楊正雄

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論中國與東盟海上油污預防及應急處理合作機制

楊正雄

目前，世界范圍內的海上油污預防及應急處理合作機制已較為完備，但仍存在各種問題。在此領域下的區(qū)域性合作已有較多實踐，且不乏成功案例，中國同東北亞國家在這一領域也有相當多的合作。石油污染問題在全世界范圍內均比較嚴重，加之海洋的整體性，往往需要各國的合作來最終消除污染。中國與東盟至今尚未形成有關油污的預防及應急處理合作機制。因此，該機制的建立對于保護海洋環(huán)境，減少經(jīng)濟損失，進而促進中國與東盟的合作大有裨益。

油污;預防;應急處理;合作

一、中國與東盟海上油污預防及應急處理機制建設的必要性

中國與東盟目前已經(jīng)成立海洋科研和環(huán)保、航行安全與搜救、打擊海上跨國犯罪等三個專門技術委員會以及中國政府承辦的并將繼續(xù)承辦的 3個合作項目，也得到了各方的積極響應。由于海洋具有明顯的整體性特點，局部海域的污染往往很快的會危及到其他海域，加之海洋環(huán)境的復雜性，中國與東盟海上油污染的預防及應急處理合作機制的建立與完善需要沿岸各國的共同努力，這不僅十分必要，而且急需實現(xiàn)。因此，由海洋油污染方面入手，通過與東盟進行友好和高效的合作，不僅實現(xiàn)了海洋環(huán)境的保護，更為中國與東盟的長遠發(fā)展增添動力。

二、中國與東盟海上油污預防及應急處理合作機制的構建基礎

(一)國內法律基礎

我國在海洋油污染方面有著較豐富的國內立法，例如《海洋環(huán)境保護法》、《船舶及其有關作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》、《海上交通安全法》、《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》等，特別是在2013年最新的《海洋環(huán)境保護法》修改中增加了：勘探開發(fā)海洋石油，必須按有關規(guī)定編制溢油應急計劃，報國家海洋行政主管部門的海區(qū)派出機構備案①。在交通部的規(guī)章中也要求裝卸油類的港口、碼頭、裝卸站和船舶必須編制溢油污染應急計劃，并配備相應的溢油污染應急設備和器材②。同時，最新修訂的《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》中構建了一套應急及處理預案、劃分清污單位級別、以船舶噸位規(guī)定其與相應清污單位的強制清污協(xié)議，事后追責機制，這對于完善我國的油污染方面的機制有著十分重要的意義。

(二)國際合作基礎

自1990年美國《油污法》頒布及墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，美國政府完善了自身的油污應急處理機制，2011年美國內政部將原有的海洋能源監(jiān)管和執(zhí)法局(BOEMER)分割為海洋能源管理局(BOEM)和環(huán)境與安全執(zhí)法局(BSEE)，這兩個組織重新分割并細化了原有的組織機構和功能劃分。如BSEE下轄公共事務、國會與國際事務、調查審查、政策分析、預算、離岸項目監(jiān)管、溢油應急、環(huán)境執(zhí)法、技術服務等部門，而BOEM則下轄散戰(zhàn)略規(guī)劃部門(租賃項目、經(jīng)濟發(fā)展、資源評估)、能源監(jiān)管部門、環(huán)保項目(環(huán)境評估、環(huán)境科學)、三個大陸架監(jiān)管項目(墨西哥灣，阿拉斯加地區(qū)、大西洋)，非常細致的針對海洋環(huán)保進行了規(guī)定與分工，是目前為止在海洋油污防治方面最為成功的管理機制。雖然該機制僅僅是在美國國內立法以及過國內政府機構中設立與實施，但它給我國在油污防治方面提供了很大的啟示與幫助。

1996年北極理事會成立，該機構把保護北極地區(qū)的環(huán)境，促進該地區(qū)在經(jīng)濟環(huán)境等方面的持續(xù)發(fā)展,并密切關注鄰近北極的政府和本地人所面對的實際問題作為宗旨③，我國也是該機構的正式觀察員國。北極理事會因此成為該地區(qū)環(huán)境與生態(tài)保護的主要推進者和協(xié)調者，在其協(xié)調下，北極地區(qū)各國于2015年3月簽署了《北極北極海洋石油污染預防與應對合作協(xié)議》標志著北極地區(qū)石油污染應對機制的建立，也彌補了北極地區(qū)在該方面專門法律條約的空白狀況。該協(xié)議主要包括以下幾方面：在各締約方之間建立迅速高效的即時合作機制，以應對突發(fā)事故，避免污染范圍的擴大；關注海上交通以及該地區(qū)的人類活動可能造成污染的因素，以便提早預防污染事故；在該地區(qū)建立信息數(shù)據(jù)交換平臺，不僅能夠防備海上油污，同時還可以在事故發(fā)生時有針對性的采取措施；包括人員培訓在內的聯(lián)合訓練及演習機制，以使得相關各國在面對油污事故時能夠采取專業(yè)措施；共同的油污合作研究機制，以幫助各國采取更加科學有效的方式，處理油污事故。雖然該條約的制訂使得相關各國在應對油污問題時有了明確目標，但是，條約的真正落實依然任重道遠。

黑海沿岸國家基于1992年簽訂了《保護黑海免受污染公約》、以及該公約下的三個議定書：《免受陸源污染議定書》、《免受突發(fā)石油及其他有害物質污染合作協(xié)議》、《免受傾倒污染議定書》，并于1994年生效，進而成立了黑海委員會，進行協(xié)調和監(jiān)督工作。1993年黑海環(huán)境項目(BESP)實施并成立了“黑海石油污染信息報告機制”，隨時向各國通報污染情況④。黑海的環(huán)境防治合作機制經(jīng)過近幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一體化的防治體系，并取得了豐碩的成果，因而研究意義重大。

里海并不是真正意義上的海，但石油資源儲量豐富，自上世紀20年代開始，便出現(xiàn)了鉆井平臺和海上人工島等石油開發(fā)設施，伴隨著石油開發(fā)而來的便是環(huán)境污染與破壞。因而里海相關國家簽署了《里海海洋環(huán)境保護框架協(xié)議》，以及在該框架協(xié)議下的《關于防止區(qū)域性油污事故的準備、響應和合作的協(xié)議》。該協(xié)議中，明確規(guī)定了應建立國家間的預防及治理污染事故應急計劃，并在協(xié)議中予以細化：包括，多邊及雙邊合作、信息交流機制、污染報告程序、救援機制，特別重要的是該協(xié)議涉及了對發(fā)生油污事故后的損害責任及賠償問題。里海油污預防及合作的實踐取得了相當大的成功，這也為我國與東盟的合作提供了很好的借鑒。

(三)國際條約合作基礎

《國際干預公海油污事故公約》于1969年11月29日通過，我國在1990年3月加入該公約。囿于時代限制，該公約僅保護海洋免于遭受海上事故引起的海上和沿岸油污危險，而該“海上事故”卻只限于船舶碰撞、擱淺或者其他航行事件，或在船上或船外引起船舶或者貨物的物質損失或有物質損失的急迫危險事件，諸如海上人工設施造成的污染并未包含在內。

《國際防止船舶污染公約》于1973年生效，由政府間海事組織(即隨后的國際海事組織)制定。其貢獻在于對于防止油污的專門規(guī)定，非常細致化的規(guī)定了油污染的種類，突破了《防止海洋油污公約》對于“持久性油類”的界定；并且首次將浮動工作平臺列入船舶范圍，從而成為第一個將海洋石油開發(fā)環(huán)境污染問題納入規(guī)范的國際條約；同時，公約還明確的規(guī)定了油船、碼頭及港口設備的技術性標準，并把海洋石油勘探與開發(fā)中的環(huán)境問題加入了調整范圍，是一部相當豐富的防止船舶污染的國際公約。不足之處在于，該公約仍局限于防止與處理，忽略了事后的法律救濟。

《聯(lián)合國海洋法公約》于1994年11月16日生效，我國在1996年5月15日批準了該公約。針對海洋石油開發(fā)導致環(huán)境污染這一方面，公約中規(guī)定“用于勘探或者開發(fā)海床和底土的自然資源的設施裝置的污染，特別是為了防止意外事件和處理緊急情況，促請海上操作安全，以及規(guī)定這些設施或者裝置的設計、建造、裝備、操作和人員配置的措施”，可以看出，公約已經(jīng)把該種污染當作獨立的污染源納入規(guī)定中。尤其是公約第208條，對各成員國在防治合作方面進行了呼吁，要求各國應采取必要的措施防止，減少及控制這種污染，并通過國際合作，區(qū)域協(xié)作來確保此措施的落實。

《國際油類污染防備、響應和合作公約》由國際海事組織(聯(lián)合國下屬的海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一個專門機構)制定，并于1995年5月13日生效，我國在1998年3月30日遞交了申請書。該公約對于海洋石油開發(fā)涉及污染的處理機制的各方面進行了詳細的規(guī)定。例如，應急計劃、報告程序、行動計劃、防備及響應系統(tǒng)和國際合作。由于該公約發(fā)生在埃克森.瓦爾迪茲號油輪泄漏之后，國際社會對于海洋油污染有了更清晰的認識，油污染防止處理已經(jīng)入一個更為廣闊的視角，包括了港口、船舶、近海裝置和石油裝卸設施等幾乎各個方面，具有重大的指導與創(chuàng)新意義。

三、預防及應急處理合作機制的構建

油污預防及應急處理是指在油污染事故發(fā)生之前的預防性工作(包括預警機制、信息共享等)以及油污染事件發(fā)生以后的及時處理(包括通知通告、應急機制、技術支持、合作行動)海上油污并防止其擴散以致造成更大的危害的措施。該機制應是一套完整的系統(tǒng)，應主要包括：預警協(xié)調機制，統(tǒng)一技術標準制定體系、應急聯(lián)動機制、檢測與數(shù)據(jù)交換平臺、緊急事故行動機制等五大主要方面，并應用于油氣資源利用的各個方面，例如，勘探、開采、運輸、儲存等。

綜合前文對于國際現(xiàn)有的法律規(guī)定、區(qū)域間的合作機制的分析，結合中國與東盟的合作情況，依托現(xiàn)有的中國與東盟的各類合作機制進行有效的合作有著很大的可行性。在中國與東盟致力于加強互信,共同維護地區(qū)的和平與穩(wěn)定的背景下，我們認為依托已形成的合作體系來構建中國與東盟油污預防及應急處理機制是可以考慮的：

(一)油污預防機制

1、統(tǒng)一的標準

對于油污染易發(fā)的高風險區(qū)域，建立一套統(tǒng)一的、嚴格的標準勢在必行?？紤]到各方的發(fā)展情況以及海上開發(fā)現(xiàn)狀，現(xiàn)有的專門技術委員會應進行機構設置改革，成為一個較為獨立的技術性機構，并在專門的基金支持下進行工作；其次，應在專門的技術委員會指導下，參照國際標準并考慮具體情況，制定包括海洋石油開發(fā)，運輸，加工，裝卸等在內的嚴格標準，以填補目前為止中國與東盟在這一方面的空白，并能夠很好的運用于海洋環(huán)境保護中。同時，建立專門技術委員會的實時更新機制，以確?，F(xiàn)有的標準能夠與現(xiàn)存海洋石油污染情況相匹配，以及全部的海上開發(fā)平臺均以安全且較高的標準運行，淘汰落后生產設備。

2、油污檢測與數(shù)據(jù)交換平臺

信息與數(shù)據(jù)的交換是國家間增深互信，加強合作的重要方式與途徑，UNEP便一直希望建立一個全球信息與數(shù)據(jù)資料系統(tǒng),為各國家和區(qū)域間的合作及其決策提供資料的支持。因而，中國與東盟之間需要盡快建立一個油污檢測與數(shù)據(jù)交換平臺，以及時的與相關各國共享數(shù)據(jù)信息，一方面幫助各方預測與規(guī)避風險，另一方面，也能為各方提供技術上的參考。在此情況下，為了更有效的預防及保護海洋環(huán)境，需盡快的進行標準統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息收集，并建立一個及時環(huán)境監(jiān)測和通報制度，促進各國間的合作。

(二)應急處理機制

1、油污即時預警與處理機制

油污染事故的發(fā)生往往具有難以預測，在世界上已經(jīng)發(fā)生過的重大石油溢漏事故中，無一例外的具有突發(fā)性。這也體現(xiàn)了，海洋油污染事故一旦發(fā)生便會造成相當嚴重的后果，因此，即時預警與處理機制便顯得尤為重要。首先應建立一個具有高度獨立性的監(jiān)管機構，該機構旨在，一方面，在油污事故發(fā)生時，迅速有效的通知有關各方，以采取有效的行動，防止事故影響夸大化；另一方面，該機構應根據(jù)所掌握的數(shù)據(jù)與信息，決定啟動何種級別的應急預案，既不浪費行動力量，又能有效的管控險情。

2、海上應急聯(lián)動機制

東盟十國中有九國是沿海國，沿海國家均有自己的應急力量來對一定區(qū)域進行管轄，但海洋的整體性特點決定了一旦海洋有污染事故發(fā)生，必然會給大面積的海域造成損害。因而，有效整合協(xié)調力量，及時高效的控制險情的蔓延是很有必要的。其次，聯(lián)動機制應以專業(yè)監(jiān)管機構為核心，尊重科學的管理，進行有效的處置行動。借鑒北極的合作經(jīng)驗,通過對人員的聯(lián)合培訓和演習，使人員能夠掌握專業(yè)技能，在應對油污事件發(fā)生時能夠采用更科學有效的處理方式，及時止損，防止災害擴大化。

3、專業(yè)化的應急聯(lián)絡中心

該中心作為整個合作機制的核心應以中國與東盟合作聲明作為指導，以危害最小化為目的，依托專業(yè)技術委員會和監(jiān)管機構，并整合信息與數(shù)據(jù)交換平臺的情報信息，與各國進行協(xié)調，進行科學有效的專業(yè)技術性指導。例如，我國依托交通部海事局在全國沿海港口的海事部門搜救中心為基礎建立起來基本建設完成了國家級、海區(qū)級、省級(自治區(qū)、直轄市)、港口級和船舶級等各級的應急聯(lián)絡中心。也可以借鑒黑海周邊國家建立的“黑海石油污染信息報告機制”實現(xiàn)區(qū)域情報共享，包括了對于船舶、鉆井平臺以及離岸設施的實時監(jiān)控信息。這不僅有利于對于油污的預防，更對油污事故的及時處置有十分重要的作用。

四、結語

隨著海上鉆井平臺、海底石油管道日益增多，為周邊各國帶來經(jīng)濟效益的同時也伴隨著海洋油污的潛在風險。一旦發(fā)生事故，造成的污染后果嚴重，損害巨大。然而中國與東盟在油污風險日益升高的今天至今沒有形成一個關于油污預防及處理的合作機制。基于此,中國與東盟海上油污預防及應急處理合作機制正是為了尋求到適用于可以落實的油污預防及處理的國際合作機制，為我國合理開發(fā)利用海洋資源、有效參與區(qū)域海洋合作及為海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供新思路。(作者單位：海南大學法學院)

注解：

①《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第54條。

②《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第69條。

③賈茹 淺析《北極海洋石油污染預防與應對合作協(xié)議》的頒布意義[J]法制博覽 2014-10

④祁冬梅 鄒和平 李慧穎 國際跨邊界水域環(huán)境資源合作管理經(jīng)驗及對我國的啟示[J]國土資源情報 2011-12

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楊正雄(1991.06-)，男，漢族，河南南陽人，海南大學法學院，碩士在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護法。

海南大學法學研究創(chuàng)新中心2014研究生課題“南海油污預防及處理合作機制”(編號:14fxky34)成果之一