而社團(tuán)也借助政府權(quán)威和經(jīng)濟(jì)力量來(lái)發(fā)展自身。這種“共生態(tài)”是國(guó)家與社會(huì)分化過(guò)程中不可避免的一種過(guò)渡形態(tài)，是分化不徹底的表現(xiàn)[3]。購(gòu)買關(guān)系的雙方——政府與社會(huì)組織在相對(duì)非正規(guī)關(guān)系的制度內(nèi)共生共長(zhǎng)，其合法性主要來(lái)自所根植的政治文化和制度環(huán)境而非正規(guī)的制度。因?yàn)橛行灾饕侵缸饔?，而合法性是確定價(jià)值。

（二）“壓力型體制模式”評(píng)價(jià)體系的經(jīng)驗(yàn)復(fù)制

“壓力型體制模式”是一種通過(guò)“自上而下”的目標(biāo)分解方式，實(shí)現(xiàn)壓力下移，并以完成目標(biāo)的程度作為獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)。這一分析工具最初用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以分析和解釋我國(guó)地方政府官員熱衷的競(jìng)相角逐的GDP錦標(biāo)賽和中國(guó)官場(chǎng)中的“數(shù)字出官員，官員出數(shù)字”的現(xiàn)象。隨著政績(jī)觀的發(fā)展，這一分析我國(guó)地方政府行為的重要理論工具的解釋力和應(yīng)用性日漸增強(qiáng)，適用范圍也向縱深發(fā)展，擴(kuò)及到社會(huì)管理領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者都發(fā)現(xiàn)在政府購(gòu)買公共服務(wù)方面，地方政府表現(xiàn)的熱情過(guò)高。為了彰顯政績(jī)、提升績(jī)效，部分地方政府運(yùn)用行政力量推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐，甚至通過(guò)量化指標(biāo)驅(qū)動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展。

有意見是人類的普遍特點(diǎn)。對(duì)社會(huì)組織的不信任是與生俱來(lái)的。這一點(diǎn)可以從其名稱中略見一斑，因?yàn)檫@些組織是以否定來(lái)定義的。比如非政府組織、非營(yíng)利組織等。即便是托克維爾力贊其結(jié)社傳統(tǒng)的美國(guó)，政府的財(cái)政資助仍然是非營(yíng)利組織的主要財(cái)政來(lái)源，以至于很多人質(zhì)疑由此導(dǎo)致的關(guān)系不是真正的伙伴關(guān)系。盡管在人類服務(wù)領(lǐng)域政府與慈善機(jī)構(gòu)之間財(cái)政上的“伙伴關(guān)系”已經(jīng)大量出現(xiàn)了，但是在許多方面，這種伙伴關(guān)系還是有名無(wú)實(shí)[4]（P119）?？刂婆c信任通過(guò)不同的方式增加其伙伴在交易中的可預(yù)測(cè)性。在組織信任的層次劃分中，跨組織信任由于其無(wú)形性和非正式性的特征，更難以把握和駕馭?？刂剖遣恍湃蔚男睦戆凳鞠滤\(yùn)用的制度束縛，借此達(dá)成管理者的預(yù)期目的。在地方政府官員的強(qiáng)烈政績(jī)觀導(dǎo)向和不出差錯(cuò)的思維模式下，大多數(shù)的地方政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展采取的控制傾向是極為明顯的，當(dāng)然從管理的角度來(lái)看，這種控制而非支持的管理模式也是較為安全和保守的做法。因?yàn)檫@些社會(huì)組織與政府關(guān)系密切，政府對(duì)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、財(cái)政資金等情況了如指掌，這就省去了為獲取新的合作對(duì)象的信息而東奔西跑，同時(shí)還可能面臨機(jī)會(huì)主義行為的風(fēng)險(xiǎn)。但據(jù)此就認(rèn)為政社關(guān)系的引導(dǎo)是政府行政命令的產(chǎn)物，而非志愿機(jī)制的結(jié)果，顯然主觀臆斷。比如，溫州社會(huì)組織發(fā)展的土壤肥沃，行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，而即便在這樣優(yōu)越的環(huán)境下，壓力型體制模式仍然沒有逃脫“人存政舉，人亡政息”的厄運(yùn)，由此再度證實(shí)社會(huì)管理領(lǐng)域應(yīng)該慎用壓力型模式

[5]。

（三） “行政權(quán)社會(huì)化”治理范式的責(zé)任控制

合同制治理的權(quán)力路徑與官僚制治理最大的不同在于執(zhí)行過(guò)程中權(quán)力和責(zé)任的移交。 這種“擴(kuò)散的公共行動(dòng)”[6]（P105）要求政府明確權(quán)力邊界，健全溝通機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任控制。在這場(chǎng)治理范式的變革面前，首要的任務(wù)就是要確定行政權(quán)社會(huì)化的范圍，其所要解決的是關(guān)于所有的公共服務(wù)是否都應(yīng)該通過(guò)服務(wù)購(gòu)買的形式完成提供的問(wèn)題，還是這種公共服務(wù)社會(huì)化也是有界限和范圍的。如果確實(shí)有范圍和邊界，服務(wù)購(gòu)買的底線和邊界該如何確定，又由誰(shuí)來(lái)確定。政府成為整合和優(yōu)化這些被分散的公共行動(dòng)的當(dāng)然主體。因?yàn)檎姆?wù)外包并不是卸包袱，相反地，對(duì)政府的治理能力和合同管理能力提出了更高的要求。

實(shí)現(xiàn)責(zé)任控制的前提是知道責(zé)任控制的對(duì)象。而對(duì)合作對(duì)象進(jìn)行遴選，需要的一個(gè)基礎(chǔ)條件就是對(duì)這些對(duì)象的資質(zhì)、能力等信息有充分的了解。溝通不利是導(dǎo)致合同失敗的主要理由。因?yàn)橥晟频臏贤ㄇ酪馕吨渥愕男畔⒈Ｕ?、科學(xué)的管理方式、融洽的主客體關(guān)系。我國(guó)的社會(huì)組織身份多元化，既有官辦的人民團(tuán)體，也有民間的草根組織；既有登記在冊(cè)的，也有游離于體制外的；而實(shí)際的情況是我國(guó)服務(wù)購(gòu)買的范圍更多還集中在養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性的服務(wù)領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域的服務(wù)供給對(duì)象選擇中，大海撈針式的、廣撒網(wǎng)的對(duì)象模式篩選是很必要的。

新公共管理改革的正當(dāng)性通常是由公共選擇理論和委托-代理理論來(lái)加以證明的，這兩個(gè)理論強(qiáng)調(diào)政府雇員的不可信任以及在公共組織內(nèi)部加強(qiáng)管理和控制的必要性。但是，雖然新公共管理改革主張實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的民營(yíng)化，但是它仍然關(guān)注國(guó)家公共服務(wù)的管理問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)家對(duì)此仍然負(fù)有責(zé)任，并且部分或者全部的財(cái)政投入來(lái)源于一般稅收，或者補(bǔ)助，或者免費(fèi)。而另一位公民社會(huì)組織的研究專家薩拉蒙則指出，盡管在直接撥款和服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目中，還可以利用更為有效的控制方法，但是由于實(shí)踐中缺少一些簽署有成本效益合同的重要先決條件。例如，提供者之間更有意義的競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)績(jī)效的有效測(cè)量、符合績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的政府決策。關(guān)于是否把服務(wù)外包、外包給誰(shuí)的決定，經(jīng)常是在毫無(wú)理由的項(xiàng)目期限的壓力下做出的，沒有信息，沒有機(jī)會(huì)尋找潛在的承包人。結(jié)果，政府不得不接受當(dāng)前的供應(yīng)者網(wǎng)絡(luò)提供的服務(wù)，而不是尋求目標(biāo)人群的需要所要求的服務(wù)。更為重要的是，由于很難形成并使用績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，政府經(jīng)常求助于核算控制、申請(qǐng)和匯報(bào)程序，這就增加了非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也沒有給政府提供有效的監(jiān)督手段[4]（P115）。

（四）關(guān)系強(qiáng)度影響合同績(jī)效的心理暗示

布爾迪厄指出：“社會(huì)資本是現(xiàn)實(shí)或潛在的資源的集合體，這些資源與擁有或多或少制度化的共同熟識(shí)和認(rèn)可的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，換言之，與一個(gè)群體中的成員身份有關(guān)。它從集體擁有的角度為每個(gè)成員提供支持?！盵7]（P354）國(guó)外的一些研究證明了關(guān)系強(qiáng)度會(huì)對(duì)合同績(jī)效產(chǎn)生影響。在一個(gè)強(qiáng)合同關(guān)系中，合作的雙方會(huì)有較為開放的溝通渠道，雙方就核心目標(biāo)和關(guān)鍵程序也能達(dá)成共識(shí)，兩者的行為建立在高度信任和充分協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，這樣就可以減少機(jī)會(huì)主義行為的出現(xiàn)，從而減少監(jiān)督的需要。這種強(qiáng)合同關(guān)系是建立在假設(shè)基礎(chǔ)上的：強(qiáng)合同關(guān)系會(huì)對(duì)處于合同關(guān)系中心位置的機(jī)構(gòu)的質(zhì)量評(píng)估產(chǎn)生直接和積極的影響。與政府關(guān)系密切、處于合同中心的合作者可能會(huì)對(duì)管理合同事宜更負(fù)責(zé)任，并且相較于其他組織，中心位置的合作者可能也要在合同關(guān)系的本質(zhì)和合同關(guān)系的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)的分析等方面，知識(shí)更為豐富。因?yàn)閷?duì)目標(biāo)、參與程序、合作項(xiàng)目的執(zhí)行等都有共同的理解，置身于伙伴關(guān)系之中的合作者也會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)的價(jià)值期許有更為清晰的認(rèn)知，并且對(duì)于這些期望的意義深信不疑，當(dāng)然在實(shí)踐層面，他們也會(huì)不斷改進(jìn)自己的服務(wù)供給系統(tǒng)以便實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

在關(guān)系強(qiáng)度影響合同績(jī)效的心理暗示下，政府購(gòu)買對(duì)象的選擇傾向性較為明顯。與政府關(guān)系密切、擁有特殊體制資源、關(guān)系資源的社會(huì)組織經(jīng)常會(huì)成為服務(wù)購(gòu)買對(duì)象的優(yōu)選。而那些服務(wù)特質(zhì)明顯、與政府關(guān)系疏遠(yuǎn)的社會(huì)組織則被拒之于政府服務(wù)購(gòu)買的門外。這種拒絕對(duì)于服務(wù)績(jī)效改進(jìn)、社會(huì)組織發(fā)展都是莫大的損失。

三、服務(wù)購(gòu)買制度實(shí)踐中的政社關(guān)系：應(yīng)然路向

（一）邏輯起點(diǎn)：由政府選擇到社會(huì)選擇

每一個(gè)共同體都應(yīng)當(dāng)能夠說(shuō)明它為了共同利益是如何組織、如何管理的。在這個(gè)組織和管理過(guò)程中，政府的慣常做法是運(yùn)用官僚機(jī)制的力量和政府選擇的方式達(dá)致服務(wù)供給的目標(biāo)，這種非市場(chǎng)的集體選擇，即為布坎南所描述的“公共選擇”。 在“公共選擇”模式下，公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的權(quán)利由政府獨(dú)掌，這一階段被林登稱為“一場(chǎng)昂貴的游戲”。因?yàn)樵谶@種游戲中，政府是游戲規(guī)則的制定者，供應(yīng)商經(jīng)常為政府事無(wú)巨細(xì)的管理和面面俱到的監(jiān)督所累，公民也經(jīng)常為政府越俎代庖的角色錯(cuò)位和因循守舊的管理模式所怒，由此腐敗和權(quán)力尋租等問(wèn)題亦時(shí)有發(fā)生。而伙伴關(guān)系的構(gòu)建則改變了這一狀況，通過(guò)在政府與社會(huì)其他主體之間建構(gòu)伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，以更好地滿足公眾的服務(wù)需求。這一過(guò)程彰顯了政府的能力。但是社會(huì)能力既是相互依賴的，又是無(wú)限多樣的，其生存和發(fā)展取決于管理關(guān)系[1]（P64）。 因此，問(wèn)題的癥結(jié)不在于政府的能力，而在于政府的態(tài)度。在多樣化的伙伴關(guān)系建構(gòu)中，“自上而下”的、以行政命令為中心的官僚姿態(tài)應(yīng)該被拉下舞臺(tái)，取而代之“自下而上”的、以公民為中心的服務(wù)心態(tài)。新公共服務(wù)理論主張政府無(wú)意執(zhí)著于掌舵還是劃槳的具體職能分工，而關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該鎖定在服務(wù)上，因?yàn)槲ㄓ忻鞔_服務(wù)的主旨，知悉服務(wù)的對(duì)象，才能清晰地定位如何服務(wù)的問(wèn)題。具體到政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)問(wèn)題上，則要求政府要將公民的需求視為建構(gòu)政社關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，將公民的需求作為選擇合作伙伴的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不能將政府購(gòu)買公共服務(wù)視為一種自上而下的需求管理，而要看作一種自下而上的需求回應(yīng)和上下結(jié)合的需求治理，將政府的公共選擇與公民的社會(huì)選擇相結(jié)合。

（二）發(fā)展方向：從權(quán)力運(yùn)動(dòng)到合同運(yùn)動(dòng)

一個(gè)強(qiáng)加于人、凌駕于社會(huì)之上、能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的國(guó)家的形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的理念來(lái)審視公共行動(dòng)、統(tǒng)合各種社會(huì)力量的條件[1]（P56）。合同制已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的核心特征，并且成為向公民提供公共服務(wù)的關(guān)鍵制度之一，同時(shí)也是構(gòu)建新的基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵制度之一。合同制是正在蔚然成風(fēng)的新公共管理改革的一個(gè)重要特征，它經(jīng)常與新公共管理現(xiàn)象相聯(lián)系。為了在公共服務(wù)的供給中引入私營(yíng)提供者，購(gòu)買者必須在一個(gè)或者多個(gè)供給者中間簽訂合同。合同是購(gòu)買者和供給者之間進(jìn)行溝通的核心文件，也是雙方達(dá)成的一個(gè)正式協(xié)議，協(xié)議中載明了關(guān)于產(chǎn)品和服務(wù)供給的相關(guān)條款。合同制是“購(gòu)買者和供應(yīng)者之間有關(guān)合同關(guān)系的設(shè)計(jì)和執(zhí)行過(guò)程”。

治理正在越來(lái)越多地通過(guò)協(xié)議（常常是非正式的），而不是通過(guò)直接的法律和政治行動(dòng)進(jìn)行[8]（P49）。庫(kù)珀曾以美國(guó)西南部的某個(gè)州的項(xiàng)目管理合同為例，來(lái)說(shuō)明美國(guó)的非營(yíng)利組織在參與政府招標(biāo)合同中的競(jìng)爭(zhēng)性，該案例佐證了美國(guó)公共服務(wù)從權(quán)利走向合同的發(fā)展態(tài)勢(shì)。該項(xiàng)目數(shù)額高達(dá)每年6億美元，而且是一項(xiàng)執(zhí)行聯(lián)邦社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新的立法新項(xiàng)目。因此，這是一個(gè)頗具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力的項(xiàng)目，在政府的標(biāo)書發(fā)出后，既有來(lái)自企業(yè)的低標(biāo)的，也有來(lái)自長(zhǎng)期從事社會(huì)性服務(wù)的非營(yíng)利組織的高標(biāo)的。而且在投標(biāo)者中還有兩家非營(yíng)利組織，這兩家組織各具特色，居于末位之上的投標(biāo)者是一個(gè)著名的非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，它在該州的范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)了多年，經(jīng)驗(yàn)豐富，而且了解居民的需求。該機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)這一項(xiàng)目的時(shí)候，確信這一活動(dòng)不僅能夠提高管理現(xiàn)有項(xiàng)目的能力，還能改進(jìn)對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目的管理，為顧客提供更好的服務(wù)。標(biāo)的第二的投標(biāo)者則是一家從事信息管理的公司，這個(gè)公司熱衷于國(guó)家的政治事務(wù)，意欲通過(guò)這一項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)與州政府的合作。同時(shí)該公司確信他所具有的提供這項(xiàng)服務(wù)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)足以使公司贏得競(jìng)爭(zhēng)。傳統(tǒng)的觀念會(huì)認(rèn)為最低價(jià)者贏標(biāo)，最終獲得標(biāo)的是這家非營(yíng)利組織。因?yàn)樵摻M織是一個(gè)地方特征的組織，它在有效促進(jìn)其成員提供項(xiàng)目方面是很成功的，同時(shí)它了解當(dāng)?shù)匚幕?，雖然它的標(biāo)的不是最低，但成為了競(jìng)爭(zhēng)的贏家。這個(gè)案例說(shuō)明美國(guó)的政府給予了非營(yíng)利組織充分競(jìng)標(biāo)的機(jī)會(huì)，而該國(guó)的非營(yíng)利組織也注重加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，并最終在政府的購(gòu)買服務(wù)中脫穎而出。

（三）行動(dòng)指南：由事無(wú)巨細(xì)到權(quán)力共享

相關(guān)學(xué)者所做的研究表明：在一個(gè)穩(wěn)定的體系內(nèi)，管理的因素對(duì)于組織績(jī)效產(chǎn)出的整體影響可以達(dá)到

8%～10%（Boyne et al，2005）。政府外包行為最關(guān)鍵的地方在于：不需要去考慮管理方面具體的細(xì)節(jié)問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)關(guān)注最基本的政府管理職能。能夠有效遞送公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)并不是一蹴而就的。內(nèi)部管理能力之于組織績(jī)效的貢獻(xiàn)更是不容小覷，當(dāng)然這個(gè)能力的外延很寬泛，包括確定目標(biāo)，制定戰(zhàn)略，編制預(yù)算，進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，引進(jìn)信息技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)人力資源系統(tǒng)的管理（包括員工的激勵(lì)機(jī)制和反饋工作），處理內(nèi)部沖突，加強(qiáng)對(duì)外部環(huán)境的控制。很多的研究表明，健全的管理體制能夠改進(jìn)績(jī)效。

服務(wù)購(gòu)買制度實(shí)踐中的政社關(guān)系營(yíng)造，是對(duì)處于網(wǎng)絡(luò)化治理環(huán)境中的“元治理者”——政府——提出的巨大挑戰(zhàn)。 政府作為“元治理者”在社會(huì)組織的發(fā)展過(guò)程和服務(wù)購(gòu)買的目標(biāo)達(dá)成中的作用至關(guān)重要。購(gòu)買政策通過(guò)在政府、企業(yè)和公民社會(huì)組織形成的網(wǎng)絡(luò)來(lái)加以制定和執(zhí)行。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)是彼此之間的關(guān)聯(lián)，但是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)在政府、私人組織和公民社會(huì)組織之間不一定是平等的。這樣一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系帶來(lái)的結(jié)果是，實(shí)現(xiàn)讓所有的行動(dòng)者都滿意的目標(biāo)絕非易事。而這個(gè)目標(biāo)的確定和隨之而來(lái)的合作對(duì)象的選擇都是政府的首要任務(wù)。作為發(fā)包方的政府要做的首要工作就是要確認(rèn)可能的合作伙伴，將所有的利益相關(guān)人拉到桌面上，分析政府目前的服務(wù)運(yùn)行情況，確定并與網(wǎng)絡(luò)所有成員溝通對(duì)網(wǎng)絡(luò)未來(lái)運(yùn)行的期望，裝配并編制網(wǎng)絡(luò)的所有碎片，設(shè)計(jì)出維護(hù)網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略計(jì)劃，并最終激活這個(gè)網(wǎng)絡(luò)。設(shè)計(jì)者所要面臨的挑戰(zhàn)是創(chuàng)造一個(gè)可塑性強(qiáng)的模式，足以容納每一個(gè)合作方；一個(gè)動(dòng)力十足的模式，可以適應(yīng)各種變化的環(huán)境；一個(gè)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)足夠固定的模式，以服務(wù)于網(wǎng)絡(luò)共

同的目標(biāo)[9]（P51）。

（四） 合作形態(tài)：由貌合神離到和衷共濟(jì)

合伙關(guān)系可以是一種無(wú)人地帶，即一個(gè)介于政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的領(lǐng)域，在這一領(lǐng)域中不存在一個(gè)完全適用或經(jīng)常適用的規(guī)則[8]（P66）。合作伙伴關(guān)系本身就要求一個(gè)有組織的行動(dòng)者所組成的社會(huì)，以自然的方式體現(xiàn)社會(huì)上的各種力量和各種利益。為了賦予合作伙伴關(guān)系一定的意義，它本身需要一種機(jī)制上的價(jià)值，這種合作機(jī)制的價(jià)值被葛德塞爾形象地比喻成“媽媽和愛女”一般，盡管雙方會(huì)在結(jié)構(gòu)方面存有差異，但雙方都會(huì)為彼此共同的項(xiàng)目而竭盡所能。但這種不容置疑的合作價(jià)值并不排斥，同時(shí)也沒法排斥雙方合作關(guān)系的復(fù)雜性。因?yàn)檫@種合作關(guān)系并非一紙契約，它還意味著一個(gè)共同體的建立。雙方需要在接受差異的基礎(chǔ)上，建立信任，分享資源。如果在合作的進(jìn)程中出現(xiàn)了價(jià)值、理念的沖突，不能強(qiáng)迫對(duì)方接受自己的價(jià)值，而應(yīng)該相互理解。在這樣一種合作形式中，政府代表的是公共利益，應(yīng)該承擔(dān)以下職責(zé)：既要平衡有矛盾沖突的價(jià)值，同時(shí)又不能放棄基本準(zhǔn)則；既要建立

起資金使用的理念，同時(shí)又不能忽視資金儲(chǔ)備；要培養(yǎng)一種放眼世界的開闊眼光，促使社會(huì)組織戰(zhàn)略和公共產(chǎn)品的提供和諧發(fā)展[6]（P124）。

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