■ 蔣華福 Jiang Huafu 王廣斌 Wang Guangbin

基于國際視角的住房公積金設(shè)計路徑

■ 蔣華福 Jiang Huafu 王廣斌 Wang Guangbin

文章闡述住房公積金制度歷史作用及發(fā)展過程，解析美國的住房抵押貸款制度、德國的住房儲蓄制度、新加坡的中央公積金制度等運行模式以及發(fā)達國家政策的共同優(yōu)勢，提出我國住房公積金制度頂層設(shè)計應遵循的思維路徑，并指出住房公積金制度要針對城市農(nóng)民工市民化的社會發(fā)展趨勢，適應以滿足新市民為出發(fā)點的住房制度改革，實現(xiàn)“多維度均衡”新常態(tài)。

國際視角；住房保障與金融；住房公積金；頂層設(shè)計；思維路徑；多維度均衡

住房作為最基本的生存要件，是人人都應享有的基本權(quán)利。從革命導師恩格斯發(fā)表著名的《論住宅問題》以來，世界各國普遍將住房問題，特別是解決中低收入者的住房問題作為重要的政治經(jīng)濟問題。我國中低收入階層的住房保障也是個重大問題，它關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定和國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。住房公積金制度作為我國當前住房保障與住房金融政策的重要組成部分，要更好地發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用，應結(jié)合我國國情，積極借鑒發(fā)達國家實踐經(jīng)驗，順應國家深化住房制度改革的主流，使政策更有效率、更加公平。

1 住房公積金制度的歷史作用及發(fā)展歷程

1988年，國務院召開住房制度改革工作會議，決定我國分期分批實行住房制度改革。1991 年，國務院正式批復了上海市的住房改革方案,即“推行公積金、提租發(fā)補貼，配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會”等五項重點房改措施。1992 年，第二次全國住房制度改革工作會議肯定了住房公積金制度在建立個人住房基金、擴大住房建設(shè)資金來源和解決城鎮(zhèn)居民住房問題中的作用，認為建立住房公積金制度是大中城市，尤其是特大城市啟動房改的有效途徑。1993 年，全國已有26個省、自治區(qū)、直轄市在房改方案中規(guī)定實施住房公積金制度。

依照住房公積金在住房條件改善中發(fā)揮的重要歷史作用，住房公積金制度的發(fā)展歷程可劃分為單位住房建設(shè)貸款、個人住房購置貸款（簡稱個貸）、個貸與保障性住房建設(shè)貸款（簡稱項目貸款）并存、個貸與個人住房租賃提取（簡稱租房提?。┎⒅氐?個階段（表1）。

1.1 單位住房建設(shè)貸款階段

為建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化，加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求，國務院于1994年7月18日發(fā)布《國務院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號），要求在全國全面推行住房公積金制度，標志著城鎮(zhèn)住房制度改革作為經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，也標志著住房公積金的使用進入單位住房建設(shè)貸款階段。

表1 全國住房公積金在四個階段的主要使用政策情況

截至1998 年年底，住房公積金制度已擴展到全國231個地級以上城市，437個市、縣。全國住房公積金繳存總額達到1 231億元，發(fā)放住房公積金貸款830億元。住房公積金制度在全國的全面推行，對促進單位住房建設(shè)、加快城鎮(zhèn)住房制度改革發(fā)揮了不可或缺的重要作用。

1.2 個人住房購置貸款階段

為加強對住房公積金的管理，維護住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，1999年3月17日，國務院第15次常務會議通過《住房公積金管理條例》（國務院令第262號）。其中，第二條第二款規(guī)定“住房公積金是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金”；第五條規(guī)定“住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用”。這一法規(guī)的發(fā)布標志著住房公積金的使用進入停止發(fā)放單位住房建設(shè)貸款、完全發(fā)放個人住房購置貸款的階段。

截至2008 年底，全國住房公積金繳存總額達到20 699.78億元，發(fā)放住房公積金貸款10 601.83億元，全國個貸率（個人貸款余額／繳存余額）為50.30%[1]。2008年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)立了住房公積金監(jiān)管司，各省、自治區(qū)和直轄市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳設(shè)立住房公積金監(jiān)管處（辦），住房公積金使用方向集中于發(fā)放個人住房貸款。

1.3 項目貸款與個貸并存階段

為加快保障性住房建設(shè)，拓寬建設(shè)資金來源，提高住房公積金使用效率，帶動住房投資和消費，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，加快解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問題，2009年10月15日，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行、監(jiān)察部、審計署、全國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作的實施意見》，提出“試點城市在優(yōu)先保證繳存職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金用于發(fā)放保障性住房建設(shè)貸款”。這一文件的出臺標志著利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作開展，住房公積金的使用進入保障性住房建設(shè)貸款與個人住房購置貸款并行的階段。

截至2014 年底，全國設(shè)區(qū)城市（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團）共設(shè)立342個住房公積金管理中心，其中：參公管理事業(yè)單位129個，一般事業(yè)單位213個。未納入設(shè)區(qū)城市統(tǒng)一管理的分中心208個，其中：縣（市、區(qū)）分中心98個，石油、電力、煤炭等企業(yè)分中心86個，省直分中心24個。全國住房公積金繳存總額達到74 852.68億元，發(fā)放住房公積金貸款42 245.30億元，全國個貸率為68.89%，累計發(fā)放試點項目貸款775.80億元[2]。雖然項目貸款規(guī)模不大，但政策意義較大，體現(xiàn)了住房公積金使用方向為項目貸款與個貸并存。

1.4 租房提取與個貸并重階段

為保障住房公積金繳存職工合法權(quán)益，改進住房公積金提取機制，提高制度有效性和公平性，促進住房租賃市場發(fā)展，2015年1月20日，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于放寬提取住房公積金支付房租條件的通知》（建金[2015]19號），規(guī)定“職工連續(xù)足額繳存住房公積金滿3個月，本人及配偶在繳存城市無自有住房且租賃住房的，可提取夫妻雙方住房公積金支付房租”，緩解了城市無房職工租住房屋的經(jīng)濟壓力。

2015年9月15日，住建部又發(fā)布《關(guān)于住房公積金異地個人住房貸款有關(guān)操作問題的通知》，明確住房公積金異地貸款辦理流程，指出繳存實現(xiàn)異地互認。2015年11月20日，國務院法制辦向社會發(fā)布由住建部再次組織修訂的《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》，并公開征求意見和建議；這是《條例》時隔13年的首次“大修”，從繳存、提取、增值收益使用、風險防范等多個方面進行了條款修訂，基本思路是“以更好地支持繳存職工解決住房問題為目標，改進住房公積金繳存、提取、使用政策”。一系列政策的實施進一步保障了繳存職工合法權(quán)益，改進了住房公積金提取、使用機制，標志著住房公積金的使用進入個人住房租賃提取與個人住房購置貸款（包括異地個貸）并重的階段。

截至2015年7月底，全國住房公積金繳存職工1.1億人，繳存總額83 100億元，提取總額43 400億元，繳存余額39 700億元；累計向2 300多萬戶職工家庭發(fā)放個人住房貸款47 500億元，貸款余額28 800億元[3]。住房公積金使用基本適應當前租購并舉為主要方向的住房制度改革。全國住房公積金繳存總額、發(fā)放貸款的歷史情況見圖1。

總體上，隨著社會的不斷進步，經(jīng)過上述4個階段的運行和發(fā)展，我國住房公積金制度從初始的借鑒摸索階段進入了發(fā)展完善階段，制度發(fā)展也正面臨新問題和新矛盾。為更好地促進社會經(jīng)濟健康有序的發(fā)展和適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，住房公積金制度應借鑒發(fā)達國家住房保障與金融政策優(yōu)勢，加強頂層設(shè)計與改革，以實現(xiàn)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“健全符合國情的住房保障和供應體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制”等國家戰(zhàn)略目標。

圖1 全國住房公積金繳存總額、發(fā)放貸款歷史情況

2 發(fā)達國家住房保障與金融政策體系解析

2.1 美國政策

美國一貫以提高住房自有化率，幫助人民實現(xiàn)住房夢為己任，是住房弱勢群體采用社會型保障的典型國家代表。政府在住房保障各層面都體現(xiàn)出強烈的公共政策目標，對住房金融體系尤其如此，并以較完善的法律法規(guī)來保障低收入者的住房條件，以法律規(guī)定低收入者家庭的界定、申請流程、租金確定、補貼方式、補貼比例和進退機制，并為低收入者提供政府擔保和信用證明等。

2.1.1 住房金融

美國住房金融體系既充分發(fā)揮商業(yè)性金融機構(gòu)市場作用，也體現(xiàn)很強的政府行政意志[4]。其最重要的住房金融政策是住房抵押貸款制度,該制度源自20世紀30年代經(jīng)濟危機[5]。此后，政府開始注重住房金融體系的構(gòu)建。住房保障與金融體系歷程從理論探討到具體實施，經(jīng)歷了一個復雜的發(fā)展過程。主要舉措有：①組成儲蓄貸款協(xié)會，主要為居民發(fā)放住房貸款；②成立住房貸款銀行，主要協(xié)助儲蓄貸款協(xié)會，解決資金流動性問題；③成立住房管理局、退伍軍人管理局，主要為借款人提供政府擔保；④成立存貸款保險公司，主要為儲蓄信貸協(xié)會、商業(yè)銀行提供保險；⑤成立抵押貸款證券化機構(gòu)，主要為投資者出售住房抵押貸款債權(quán)[6]。通過一系列措施，美國逐步構(gòu)建了由一級市場和二級市場為主體的住房抵押貸款制度（表2）。

美國住房金融市場的監(jiān)管機構(gòu)主要有聯(lián)邦儲備系統(tǒng)（即美聯(lián)儲）、住房和城市發(fā)展部、住房金融監(jiān)管局和儲貸機構(gòu)監(jiān)管辦公室[7]，復雜的監(jiān)控體制共同保證一級市場和二級市場的正常運行。其中，一級市場是借款人和貸款人直接進行交易的市場，二級市場是初始貸款人向投資者出售已經(jīng)發(fā)放的住房抵押貸款債權(quán)的市場，其運行模式見圖2。

表2 美國住房抵押制度體系主要構(gòu)成

圖2 美國的住房抵押貸款運行模式

2.1.2 住房保障

在美國，政府一方面構(gòu)建以住房抵押貸款制度為主的住房金融政策；另一方面，先后實施有關(guān)住房保障的政策，主要有以下幾種。

（1）政府直接出資。為解決低收入階層的住房問題，美國曾經(jīng)大舉興建公共住房，直到后來因運營成本高才停止。

（2）政府提供補貼。為減輕財政負擔，政府嘗試與私有機構(gòu)合作，提供優(yōu)惠的政策，鼓勵這些組織建設(shè)保障性住房，以滿足租房市場的需求。

（3）租房補貼政策。只要租房，承租人即可領(lǐng)取租房券，享受政府相應的補貼。租房券不與其它掛鉤，使用簡單，有效地降低了承租人的經(jīng)濟負擔，同時也促進了租房市場的發(fā)展。此后，政府又優(yōu)化推出了優(yōu)惠券，可根據(jù)承租人的不同區(qū)域、不同房價，享有不同的優(yōu)惠價格，使得租房補貼政策能夠更加因地制宜地發(fā)揮作用。

（4）購房補貼政策。為提高低收入階層的自有住房率，政府對購房者進行相應的補貼。對于首付不足的購房者，采取了降低首付比例、降低貸款利率等措施；對于收入不足的問題，政府采取提供補貼等策略。

2.2 德國政策

德國是市場經(jīng)濟國家，但住房自有程度較低，國內(nèi)大多數(shù)家庭是通過租房來解決住房問題[8]。政府重視對承租人相關(guān)權(quán)益的保障，保障房建設(shè)資金的來源主要是政府的住房建設(shè)基金和低息貸款。

2.2.1 住房金融

德國最重要的住房金融政策是住房儲蓄制度，該制度核心原理在于運用“互助合作”。法律規(guī)定，住房儲蓄銀行專門從事吸收住房儲蓄存款和發(fā)放住房貸款，業(yè)務不得拓展，且?？顚Ｓ谩Ｗ》績π钽y行一般不設(shè)分支機構(gòu)，主要運用先進的技術(shù)和管理系統(tǒng)對存款和貸款進行管理。由于政策始終得到政府的大力扶持，安全系數(shù)高，發(fā)展迅速，逐步形成了具有互助儲蓄特色與政府支持相結(jié)合的住房融資模式。在住房儲蓄制度框架下，政策性金融與商業(yè)化運作的緊密結(jié)合既實現(xiàn)了住房保障的目標，又保證了機構(gòu)運作的效率和可持續(xù)性。德國住房金融市場的監(jiān)管機構(gòu)主要是住房聯(lián)邦信貸監(jiān)督局，負責審核住房儲蓄銀行的金融產(chǎn)品，監(jiān)督和管理業(yè)務，確保運營合規(guī)。德國的住房儲蓄制度運行模式主要分為儲蓄、配貸、貸款三個層面（圖3）。

2.2.2 住房保障

在德國，政府一方面構(gòu)建以住房儲蓄制度為主的住房金融政策；另一方面實施有關(guān)住房保障的政策，主要有以下幾種。

（1）公共福利住房制度。該制度主要是政府資助，個人或者非營利住房公司以及自治團體建設(shè)住房，要面向殘疾人、低收入者、領(lǐng)取救濟金的階層出租或者出售。申請公共福利住房的家庭，收入須在最低收入線以下，且在城市中生活了一定的時間，沒有自有住房。制度為德國穩(wěn)定房價、解決住房問題、促進社會的穩(wěn)定做出較大貢獻[9]。

（2）住房租賃制度。該制度主要從維護承租人權(quán)益的角度出發(fā)，在租房市場規(guī)定中處處體現(xiàn)政府對承租人權(quán)利的保護。租金由政府評估確定，租房合同沒有期限，除了法律規(guī)定的解除合同的理由之外，出租人不能無故解除合同。但房租的管制限制了租房市場的發(fā)展，也不利于維護出租者的合法利益。為保證租房市場的正常運行，隨著供求矛盾的緩和，政府逐步調(diào)整有關(guān)規(guī)定，以更好地適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

（3）財政稅收優(yōu)惠制度。該制度的核心原則是鼓勵個人及各類組織積極建設(shè)住房，政府給予補貼。主要措施有：①政府免征個人建房地產(chǎn)稅、建房貸款免稅；②個人以市場價購買房屋，可享受一定住房補貼，有子女的家庭還可申請兒童購房補貼；③非營利建房企業(yè)建設(shè)福利房可以獲得優(yōu)惠力度較大的無息貸款，企業(yè)為職工建設(shè)住宅可以獲得稅收方面的優(yōu)惠。

圖3 德國的住房儲蓄制度運行模式

（4）住房補貼制度。政府根據(jù)承租人的家庭收入、人口狀況等情況，給予低收入家庭住房補貼；承租人無法承擔的部分房租也由住房補貼支出。

2.3 新加坡政策

新加坡是一個人多地少的多民族國家，也是世界公認的解決住房問題較好的國家之一。雖然是市場經(jīng)濟體制，但其住房建設(shè)與分配并不完全通過市場來實現(xiàn)，而是推行住房分類供應制度，較好地解決了住房問題，并成為住房全面責任型保障國家的代表。

2.3.1 住房金融

新加坡最重要的住房金融政策是中央公積金制度（圖4）。該制度是1955年建立的一項國家強制儲蓄制度，主要目的是為新加坡公民和永久居民提供退休、養(yǎng)老、住房和醫(yī)療保健等方面的社會保障。公民和具有永久居民身份的雇員，以每月收入總額為基數(shù)，職工個人和單位每月各付相同比例“強制儲蓄”，存入職工的公積金賬戶。每個公積金賬戶下設(shè)立了普通賬戶、醫(yī)療賬戶和特殊賬戶三個賬戶。普通賬戶里面的資金用于住房、教育等的支出，醫(yī)療賬戶的資金用于醫(yī)療項目的支出，特別賬戶用于養(yǎng)老和其它緊急支出。繳交基數(shù)、繳交率、存款利率隨經(jīng)濟發(fā)展予以調(diào)整。這種持久的、強制性的、大規(guī)模的資金積累為居民、國家都積累了一大筆住房消費和投資資金，為解決住房問題提供資金保障[10]。

2.3.2 住房保障

在新加坡，政府除了構(gòu)建以中央公積金制度為主的住房金融政策，還實施一些住房保障政策。

圖4 新加坡的中央公積金制度運行模式

（1）分級提供公有住宅補貼。政府按家庭收入情況來確定享受住房保障的水平，對于低收入承租人和中低收入階層購買公房，政府撥款采用分級的辦法直接補貼。

（2）公有住宅的合理配售政策。政府提出“居者有其屋”的計劃，推行住房私有化，把國有住房逐步轉(zhuǎn)化給個人，并對經(jīng)濟收入不同的家庭，實行差異化的配售政策。對高收入家庭，通過市場購置商品房；對中低收入家庭，實行準商品模式，由政府投資建造社會住房，然后再按優(yōu)惠條件出售。

2.4 發(fā)達國家政策共同優(yōu)勢

住房保障與金融體系的完善是一個長期的過程，政策設(shè)計需要不斷地修改、調(diào)整。因經(jīng)濟發(fā)展水平、政治制度、經(jīng)濟與金融體制等差異，發(fā)達國家基本形成了美國住房抵押貸款模式、德國住房儲蓄模式和新加坡中央公積金模式等幾種較為典型的住房金融與住房保障體系，制度各具長處，也有共同優(yōu)勢（圖5）。

2.4.1 政策性與商業(yè)性住房金融相結(jié)合

由于住房保障與金融問題關(guān)系國計民生，發(fā)達國家政策大都體現(xiàn)出政策性金融、商業(yè)性金融的雙重特征。政策性住房金融是完善住房保障制度，籌集低成本住房保障資金的主要住房金融渠道；商業(yè)性住房金融則充分運用市場機制和價格杠桿，與其他金融形態(tài)相融合，成為發(fā)揮住房保障資金的重要補充渠道[11]。通過政策性住房金融與商業(yè)性住房金融相互結(jié)合，共同支撐住房保障與金融體系。

2.4.2 行政與市場住房保障機制相結(jié)合

發(fā)達國家政府除了以財政行政機制支撐住房保障資金供給，還通過市場機制來獲得長期、穩(wěn)定的住房保障資金。對于住房金融市場本身固有的缺陷以及住房融資期限較長、信用風險、流動性風險較大的特點，政府則采用金融管制和宏觀調(diào)控相結(jié)合的措施，通過擔保、貼息、減免稅、制定政策法規(guī)等行政手段對住房金融市場進行干預，從而更好地解決住房保障金融問題。

2.4.3 經(jīng)濟效率與社會公平相結(jié)合

發(fā)達國家的住房保障與金融體系和經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平相適應。政府在直接出資建設(shè)保障房的基礎(chǔ)之上，也積極鼓勵其它組織建設(shè)保障房，既減輕財政負擔，又提高經(jīng)濟效率；為保持社會的穩(wěn)定，又對中低收入階層提供相應的補貼，滿足不同階層租房和購房的需求，維持住房保障基本的社會公平。通過資金籌集、高效運營及制度調(diào)整，基本形成符合本國國情、兼顧效率與公平的住房保障與金融制度體系，滿足中低收入階層的住房保障與金融需求。

圖5 發(fā)達國家政策共同優(yōu)勢

3 住房公積金制度頂層設(shè)計思維路徑

我國住房公積金制度是借鑒新加坡中央公積金制度建立的，創(chuàng)建伊始就將住房改革和住房保障、住房金融緊密結(jié)合。經(jīng)過25年的發(fā)展，制度為實現(xiàn)住房分配貨幣化、轉(zhuǎn)變職工住房消費觀念、建立住房資金儲蓄機制、培育住房抵押貸款制度等起到了重要歷史作用，但在繳存提取、資金使用、保值增值等運行管理環(huán)節(jié)逐漸暴露出一些問題，社會廣泛存有“窮人補貼富人”“資金價值貶損”“公權(quán)干涉私權(quán)”等典型爭議，制度一度被指責受益面有限、使用率有限、保障作用有限。

美國經(jīng)濟學家赫希曼指出：“在快速經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，當不同的階層、部門及地區(qū)之間的收入分配不平等急劇擴大時，社會對這種不平等的忍耐性可能很大……但是這種忍耐就像一張信用卡一樣，只能支付到某一天，社會希望實質(zhì)的不平等會再度變小。如果這沒有發(fā)生，就必然會出現(xiàn)麻煩，或許是災難?！?/p>

當前，我國住房公積金制度發(fā)展的環(huán)境、任務、要求等都發(fā)生了新變化，社會分化使轉(zhuǎn)型期所面臨的矛盾對社會發(fā)展的影響越來越大。發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導，是發(fā)展思路的集中體現(xiàn)。只有把住房公積金制度的發(fā)展理念梳理好，以發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變引領(lǐng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從而推動制度的發(fā)展質(zhì)量和效益提升。面對保持住房公積金持續(xù)健康發(fā)展的時代需要，管理部門必須要有新理念、新思路，可以“多維度均衡”思維重構(gòu)住房公積金制度頂層設(shè)計（圖6）。

圖6 多維度均衡的住房公積金頂層設(shè)計思維路徑

3.1 制度發(fā)展維度的空間均衡

由于歷史條件的影響以及住房公積金的屬地化管理（地域分割、分散管理、封閉運作），隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化，住房公積金制度既呈現(xiàn)出各省份實際運營的差異性，也逐步暴露出一些亟待解決的問題，直接影響到全國31省市(不含香港、臺灣和澳門)住房公積金發(fā)展的空間均衡。尤其隨著城市化、市場化的加速，在利益主體日益多元化的今天，社會不同群體尤其是中低收入階層的住房改善如何實現(xiàn)，更加成為我國住房公積金制度設(shè)計中一個無法回避的問題，需要管理者轉(zhuǎn)變管理職能，完善管理體制，深度探索不同省份的利益統(tǒng)一機制。

住房公積金具有住房保障和住房金融雙重屬性。如果將住房公積金的功能定位為住房金融，其服務對象主要為中高收入群體，該群體能有效降低公積金的運營風險，但無法為廣大中低收入群體住房提供保障；如果將住房公積金的功能定位為住房保障，其服務對象主要為中低收入群體，則更多地面臨繳存不足和運營風險高等問題。功能定位不清不僅影響住房公積金政策發(fā)展方向，也直接導致工作路徑迷失。從我國經(jīng)濟的社會發(fā)展趨勢來看，關(guān)注民生，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在全國范圍里均衡各省份住房公積金住房金融和住房保障兩個功能，促進制度在全國統(tǒng)籌發(fā)展將是今后長期的基本任務。只有在住房公積金的價值觀念上打破封閉運營，更加注重統(tǒng)籌全省、全國住房公積金，整合住房保障資源，制度在全國各省份均衡發(fā)展、全口徑政府管理的長期改革目標才能實現(xiàn)，這是住房公積金制度頂層設(shè)計中需遵循的重要理念。

3.2 運行結(jié)構(gòu)維度的供需均衡

從住房公積金運行結(jié)構(gòu)的供需分析可知，當住房公積金供給大于需求，大量公積金沉淀在銀行，導致公積金處于貶值狀態(tài)；當住房公積金供給小于需求，資金保有量不足，導致職工的提取和貸款需求無法滿足，并阻礙住房保障目標的實現(xiàn)。因此，住房公積金供給與需求的均衡狀況直接影響其保值增值和制度的可持續(xù)性發(fā)展。住房公積金制度未來的重心應該是為中低收入群體的住房保障體系提供融資服務，同時兼顧高收入人群，從而滿足不同收入階層的住房改善需求。為實現(xiàn)這一目標，必須確保資源的供需均衡。在繳存政策上，應優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)，可把繳存主體擴大到在城鎮(zhèn)就業(yè)的全體勞動人員，既增加資金供給，又擴大制度受益面；在提取政策上，應考慮不同層次需求，在提取公積金支付房租的基礎(chǔ)上進一步拓寬使用范圍，提高提取額度，增加有效需求，讓更多群體得到住房公積金的實惠；在個貸政策上，應全面放開地域限制，向中低收入家庭傾斜，可開發(fā)個貸品種，針對不同群體豐富差別化貸款政策，滿足不同層次需求，給不同收入職工提供不同利率貸款、貸款額度、貸款年限及貼息支持，增強全體職工住房消費能力。同時，應在規(guī)范操作的前提下，不斷簡化繳存、使用手續(xù)，讓市場配置資源方式成為維持供需均衡的重要途徑。

此外，在確保資金安全運作及維持現(xiàn)有金融服務功能的條件下，可在法規(guī)上開辟住房公積金閑置資金低風險投資空間，可賦予住房公積金制度更多的融資功能、投資功能，提升資金投資效益；允許住房公積金用于購買地方政府債券、政策性金融債、住房公積金個人住房貸款支持證券等高信用等級的固定收益類產(chǎn)品。重點可借鑒美國住房抵押貸款模式，推動個貸資產(chǎn)證券化，即對持有的住房公積金抵押貸款債權(quán)，經(jīng)過政府機構(gòu)或私人機構(gòu)的擔保，轉(zhuǎn)讓給專業(yè)的證券化機構(gòu)，把每一份貸款合同分為若干份抵押證券，通過二級證券市場銷售，由不同的投資者持有，使原來集中的抵押貸款資產(chǎn)，變?yōu)橘Y本市場上很多投資人持有的抵押債券。通過證券化，將持有的貸款資產(chǎn)按照要求進行選擇、重組，及時把長期抵押貸款資產(chǎn)在二級市場拋售兌現(xiàn)，或持有變現(xiàn)能力很強的抵押證券，不僅得到了現(xiàn)金收入，實現(xiàn)低成本融資，而且激活抵押貸款一級市場，減少長期貸款，提高資本利用水平和信貸資金的流動性，緩解住房公積金流動性壓力。這樣，既使房屋抵押貸款的風險得到相應分散和轉(zhuǎn)移，又進一步改革供給結(jié)構(gòu)，推進與完善了運行結(jié)構(gòu)的供需均衡，這是住房公積金制度頂層設(shè)計中需遵循的根本規(guī)律。

3.3 政策評價維度的效能均衡

依照馬克思主義政治經(jīng)濟學原理，公平主要是指社會公平，政府要力爭為社會提供均等機會和公平結(jié)果；公平不等于收入的平等，而主要體現(xiàn)為規(guī)則的平等、機會的均等。效率則主要是指市場效率，要通過市場機制來提高經(jīng)濟效益，并要盡力避免因強調(diào)社會公平而產(chǎn)生的效率損失；效率反映經(jīng)濟活動配置和利用社會資源的有效比率以及社會經(jīng)濟發(fā)展成效。兩者之間的辯證關(guān)系為：公平是效率的保證，效率是公平的基礎(chǔ)。

政策評價的兩維“效率與公平”猶如天平的兩端、飛機的兩翼，住房公積金要更有效率、更加公平，更可持續(xù)發(fā)展，才能發(fā)揮社會政策托底、社會穩(wěn)定器的作用。然而，制度建立以來，由于沒有充分認識公平與效率的關(guān)系，致使社會矛盾迅速增加，今后改革的重點應是滿足廣大中低收入階層日益增長的住房改善需要。在城市化、市場化快速推進的過程中，制度在效率與公平建設(shè)中應統(tǒng)籌部門、地方、階層利益，用完善制度的方式來解決住房矛盾，這是對住房公積金管理者理念和能力的重大考驗。

效率與公平始終是經(jīng)濟政策的永恒主題，也是住房公積金制度的根本評價維度。隨著實踐的深化，住房公積金的民生問題已被視作公平和效率的結(jié)合點，在進行制度頂層設(shè)計時，要認識到效率與公平的不可分割性。

市場經(jīng)濟是迄今為止高效的資源配置方式，住房公積金市場配置資源的高效率離不開公平的社會環(huán)境，而職業(yè)、職位、收入等這些初始條件的差異卻給社會造成機會和結(jié)果的不公，公平的缺失也正成為我國住房公積金制度發(fā)展短板的根源，并產(chǎn)生由公平缺失導致的效率低下，影響了社會的穩(wěn)定和市場經(jīng)濟健康有序的發(fā)展。住房公積金制度要更好地體現(xiàn)政策價值，就一定要更加關(guān)注公平，以公平的實現(xiàn)帶動效率的提升。短期內(nèi)，效率與公平之間也許存在一定的矛盾；但從長遠來看，離開公平不可能有效率，公平政策的建構(gòu)有利于經(jīng)濟效率的提升，否則公平與效率皆不可得。住房公積金制度的改革發(fā)展必須要轉(zhuǎn)變價值觀念，將改革的公平性放在首位，把維護公平當作住房公積金制度的根本保障和首要任務，把提高效率作為住房公積金制度發(fā)展的有效方式，這是住房公積金制度頂層設(shè)計中需遵循的最終標準。

4 結(jié)語

在新形勢下，住房公積金制度的發(fā)展環(huán)境已根本變遷。為了更好地解決中低收入者的住房保障問題，健全住房金融體系，防范經(jīng)濟系統(tǒng)性風險，管理者應把調(diào)節(jié)中低收入階層住房需求放在重要位置，要針對城市農(nóng)民工市民化的社會發(fā)展趨勢，把住房公積金盡快納入到以滿足新市民為出發(fā)點的新的深化住房制度改革范疇，并借鑒發(fā)達國家的有益做法，著力加強推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，整合行政強制繳存功能、市場金融服務功能以及政策性與商業(yè)性結(jié)合的投、融資功能。在新一輪改革到來之際，設(shè)計規(guī)劃好我國住房公積金發(fā)展新藍圖，實現(xiàn)全國住房公積金制度“多維度均衡”的新常態(tài)。

[1]住建部.住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年住房公積金管理情況通報[R].住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,2009.

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[3]住建部.住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》的說明[Z]. 2015.

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[8]蔣華福.美歐亞發(fā)達國家住房保障政策發(fā)展史評述及啟示[J].上海黨史與黨建,2013(4).

[9]劉洪玉.推進與完善住房公積金制度研究[M].北京:科學出版社,2011.

[10]劉洪玉.推進與完善住房公積金制度研究[M].北京:科學出版社,2011.

[11]陳燕,林炳耀.福利國家英國的住房政策[J].城市問題,2003(2).

International Prospective Based Design Path for Housing Reserved Funds

This paper elaborated historical roles and development course of housing reserved funds, analyzed operation modes such as the U.S. housing mortgage loan system, Germany’s housing saving system and Singapore's system of central reserved funds and common advantages of policies of developed countries, proposed the path of thinking for top layer design of China’s housing reserved funds system. And it pointed out that, aiming at the social development trend that peasant workers are becoming into citizens, the system of housing reserved funds shall meet the housing system reform that starts from new citizens and realize the new normal state of "multi-dimensional equilibrium".

international prospective, housing guarantee and f nance, housing reserved funds, top layer design, thinking path, multi-dimensional equilibrium

2016-01-04）

蔣華福，同濟大學經(jīng)濟與管理學院博士生，上海市公積金管理中心高級工程師；王廣斌，同濟大學經(jīng)濟與管理學院副院長，教授，博士生導師。