鄧　楠　趙祖風(fēng)

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集體建設(shè)用地入市與小產(chǎn)權(quán)房問題探析

鄧楠趙祖風(fēng)

集體建設(shè)用地入市在實(shí)施過程中面臨著一系列的問題，特別是對(duì)修筑于集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房帶來一系列影響。那么小產(chǎn)權(quán)房該何去何從，本文認(rèn)為要解決這些問題必須加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的非法矛盾產(chǎn)生根源，有的放矢解決問題。

集體建設(shè)用地入市；小產(chǎn)權(quán)房；土地產(chǎn)權(quán)制度

一、引言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)現(xiàn)有的土地出現(xiàn)短缺，難以支持其發(fā)展，與此同時(shí)，農(nóng)村現(xiàn)有的集體建設(shè)用地粗放型利用造成了巨大的不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，加之住房的商品化改革，促使房地產(chǎn)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，加劇了城鎮(zhèn)土地的緊缺，使城市的地價(jià)不斷攀升，房?jī)r(jià)也隨之水漲船高。這樣一種矛盾現(xiàn)象的出現(xiàn)，為小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。根據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)的調(diào)研報(bào)告顯示，1995 年至2010 年，我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工面積總量為7.6 億平方米，占城鎮(zhèn)住宅竣工面積的8%。①

十八大以來，中央加快了推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的進(jìn)程，在2015 年底，國(guó)家批準(zhǔn)了33個(gè)縣市成為集體建設(shè)用和農(nóng)村宅基地入市的試點(diǎn)縣，旨在保障農(nóng)村農(nóng)民在現(xiàn)代化進(jìn)程中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)與城市用地同價(jià)同權(quán)的目標(biāo)，縮小農(nóng)村與城市的差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與和諧。而附著在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的不動(dòng)產(chǎn)——小產(chǎn)權(quán)房該何去何從，這中間存在著很多亟待解決的問題，比如小產(chǎn)權(quán)房是否也可以出售、出租，與城市住房一樣同等入市，如何處理小產(chǎn)權(quán)房的所有者、政府以及集體的關(guān)系，以及依據(jù)何種相關(guān)的法律法規(guī)來實(shí)施，政府并沒有相關(guān)的政策出臺(tái)，因此，弄清楚這兩者之間的關(guān)系，找出存在的問題及如何解決就顯得尤為必要。

二、相關(guān)概念的界定

(一)集體建設(shè)用地

王春艷(2008)認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體所有的用于建造建筑物、構(gòu)筑物的土地?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定，農(nóng)民集體建設(shè)用地包括原有的農(nóng)民集體土地中的建設(shè)用地和經(jīng)依法辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的集體農(nóng)用地。

具體來說，集體建設(shè)用地包括：一是現(xiàn)狀為集體建設(shè)用地的，這部分主要是新《土地管理法》出臺(tái)前就存在的老場(chǎng)所，村組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、廢棄磚瓦窯；二是現(xiàn)狀不屬于集體建設(shè)用地，但已依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用尚未征收的集體建設(shè)用地，即符合相關(guān)規(guī)劃，完成了耕地占補(bǔ)平衡，有年度計(jì)劃指標(biāo)的；三是土地綜合整治后節(jié)余留作發(fā)展產(chǎn)業(yè)的集體建設(shè)用地，在實(shí)際操作中，這一類占70%～80%?！雹?/p>

(二)小產(chǎn)權(quán)房

REICO 工作室(2012)認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)的，向集體經(jīng)濟(jì)組織以外居民銷售的住宅。它包括以下幾種情況：一是新增宅基地，也就是村民以自住為名，通過向集體申請(qǐng)新的宅基地來建設(shè)的新房屋用來出租或者是轉(zhuǎn)讓的；二是征地留用地，即在征地時(shí)留給村集體的用來發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)業(yè)的土地，被用來開發(fā)房地產(chǎn)出售出租的；三是城中村，是由于拆遷成本高而不愿意拆遷的，四是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)遺留的閑置廠房和建設(shè)用地出售給集體之外的居民的。

我們認(rèn)為狹義的小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)的，向集體經(jīng)濟(jì)組織以外居民銷售和租賃的建筑物。廣義的小產(chǎn)權(quán)房是指不符合國(guó)家規(guī)劃的、違法修建的、未辦理房屋產(chǎn)權(quán)證明(五證不齊全)不受法律保護(hù)的、修建在農(nóng)村集體建設(shè)用地之上的用于租售的一切建筑物。這些房屋的產(chǎn)權(quán)人出現(xiàn)變更時(shí)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到法律的保護(hù)，由此會(huì)產(chǎn)生一系列的社會(huì)問題。

三、集體建設(shè)用地入市的理論基礎(chǔ)

(一)產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)具有排他性、可分割性和可轉(zhuǎn)讓性，其包含的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)都可分割出來發(fā)揮作用。因此，我們可以將土地使用權(quán)和土地所有權(quán)分離，這也是我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度實(shí)施的基礎(chǔ)，即農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民享有土地的使用權(quán)，但是，目前我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)的立法模糊，導(dǎo)致集體土地權(quán)利交易存在著各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，就集體建設(shè)用地而言，農(nóng)民雖享有使用權(quán)，但使用權(quán)卻很難轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此，集體建設(shè)用地入市的前提是需要對(duì)其進(jìn)行清晰明確的產(chǎn)權(quán)界定，特別是使用權(quán)轉(zhuǎn)化的明確界定來保障農(nóng)民權(quán)利的自主性和收益的劃分確定性合理性。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行是需要成本的(外部性問題等引起的)，市場(chǎng)機(jī)制行是有缺陷的，而外部性是由于私人成本和社會(huì)成本之間不等造成，因此，產(chǎn)權(quán)的界定就有著重要的意義，明確的產(chǎn)權(quán)界定能夠有效的減少交易的成本和風(fēng)險(xiǎn)，而產(chǎn)權(quán)界定的模糊會(huì)增加交易成本，打擊投資的積極性。因此，立法則應(yīng)基于財(cái)產(chǎn)規(guī)則保護(hù)農(nóng)民集體的市場(chǎng)自由交易權(quán)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，經(jīng)濟(jì)問題是要決定二者之間選擇哪一個(gè)，科斯在其《社會(huì)成本問題》一文中明確指出：在研究通過市場(chǎng)調(diào)整合法權(quán)利時(shí)，一旦考慮到進(jìn)行市場(chǎng)交易的成本，只有這種調(diào)整后的產(chǎn)值增長(zhǎng)多于它所帶來的成本時(shí)，權(quán)利的調(diào)整才能進(jìn)行。③在解決工業(yè)化和城市化問題中，一直沿用的城鄉(xiāng)二元土地制度已經(jīng)越來越成為農(nóng)民增收、社會(huì)公平的障礙與枷鎖，來自管制的帶有害效應(yīng)的行為的收益將會(huì)越來越少于政府管制所包含的成本，因此，目前而言政府應(yīng)該保護(hù)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入市交易的權(quán)利，加快相關(guān)立法工作的推進(jìn)，減少社會(huì)成本，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

(二)商品經(jīng)濟(jì)理論

建國(guó)初期，由于實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，我國(guó)不允許市場(chǎng)交易，就更不論農(nóng)村集體土地的市場(chǎng)交易了。這主要是由于當(dāng)時(shí)的政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景所造成，建國(guó)后為了打破資本主義國(guó)家的封鎖，集全國(guó)之力發(fā)展工業(yè)，因此，實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市。

改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，使人們的市場(chǎng)交易意識(shí)提升，自從推行住房商品化改革以來，土地也開始有償使用，農(nóng)民已經(jīng)意識(shí)到土地具有非常大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能為自己帶來經(jīng)濟(jì)效益。但是，我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，這樣會(huì)給農(nóng)民造成困惑和不滿，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，集體建設(shè)用地入市已經(jīng)勢(shì)在必行。

三、集體建設(shè)用地入市的問題及對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的影響

(一)集體建設(shè)用地入市中存在的問題與挑戰(zhàn)

1、入市范圍狹窄，實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”困難重重

當(dāng)前探討入市的農(nóng)村集體建設(shè)用地包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)后閑置的土地；農(nóng)村公益用地以及通過土地整理出的閑置宅基地，并且入市的土地還要符合規(guī)劃，這樣一來入市的范圍就會(huì)過于狹窄，入市的意義大打折扣。黃小虎(2003)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”制度創(chuàng)新的更深層的障礙來自地方政府和財(cái)政體制。④當(dāng)前，我國(guó)的土地一級(jí)市場(chǎng)是由政府壟斷的，農(nóng)村集體土地想要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地只有一種方式—征地，這樣一來地方政府以地生財(cái)，通過征地得來的土地，在整理后，以招、拍、掛的形式高于征地補(bǔ)償幾倍甚至幾十倍的價(jià)格轉(zhuǎn)手，這成為很多地方政府增收的法寶，土地收益在地方政府的財(cái)政收入中占據(jù)很大比例，形成了土地財(cái)政。如果允許農(nóng)村集體土地自己入市，土地的增值收益由村集體和農(nóng)民享有，那么政府財(cái)政就會(huì)少了一大筆收入，地方政府自然不會(huì)積極推進(jìn)。

2、農(nóng)村金融市場(chǎng)不完善

一旦農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)首先會(huì)吸引大量工商資本進(jìn)入，而我國(guó)農(nóng)村金融體系不健全，金融市場(chǎng)不完備，退出機(jī)制不健全，如若不及時(shí)制定完善的政策和積極地引導(dǎo)機(jī)制，可能造成新農(nóng)村建設(shè)處于無序狀態(tài)，不僅不利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民的增收，更可能造成永久的不可逆的傷害甚至威脅糧食生產(chǎn)的安全。另外，農(nóng)村建設(shè)用地在銀行進(jìn)行信貸、抵押、擔(dān)保等均未得到金融機(jī)構(gòu)及監(jiān)管部門的許可，如若工商資本進(jìn)入以后出現(xiàn)資金鏈斷裂將會(huì)帶來一系列的問題。

3、增值收益如何分配

劉麗，張迎新(2003)認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”所獲收益的分配比例具有隨意性⑤。

村集體將入市的集體建設(shè)用地收益如何分配？地方政府以何種形式參與土地增值帶來的收益，是直接分成還是利用稅收杠桿？農(nóng)民、集體和生產(chǎn)隊(duì)之間如何劃分收益比例，所劃分的比例是否合理？如何監(jiān)管？這些都是亟須回答的問題。

(二)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的影響

1、小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格上升

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后，與城市建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”，那么現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房房?jī)r(jià)將會(huì)出現(xiàn)上漲，因?yàn)榉康禺a(chǎn)價(jià)格總的來說是有兩部分構(gòu)成，一是修筑建筑物所耗的人力、物力和財(cái)力，二是占用的土地所繳的土地出讓費(fèi)，而后者是一種稀缺的自然資源，占房地產(chǎn)價(jià)格的比例不可小覷，且土地價(jià)格差異主要是由極差地租引起的，因而不同區(qū)位的房地產(chǎn)價(jià)格差異很大。小產(chǎn)權(quán)房之所以便宜，就是由其建筑所附著的土地價(jià)格低廉。

2、小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量會(huì)不斷增長(zhǎng)

基于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，城鄉(xiāng)土地朝著“同價(jià)同權(quán)”的趨勢(shì)發(fā)展，由此帶來的可能出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格上漲等一系列利好因素的影響，從經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)，這都會(huì)刺激著農(nóng)民在整體就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，缺乏穩(wěn)定合理增收途徑的情形下訴諸于政府政策的利己性，來進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房的投機(jī)行為，通過自身的積蓄或者尋找合伙人甚至整個(gè)村集體都會(huì)從自身利益出發(fā)，投身于小產(chǎn)權(quán)的建設(shè)，這樣勢(shì)必會(huì)造成小產(chǎn)權(quán)的數(shù)量不斷增加。

四、對(duì)策與建議

在現(xiàn)有財(cái)政體制以及城鄉(xiāng)二元土地制度下，想要依靠地方政府來加快集體建設(shè)用地入市，解決小產(chǎn)權(quán)房的問題無異于癡人說夢(mèng)。只有打破城鄉(xiāng)二元土地制度，改革財(cái)稅體制才能從根本上解決問題。因此，單一出臺(tái)解決小產(chǎn)權(quán)房問題的政策，猶如頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，是很難徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題的。因此，在集體建設(shè)用地入市的背景下，小產(chǎn)權(quán)房問題需要從以下幾個(gè)方面努力，才能從根本上解決。

(一)加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和財(cái)稅體制改革，及時(shí)修訂有關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度是小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的根源所在。這就需要明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，給予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度，明晰農(nóng)民的土地權(quán)利與責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利和收益的保護(hù)能力。因此，要解決小產(chǎn)權(quán)房問題，就要建立健全統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，從農(nóng)村發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來看，構(gòu)建完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)范操作制度，修訂有關(guān)法律法規(guī)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房一刀切的認(rèn)為不合法的狀況進(jìn)行改善，改革現(xiàn)有財(cái)稅體制，減少地方政府對(duì)當(dāng)前的土地財(cái)政的依賴，才是從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題的途徑。

(二)區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的非法矛盾產(chǎn)生根源，有的放矢的解決問題

我國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量龐大，從大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房來看，屬于土地合理利用，特別是一些地方的小產(chǎn)權(quán)房小區(qū)生活氛圍成熟，不予合法化，不利于樹立土地管理的權(quán)威，也會(huì)造成各種矛盾和沖突，因此，要合理區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的非法矛盾產(chǎn)生的根源；一方面，對(duì)屬于土地管理制度不合理造成的小產(chǎn)權(quán)房不合法問題，如集體建設(shè)用地來源合法，也符合土地利用規(guī)劃的，也不影響耕地保護(hù)政策的落實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)該予以合法化，造成的國(guó)家稅收流失的問題，補(bǔ)繳稅費(fèi)，經(jīng)過審查后，給予發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書。另一方面，屬于違法集體建設(shè)用地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的，不符合土地利用規(guī)劃及耕地保護(hù)政策的，能夠拆除的應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以拆除，所造成的損失，在購(gòu)房者不知道小產(chǎn)權(quán)房所占的是耕地的情況下，可由開發(fā)商和村集體組織賠償，對(duì)知情的購(gòu)房者，由本人、開發(fā)商和村集體組織共同承擔(dān)。對(duì)于不能拆除的，可由政府收回轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房，同時(shí)，對(duì)開發(fā)商和村集體應(yīng)當(dāng)將所獲利潤(rùn)予以收繳。(作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院)

注解：

①資料來源：歷年統(tǒng)計(jì)年鑒

②趙蕾.成都：農(nóng)村集體用地入市且行且精彩.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)N].2014-09-14

③Coase，R.H.，1960,The Problem of Social Cost,“Journal of Law and Economics”,Vol.3(Oct.),pp.1-44.

④黃小虎.關(guān)鍵在轉(zhuǎn)變政府職能—依法保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益之我見.[J]中國(guó)土地，2003.

⑤劉麗，張迎新.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中政府定位不明、職能不清的原因分析.[J]國(guó)土資源情報(bào)，2003(11)

[1]1995-2010年計(jì)年鑒

[2]趙蕾.成都：農(nóng)村集體用地入市且行且精彩.中國(guó)國(guó)土資源報(bào)[N].2014-09-14

[3]Coase，R.H.，The Problem of Social Cost,“Journal of Law and Economics”,Vol.3(Oct.),1960.pp.1-44.

鄧楠(1991-)，四川大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，土地行政與房地產(chǎn)管理專業(yè)，研究方向：土地行政管理。

趙祖風(fēng)(1990-)，四川大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，行政管理專業(yè)，研究方向：地方政府治理。