孔祥智，張　琛

(中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京海淀100872)

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十八大以來的農(nóng)村土地制度改革

孔祥智，張琛

(中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京海淀100872)

【摘要】十八大以來我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展情況，可以從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革、農(nóng)村宅基地制度改革、征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革等四個(gè)方面進(jìn)行梳理。當(dāng)前，深入推進(jìn)土地制度改革還需要做好三個(gè)方面的工作：一是解決確權(quán)登記存在的問題，更好地發(fā)揮農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的政策效果；二是在實(shí)現(xiàn)土地的“三權(quán)分置”的同時(shí)，需糾正實(shí)踐過程中存在的價(jià)格扭曲現(xiàn)象；三是在分類試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革等“三塊地”改革。

【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)村宅基地；征地制度；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

一、引言

土地問題一直都是政策制定者與理論研究者關(guān)注的熱點(diǎn)問題。2004年以來的13個(gè)中央一號(hào)文件均對(duì)土地制度改革提出了指導(dǎo)性方針，涉及到土地征用、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地制度改革和集體建設(shè)用地改革等方面。各省市自治區(qū)在黨中央的統(tǒng)一部署下扎實(shí)推進(jìn)土地制度改革，取得了一系列顯著成效，但仍有許多問題亟待解決?？紫橹堑?2010)[1]97-92通過對(duì)浙江、安徽和四川三省的研究發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)存在著流轉(zhuǎn)信息溝通不順暢、農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位得不到保障、流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)使用不透明、農(nóng)民無法充分享有土地增值收益等問題。曲福田等(2004)[2]229-248認(rèn)為,土地產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致了中國(guó)土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理及其價(jià)格扭曲。黃進(jìn)才和康東書(2012)[3]40-42認(rèn)為,農(nóng)村土地征收制度存在著四個(gè)方面的問題：征地性質(zhì)模糊、范圍泛化，征地補(bǔ)償不合理，被征收土地農(nóng)民的權(quán)利無法得到保障容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。石婷婷(2013)[4]48-57認(rèn)為,農(nóng)村宅基地改革中主要存在著農(nóng)民宅基地權(quán)益保護(hù)、宅基地建設(shè)土地指標(biāo)和農(nóng)村土地管理等方面的問題。劉楝子和陳悅(2015)[5]143-148研究發(fā)現(xiàn)，二元化的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)價(jià)格，宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、配套激勵(lì)機(jī)制缺失，不利于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民宅基地的退出?？紫橹呛婉R慶超(2014)[6]11-14認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易需要解決農(nóng)地所有權(quán)歸屬不清、規(guī)劃用途管制不合理、非經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地“搭便車”、不尊重農(nóng)民意愿、收益分配制度不健全、地方政府利益驅(qū)動(dòng)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞等問題。伍振軍和林倩茹(2014)[7]113-119認(rèn)為，集體建設(shè)用地入市可能存在土地范疇擴(kuò)大化、難以保障農(nóng)民收益、不符合規(guī)劃和用途管制的風(fēng)險(xiǎn)。十八大以來的土地制度改革即是由上述眾多問題倒逼產(chǎn)生的。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革

我國(guó)的農(nóng)地制度特殊性導(dǎo)致農(nóng)民土地的權(quán)能不完整，2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了明確的定義：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)。黨的十八大以來，黨中央從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”兩個(gè)方面不斷深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革，逐步明晰土地產(chǎn)權(quán)，擴(kuò)大土地權(quán)能。

(一)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)

十八大以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作取得長(zhǎng)足進(jìn)展，為實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。早在2008年，黨的十七屆三中全會(huì)就明確提出要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)定并保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。那么“長(zhǎng)久不變”的內(nèi)涵是什么？怎樣實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”？這些都是政策上沒有明確從而導(dǎo)致理論界爭(zhēng)論不休的問題。確權(quán)賦能的方式能夠有效地夯實(shí)土地承包關(guān)系的“長(zhǎng)久不變”，是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重大創(chuàng)新。從2009年開始，中央開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，采取一村一組、整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)、整縣推進(jìn)和整省試點(diǎn)等方式穩(wěn)步推進(jìn)。表1對(duì)十八大以來農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記政策進(jìn)行了梳理。

2013年，中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)在完善法律制度的基礎(chǔ)上提出了時(shí)間上的具體要求，即用五年的時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014年中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的形式進(jìn)行了說明，即可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。2014年11月，中辦和國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》要求建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，并對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記相關(guān)原則進(jìn)行了說明，提出在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下確權(quán)到戶到地，也可以確權(quán)確股不確地。2015年，中央一號(hào)文件要求擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，并明確了確權(quán)方式，即總體上確權(quán)到戶，確權(quán)確股不確地的范圍需要嚴(yán)格掌握。為了進(jìn)一步貫徹2015年一號(hào)文件精神，2015年2月農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，在2009年開始的1998個(gè)縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、明確總體要求、把握政策原則、抓好重點(diǎn)任務(wù)和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等五個(gè)方面對(duì)2015年確權(quán)登記頒證工作作出了全面部署。截至2015年底，全國(guó)2246個(gè)縣(市、區(qū))開展了土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作，涉及2.3萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、36萬個(gè)村，已完成實(shí)測(cè)耕地面積5億畝，完成確權(quán)登記面積近3億畝，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書2521.91萬份。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，2015年底全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)登記數(shù)已超過87萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已超過150萬家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)個(gè)數(shù)已超過12萬家，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已逐步發(fā)展成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的生力軍。這一成效的取得，與確權(quán)、頒證工作不無關(guān)系。2016年中央一號(hào)文件也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)工作，計(jì)劃到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。

(二)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”，擴(kuò)大農(nóng)村土地權(quán)能

自2008年十七屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度大大加快，而流轉(zhuǎn)的僅僅是農(nóng)戶對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不是把承包權(quán)一同流轉(zhuǎn)。因此，客觀上要求中央出臺(tái)農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的政策。表2對(duì)十八大以來農(nóng)村土地承包地三權(quán)分置的相關(guān)政策進(jìn)行了梳理。

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定。依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的開展。

2013年7月，習(xí)近平總書記視察了武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易情況進(jìn)行了解，提出土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該分置的設(shè)想。2014年，中央一號(hào)文件正式提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的政策這一政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，不僅使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)沒有了失地的后顧之憂，也可以賦予了經(jīng)營(yíng)權(quán)更多的權(quán)能。同時(shí)，2014年中央一號(hào)文件也進(jìn)一步提出要賦予農(nóng)民對(duì)承包地的各項(xiàng)權(quán)能，允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押、擔(dān)保。2015年8月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確提出要賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能，并建立健全抵押物處置機(jī)制和配套措施，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！兑庖姟返念C布標(biāo)志著長(zhǎng)期被壓抑的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農(nóng)民終于有了可以到銀行進(jìn)行抵押貸款的物品，這對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)具有重大意義。2016年中央一號(hào)文件也進(jìn)一步明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的指導(dǎo)方針，提出了完善“三權(quán)分置”辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)村宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村“三塊地”之一，其使用權(quán)得到了政策制定者和學(xué)術(shù)界的廣泛探討。在我國(guó)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，農(nóng)民依法享有占有、收益、使用和處分的權(quán)能，農(nóng)村宅基地制度改革關(guān)系農(nóng)民切身利益，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。十八大以來，黨中央穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革(詳見表3)。

2013年中央一號(hào)文件提出依法保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)作了明確指示，2014年的中央一號(hào)文件在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村宅基地分配政策進(jìn)行了說明，2014年12月，中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地正式進(jìn)入試點(diǎn)階段?！兑庖姟芬矊?duì)宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善、農(nóng)民戶有所居的多元化實(shí)現(xiàn)方式、進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地提出了具體說明。2015年，中央一號(hào)文件提出了對(duì)宅基地制度改革試點(diǎn)采取分類實(shí)施的措施，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民住房保障的新機(jī)制進(jìn)行深入探索。隨著土地確權(quán)工作的不斷推進(jìn)，2016年中央一號(hào)文件提出要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

四、農(nóng)村土地征收制度改革

農(nóng)村土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，對(duì)農(nóng)民的土地通過法定程序征收為國(guó)有的行為。農(nóng)村土地的征收在為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供用地保障的同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列失地農(nóng)民問題。黨的十八大以來，黨和政府逐步推進(jìn)農(nóng)村土地征地制度改革(詳見表4)。

2013年中央一號(hào)文件提出要保障被征地農(nóng)民的生活水平，提高農(nóng)民被征收土地增值部分的收益分配比例，盡快修訂土地管理法為農(nóng)村土地征收提供法律支撐。黨的十八屆三中全會(huì)增加了被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，即補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還需保障農(nóng)民失地后社會(huì)、就業(yè)等方面存在的問題。2014年的中央一號(hào)文件明確提出要加快推進(jìn)征地制度改革，縮小征地范圍，逐步完善征地補(bǔ)償辦法，確定合理征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2014年12月，中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，進(jìn)一步對(duì)征地過程中所出現(xiàn)的諸多問題進(jìn)行了說明，涉及到征地范圍過大、程序不規(guī)范和被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等，要求建立征地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，并全面公開土地征收信息。2015年，中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要完善被征地農(nóng)民的保障機(jī)制，做到合理、公平和多元化，也對(duì)土地增值收益分配機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)說明，即建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)印發(fā)的《關(guān)于決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障提出了具體的保障措施，即對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)、保障被征收農(nóng)民的城鎮(zhèn)社會(huì)保障，同時(shí)還提出有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等方式安置失地農(nóng)民。2016年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革的試點(diǎn)工作。

五、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指的是具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地改革主要包括農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)改革和增值收益分配制度改革。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度在2000年之前處于嚴(yán)格控制階段，2000年到2007年國(guó)家對(duì)部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)段，2008年至今逐步全面放開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。表5對(duì)十八大以來的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的相關(guān)政策進(jìn)行了梳理。

2013年，中央一號(hào)文件提出在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，明確禁止農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”進(jìn)行了明確規(guī)定，放寬了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件限制。2014年中央一號(hào)文件在十八屆三中全會(huì)《決定》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度改革。2014年12月，中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地正式進(jìn)入試點(diǎn)階段，從完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度、賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度權(quán)能和建立健全市場(chǎng)交易監(jiān)管制度三方面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在著的權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問題提出了解決措施。2015年中央一號(hào)文件在2014年中辦和國(guó)辦印發(fā)的《意見》基礎(chǔ)上，提出對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革實(shí)施分類試點(diǎn)工作。2015年2月，《全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》中指出，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定。2016年中央一號(hào)文件也明確指出在及時(shí)總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益。

六、進(jìn)一步思考

十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村承包地的三權(quán)分置，深化了農(nóng)村“三塊地”改革。下一階段土地制度改革的途徑與方向需要關(guān)注以下三個(gè)方面：

首先，解決確權(quán)登記存在的問題，更好地發(fā)揮農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的政策效果。在理論層面上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，也能夠激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力(徐祥臨，2014)[8]，但有學(xué)者對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記持反對(duì)觀點(diǎn)，一方面是確權(quán)后細(xì)碎的土地難以做調(diào)整(賀雪峰，2014)[9]15，另一方面確權(quán)登記頒證工作花費(fèi)巨大的人力物力成本(張曉山，2015)[10]1-4。實(shí)踐層面上，土地確權(quán)頒證中的調(diào)地問題亟需解決(高強(qiáng)、張琛，2015)[11]125-130，附屬在土地上的固定資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系問題的確權(quán)如何操作(李松，2015)[12]30等問題也需要解決。為此，在下一階段確權(quán)登記頒證過程中，需要在做好工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算的前提下，保質(zhì)保量地完成土地確權(quán)登記工作，同時(shí)需要合理解決土地確權(quán)過程中諸如土地調(diào)整、土地糾紛以及確權(quán)方式(如確權(quán)確股不確地)面臨的制度約束等實(shí)踐問題，實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系的“長(zhǎng)久不變”。

其次，實(shí)現(xiàn)土地的“三權(quán)分置”的同時(shí)需防范實(shí)踐過程中存在的價(jià)格扭曲現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)土地的“三權(quán)分置”首先需要明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，進(jìn)而提高農(nóng)地制度效率。實(shí)踐中需要預(yù)防由于地方政府行為導(dǎo)致的土地租金過分上漲，這一現(xiàn)象從表面上看保護(hù)了農(nóng)民利益，實(shí)際上承租者很難經(jīng)營(yíng)下去，流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性差，或者承租者目的不在于種植，而在于囤地或者找時(shí)機(jī)非農(nóng)化，最終不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，損害了農(nóng)民的利益。

第三，在分類試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，扎實(shí)推進(jìn)“三塊地”的改革。農(nóng)村“三塊地”的改革能夠保護(hù)農(nóng)民自身的土地權(quán)益，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，為新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造新的經(jīng)驗(yàn)?！叭龎K地”改革的大方向就是市場(chǎng)化和充分保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。具體說來，一是進(jìn)一步完善土地征收制度。當(dāng)前，土地征收主要存在征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等方面的問題。實(shí)際上，黨的十七屆三中全會(huì)已經(jīng)明確指出了征地制度改革的方向，即“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制”。試點(diǎn)方案也明確要求縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，只有公益性用地才能啟動(dòng)征地程序。全面公開土地征收信息，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，不斷完善對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。從發(fā)展方向看，經(jīng)營(yíng)性用地要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。這部分土地指原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)或者遷移后，所遺留的廠房等用地，幾十年來在農(nóng)村大量閑置，不能充分發(fā)揮作用，其根本原因就是權(quán)能不完整、交易規(guī)則不健全。因此，試點(diǎn)方案提出要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確其入市的范圍和途徑，建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村宅基地制度明確，但各地在執(zhí)行過程中問題很多，且差異極大，主要原因是一些地區(qū)農(nóng)戶宅基地取得困難、農(nóng)民對(duì)宅基地的利用粗放。因此，試點(diǎn)方案要求完善農(nóng)民宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索在不同區(qū)域農(nóng)民住房保障戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式，有條件的地區(qū)探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地制度等。總之，“三塊地”的改革要建立充分兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)民在其中的分配比例；建立健全土地增值收益在國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人之間合理分配的制度安排。

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【責(zé)任編輯劉傳磊】

A Review of the Reform of Rural Land System since the 18th CPC National Congress

KONG Xiangzhi, ZHANG Chen

(School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872)

Abstract:This paper intends to give a review of the reform of rural land system since the 18th CPC National Congress, in four aspects, i.e., contracted rural land-use rights, the system of land use for rural housing, and the system of rural land requisition and the system of rural collective land designated for business-related construction. At present, to press ahead with the reform, it is important to make great efforts on the work relating to the following three aspects: Firstly, realize the effect of the policy on determining, registering and certifying contracted rural land-use rights and solve the problems in the process; Secondly, implement “division of the three rights” and meanwhile correct price distortions timely in the process; and thirdly, push ahead with the reform relating tothe “three types of land” on trial basis respectively.

Key Words:contracted rural land-use rights; land use for rural housing; rural land requisition system; rural collective land designated for business-related construction

【中圖分類號(hào)】F301.3

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編碼號(hào)】1674—0351(2016)02—0116—08

【基金項(xiàng)目】國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機(jī)制創(chuàng)新與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13AZD003)的階段性成果。

【作者簡(jiǎn)介】孔祥智，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院二級(jí)教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)政策分析、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)；張琛，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)政策分析、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)。

【收稿日期】2016-01-22