司琳（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

完善行政權(quán)力清單制度的思考

司琳（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

在中央政策精神的指引下，權(quán)力清單日益成為各地規(guī)范行政權(quán)力的重要依據(jù)。但由于權(quán)力清單在我國存在的時(shí)間較短，目前在制度層面還存在一些問題。為此，本文以理論研究為支撐，認(rèn)為要使行政權(quán)力得到更規(guī)范和更有效率地行使，就必須適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，在法律的框架內(nèi)厘定權(quán)力的行使邊界，并在此基礎(chǔ)上依法完善好清單的編制制度和相關(guān)的配套制度。

完善；權(quán)力清單；制度

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．009

隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)，行政權(quán)力清單制度日益受到各級(jí)政府的高度關(guān)注。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次明確提出，“要推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。2014年10月,黨的十八屆四中全通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力尋租設(shè)租空間是建設(shè)法治政府的重要措施?！?015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《 關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，指出“省級(jí)政府2015年年底前、市縣兩級(jí)政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作?！?015年12月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》中再次強(qiáng)調(diào)“大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。”在中央政策精神指引下，各級(jí)地方政府及其工作部門紛紛制定并公布各自的權(quán)力清單。這些權(quán)力清單在強(qiáng)化行政權(quán)力的制約與監(jiān)督、規(guī)范政府權(quán)力行使方面發(fā)揮了重要的作用。與此同時(shí)，由于缺乏深入、系統(tǒng)的理論指引和對實(shí)踐動(dòng)態(tài)、全面的把握，清單的制定與實(shí)施中都或多或少地存在著一些問題。這就需要在對權(quán)力清單基礎(chǔ)性問題把握的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行更深層次的理論研究與制度完善。

一、依法厘定權(quán)力的行使邊界

黨中央在十八屆四中全會(huì)上指出2020年基本建成的法治政府首先應(yīng)當(dāng)是職能科學(xué)的政府。為此，在考慮行政權(quán)力清單制度完善問題時(shí)，首先應(yīng)結(jié)合當(dāng)下政府職能轉(zhuǎn)化的具體要求，科學(xué)界定行政權(quán)力的行使邊界，使權(quán)力內(nèi)容的設(shè)置更符合時(shí)代發(fā)展的客觀要求。

1.厘清政府與市場的權(quán)力邊界

在市場對資源配置起決定性作用的前提下，行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用主要表現(xiàn)為保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序。當(dāng)下為進(jìn)一步激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，行政權(quán)的行使更加強(qiáng)調(diào)要依法簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。為此，清單中的權(quán)力要本著為市場提供良好環(huán)境的目的依法進(jìn)行必要的精簡和整合，切不可利用制定清單的機(jī)會(huì)任意擴(kuò)張權(quán)力，甚至干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

2.厘清政府與社會(huì)的權(quán)力邊界

從政府與社會(huì)的關(guān)系角度來看，當(dāng)下的社會(huì)治理越來越注重社會(huì)公眾的參與。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)搞好公共服務(wù)，不干預(yù)或盡可能地少干預(yù)民眾的私人事務(wù)。但需要注意的是，政府搞好公共服務(wù)并不意味著政府壟斷公共服務(wù)。基于社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面的獨(dú)特優(yōu)勢，只有民間做不了或不愿做的公共服務(wù)才由政府去做。所以，在梳理行政權(quán)力、制定權(quán)力清單的過程中，政府對社會(huì)的服務(wù)只能停留在“有限服務(wù)”的邊界內(nèi)。此外，在公共決策領(lǐng)域，權(quán)力清單也要針對具體的決策類型為公眾參與預(yù)留一定的制度空間。

3.厘清政府內(nèi)部的權(quán)力邊界

隨著行政體制改革的推進(jìn)和大部門制的穩(wěn)妥實(shí)施，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，部門職責(zé)關(guān)系必將進(jìn)一步理順。在政府內(nèi)部，不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)將得到明確劃分。改革中，將進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。而在同級(jí)政府的部門之間也將本著精簡機(jī)構(gòu)、提高效能的原則設(shè)定權(quán)限和職責(zé)。權(quán)力清單既然要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行必要地調(diào)整，那行政體制改革的精神與內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在清單中得到適時(shí)的體現(xiàn)。

二、依法完善清單的編制制度

權(quán)力清單是對法定權(quán)力的梳理與規(guī)范，是依法行政精神的具體體現(xiàn)。因此，清單本身的編制工作也應(yīng)當(dāng)有章可循。但從我國當(dāng)前的實(shí)際情況來看，清單的編制中還存在一些混亂的情況，需要進(jìn)一步加以完善。

1.完善清單的制定依據(jù)

行政權(quán)力的行使強(qiáng)調(diào)的是“法無授權(quán)不可為”，這里的“法”一般指的是相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章。但實(shí)踐中，有些省市出臺(tái)的權(quán)力清單除了以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)之外，還以規(guī)范性文件為依據(jù)。從行政權(quán)力的特性來看，它的正當(dāng)行使需要法律的嚴(yán)格規(guī)制，以規(guī)范性文件為依據(jù)制定清單，容易為權(quán)力濫用留下制度上的隱患。然而，現(xiàn)階段如果將這些依規(guī)范性文件而獲得的權(quán)力一概排除，那實(shí)際工作又會(huì)面臨重重困難。權(quán)衡利弊，建議目前可以根據(jù)行政權(quán)力對行政相對人的影響后果，合理確定權(quán)力清單制度的制定依據(jù)。具體而言，對可能侵害行政相對人權(quán)益的侵益性干涉行政，要嚴(yán)格依法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定取得；而授益性的給付行政則可以依法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定取得。

2.完善清單的目錄結(jié)構(gòu)

權(quán)力清單指導(dǎo)行政權(quán)力的具體行使，它的操作性和權(quán)威性應(yīng)通過嚴(yán)謹(jǐn)、充實(shí)的制度規(guī)定加以體現(xiàn)。但到目前為止，尚無具有法律性質(zhì)的文件來具體規(guī)定清單的目錄結(jié)構(gòu)，各地權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)內(nèi)容差別甚大。在《安徽省人民政府關(guān)于推行省級(jí)行政權(quán)力清單制度的通知》中，也只是對清單的總體要求、主要任務(wù)、實(shí)施步驟等大的方面做了一些原則性的規(guī)定。為此，需要盡快制定專門的行政法規(guī)將權(quán)力主體、權(quán)限范圍、運(yùn)行程序、監(jiān)督機(jī)制、清單的性質(zhì)和效力、違反權(quán)力清單需承擔(dān)的責(zé)任等問題給予權(quán)威性的規(guī)定。當(dāng)然，由于各地的具體情況不同，規(guī)定中除了必要的強(qiáng)制性條款外，也要保留一些任意性條款，以便各地根據(jù)實(shí)際情況選擇適用。

3.完善清單的更新制度

隨著改革的深入推進(jìn)，我國的法律制度會(huì)不斷經(jīng)歷立改廢的過程。法律的變動(dòng)、體制的改革都會(huì)使清單需要定期的更新。同時(shí)，實(shí)踐的反饋與創(chuàng)新也會(huì)要求清單在權(quán)力的具體運(yùn)行方面做適時(shí)的改動(dòng)。為保證清單的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，即便是清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整也應(yīng)當(dāng)事先制定出相應(yīng)的制度，規(guī)定好啟動(dòng)的主體、條件，調(diào)整的范圍、程序，調(diào)整的效力、公示等一系列具體問題，以便為清單的長期良性運(yùn)行提供制度支持。

三、依法完善清單的配套制度

為保障權(quán)力清單的高效實(shí)施，在本身的清單制度之外還應(yīng)有較為完善的配套制度。

1.完善公眾參與制度

在行政事務(wù)紛繁復(fù)雜的今天，立法機(jī)關(guān)不可能對行政主體進(jìn)行精確地授權(quán)。雖然權(quán)力清單起到了一定的控權(quán)作用，但作為行政主體自我約束的內(nèi)部規(guī)則，權(quán)力清單還是難以單獨(dú)承擔(dān)控權(quán)的重任。而公眾的參與為權(quán)力清單增添了來自外部的抗衡力量，有效牽制了行政權(quán)力的獨(dú)斷專行。同時(shí)，公眾的參與也為權(quán)力清單提供了來自社會(huì)實(shí)踐最全面的信息與經(jīng)驗(yàn)，讓清單能夠充分地匯聚“民智”，提高其內(nèi)容的科學(xué)性。此外，公眾的參與還有利于行政主體與相對人間的利益磋商與均衡，提高清單的可接受性。而以上這些目的的實(shí)現(xiàn)都有賴于制度對公眾參與進(jìn)一步做出切實(shí)可行的規(guī)定。

2.完善獎(jiǎng)懲考評(píng)制度

為避免權(quán)力清單的形式化，有必要完善其后續(xù)的考評(píng)制度。結(jié)合操作實(shí)際來看，這種考評(píng)應(yīng)既有清單制定方面的考評(píng)，也有清單實(shí)施方面的考評(píng)，而且考評(píng)結(jié)果還應(yīng)與明確的獎(jiǎng)懲想掛鉤，這樣才能起到實(shí)質(zhì)性的效果。同時(shí)，在權(quán)責(zé)一致的情況下，配套的責(zé)任清單制度也有利于從懲戒的角度幫助權(quán)力主體建立責(zé)任意識(shí)，自覺規(guī)制權(quán)力的運(yùn)行。

3.完善糾紛解決機(jī)制

權(quán)力清單制度的運(yùn)行涉及多方利益主體，因此也容易引起各種利益糾紛。這些糾紛解決不好，勢必會(huì)影響權(quán)力清單制度的實(shí)施效果。為此，權(quán)力清單制度應(yīng)設(shè)立內(nèi)外銜接的糾紛解決機(jī)制。當(dāng)行政的內(nèi)部解決機(jī)制不能奏效時(shí)，還要借住司法的外力作用，以司法裁判的方式來最終解決利益糾紛。但要啟動(dòng)內(nèi)外機(jī)制都有個(gè)繞不開的前提，那就是要準(zhǔn)確界定行政權(quán)力清單的效力。在目前沒有明確法律規(guī)定的情況下，行政權(quán)力清單的效力問題還有待于行政法規(guī)的專門規(guī)定或《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的完善。

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司琳（1975-）女，法學(xué)碩士，法學(xué)副教授，主要從事行政法學(xué)研究。