徐　猛

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淺析我國(guó)鐵路行業(yè)的改革

徐猛

在改革開(kāi)放以后，我國(guó)有三次鐵路改革的良好時(shí)機(jī)，但由于種種原因，鐵路基本體制未得到改變，仍以政府組織的鐵道部形式存在。到2013年的政府機(jī)構(gòu)改革中，才算把鐵道部真正改革成企業(yè)。三次改革的收效甚微有其原因，如鐵路行業(yè)本身的復(fù)雜性，作為改革客體的鐵道部?jī)?nèi)部阻力及改革政策變動(dòng)的影響。2013年改革之后，鐵路行業(yè)迎來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)，今后鐵路行業(yè)怎么走，這里做出了展望。

鐵道部;改革;網(wǎng)運(yùn)分離;票價(jià)

鐵路行業(yè)是一個(gè)天然壟斷的行業(yè)，在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，設(shè)有鐵道部，并且在鐵路系統(tǒng)內(nèi)設(shè)有公安、檢查、法院組織，這儼然使鐵路系統(tǒng)構(gòu)成了一個(gè)小社會(huì)。到2013年，政府才撤銷(xiāo)鐵道部改組成中國(guó)鐵路總公司。這其中的改革道路可謂艱難重重。這次在鐵路頂層設(shè)計(jì)中的政企分開(kāi)也是我國(guó)鐵路行業(yè)改革邁出的一大步，而接下來(lái)的改革道路該怎樣走，我們?cè)摓殍F路改革設(shè)定一個(gè)什么樣的具體可行的目標(biāo)，仍需要探討。

一、鐵道部的三次改革歷程

2000年鐵道部曾嘗試過(guò)改革，2008年也曾被推到改革的風(fēng)口浪尖上。但或因安全事故，或因人事變動(dòng)，或因鐵道部自身內(nèi)部阻力，這三次改革都無(wú)疾而終。鐵道部作為一個(gè)特殊的政府組成部門(mén)也就保留到了2013年的轉(zhuǎn)企改革前夜。

(一)因人事變動(dòng)而終止的“網(wǎng)運(yùn)分離”改革

2000年前后，原鐵道部部長(zhǎng)傅志寰提出“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革方案?！熬W(wǎng)運(yùn)分離”是指將國(guó)家鐵路路網(wǎng)與客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)分離開(kāi)來(lái)，分別成立多家客運(yùn)、貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)公司和國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，解決鐵道部 “政企不分”的問(wèn)題。這一方案實(shí)施之初，外界一致看好鄭州鐵路局。但結(jié)果是鄭州鐵路局不贏反虧，鄭州鐵路局一年虧損7000萬(wàn)元。事實(shí)上，雖然獨(dú)立的客運(yùn)公司是建立了，但鐵道部還掌握著運(yùn)輸調(diào)度權(quán)。依據(jù)市場(chǎng)供求規(guī)律，運(yùn)力吃緊的時(shí)候，客運(yùn)公司肯定是要賺錢(qián)的，但是鐵道部管理層有意要增加客運(yùn)，這樣公共利益與企業(yè)私利的沖突，最終使客運(yùn)公司反而賠錢(qián)。而且，各路局之間的矛盾愈演愈烈，相互之間不斷爭(zhēng)奪效益較好的經(jīng)由路線和較合適發(fā)到時(shí)刻。結(jié)果導(dǎo)致客運(yùn)公司大面積虧損。“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的成效，改革方案在2002年被叫停。

(二)因大部制不了了之的2008年改革

2008年，我國(guó)開(kāi)展了旨在理順政府部門(mén)職責(zé)關(guān)系，把職責(zé)相近，功能同一的機(jī)構(gòu)合并組成一個(gè)統(tǒng)一大部門(mén)的大部制改革。而這次改革并未涉及到鐵道部。以前人們呼吁的把鐵道部并入大交通部的做法并未實(shí)施。對(duì)此，時(shí)任鐵道部副部長(zhǎng)的陸東福表示，鐵路在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國(guó)土開(kāi)發(fā)、國(guó)防建設(shè)和維護(hù)國(guó)家民族統(tǒng)一方面作用明顯，基于國(guó)情和鐵路特性，保留鐵道部能發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)，集中力量辦好大事。盡管不少人大代表曾呼吁鐵道部給出改革的時(shí)間表，但在2008年“兩會(huì)”落下帷幕后，此事再也無(wú)人提起。

(三)2013年的撤銷(xiāo)鐵道部改革

2013年是鐵道部改革的破冰之年，多年存在于國(guó)務(wù)院的鐵道部被撤銷(xiāo)，國(guó)家組建了中國(guó)鐵路總公司，鐵道部的行政職能被劃入交通運(yùn)輸部，新成立的中國(guó)鐵路總公司繼承了原鐵道部的資產(chǎn)和負(fù)債。至此，鐵道部政企不分的格局終于被打破，改革獲得了成功。但是這次改革并不能解決鐵道部的巨額債務(wù)問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化改革來(lái)破題。根據(jù)《中國(guó)鐵路總公司2016年一季度審計(jì)報(bào)告》的數(shù)據(jù)，到今年3月末，中國(guó)鐵路總公司資產(chǎn)總額達(dá)到6.35萬(wàn)億元，較上年末增加1.65%；負(fù)債額達(dá)到4.14萬(wàn)億元，較上年末增1.2%；3月末負(fù)債率已達(dá)到66.28%。目前，鐵路總公司開(kāi)始在多個(gè)鐵路局試點(diǎn)下調(diào)運(yùn)費(fèi)，降低成本，解決債務(wù)問(wèn)題。

二、鐵道部改革之難的原因

(一)鐵路行業(yè)自身的復(fù)雜性

鐵路行業(yè)是一個(gè)大的系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)包括客貨運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)，教育、醫(yī)療、科研等公益事業(yè)，還有公檢法部門(mén)，它容納了眾多的職工，是一個(gè)龐大的行業(yè)。在這樣一個(gè)行業(yè)要開(kāi)展一次重大的改革是很不容易的，光是因改革而產(chǎn)生的人員流動(dòng)安置就頗費(fèi)周折。鐵路行業(yè)內(nèi)部存在復(fù)雜的利益關(guān)系，2000年前后的那次改革是對(duì)鐵路各部門(mén)利益的一個(gè)觸動(dòng)，在沒(méi)有理清各部門(mén)之間復(fù)雜的利益關(guān)系，加上沒(méi)有完善的法規(guī)政策做保障，以及對(duì)整個(gè)體制的觸動(dòng)，必然會(huì)導(dǎo)致一定混亂從而使改革失敗。

(二)鐵道部自身的阻力

鐵道部作為一個(gè)部門(mén)實(shí)體，在牽涉其利益的改革中，它會(huì)有一定的自利傾向，從而通過(guò)各種方式阻礙改革。改革中的各種利益瓜葛使鐵道部?jī)?nèi)部人員通過(guò)各種方式，來(lái)增加自己存在的合法性，以此來(lái)延緩體制改革。2008年在大部制改革的呼聲高漲的情況下，鐵道部仍然存在，這與鐵路行業(yè)改革的復(fù)雜性有關(guān)系，但也與鐵道部?jī)?nèi)部人員通過(guò)各種方式向外界說(shuō)明自身存在的合法合理性有關(guān)。這種自利性的傾向也是改革的一股阻力。

(三)鐵道部改革政策的變動(dòng)性

從1986年到2013年之前，我國(guó)曾出臺(tái)過(guò)數(shù)種改革方案，但最終都沒(méi)能改變鐵路的一家獨(dú)大的壟斷地位及其較低的效率水平。這種種政策的變動(dòng)使大量的鐵路職工下崗，同時(shí)也在部分地方鐵路局之間造成了利益糾紛。政策不能穩(wěn)定，使被改革者疲于應(yīng)付，同時(shí)這種牽涉面極廣的改革是需要時(shí)間的，短期內(nèi)收效甚微，頻繁的變動(dòng)也易使改革失敗。

三、鐵路行業(yè)改革的展望

(一)形成合理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

2013年鐵路改革之后我們采取的仍是“網(wǎng)運(yùn)合一”模式，鐵道部轉(zhuǎn)企改制，組建中國(guó)鐵路總公司，經(jīng)營(yíng)國(guó)家鐵路產(chǎn)業(yè)。我們還可以適當(dāng)考慮“網(wǎng)運(yùn)分離”這種經(jīng)營(yíng)管理模式，在總公司之下，建立數(shù)個(gè)鐵路建設(shè)投資公司和鐵路運(yùn)輸集團(tuán)公司，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，開(kāi)展區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)。這樣在中國(guó)的鐵路實(shí)際運(yùn)輸中，既能保證鐵路資源的統(tǒng)一控制，又能在鐵路行業(yè)內(nèi)部建立合理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

(二)放開(kāi)私人資本限制

印度鐵路在其國(guó)內(nèi)屬于絕對(duì)壟斷的行業(yè)，但是也已經(jīng)開(kāi)始嘗試放開(kāi)私人投資鐵路事業(yè)。針對(duì)這一國(guó)際潮流，我國(guó)鐵路也應(yīng)放開(kāi)對(duì)私人資本的限制。同時(shí)鐵路應(yīng)嘗試票價(jià)改革，以緩解鐵路資金的壓力。當(dāng)前鐵路總公司負(fù)債率已達(dá)60%以上。放開(kāi)私人資本，出臺(tái)配套政策，從而逐步解決我國(guó)鐵路負(fù)債問(wèn)題，使鐵路在良性的軌道上發(fā)展是我國(guó)鐵路改革的可行之路。

(三)放松鐵路運(yùn)價(jià)管制

在鐵路貨運(yùn)票價(jià)方面，鐵路運(yùn)輸?shù)闹饕?jìng)爭(zhēng)對(duì)手是公路運(yùn)輸，因此在價(jià)格方面要建立與公路運(yùn)輸?shù)暮侠肀葍r(jià)關(guān)系，使鐵路運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格隨著公路運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格而動(dòng)態(tài)地調(diào)整。并且還要改變目前政府定價(jià)的機(jī)制，變政府定價(jià)為政府指導(dǎo)價(jià)，以市場(chǎng)機(jī)制保持貨運(yùn)價(jià)格的彈性。另一方面，在鐵路客運(yùn)上，對(duì)承擔(dān)公益運(yùn)輸?shù)钠湛炝熊?chē)實(shí)行票價(jià)補(bǔ)貼，保證其繼續(xù)以相對(duì)低廉的價(jià)格運(yùn)行。而承擔(dān)經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸?shù)母咚勹F路列車(chē)，則可以由政府設(shè)立一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)，允許票價(jià)在合理的空間內(nèi)上下調(diào)整。這樣可以解決鐵路運(yùn)輸高峰期普快列車(chē)一票難求而高鐵列車(chē)空座率高的問(wèn)題，使鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)處在良性發(fā)展的軌道上。(作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院)

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徐猛(1991—)，男，漢族，河南信陽(yáng)人，碩士研究生在讀，沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院，行政管理專(zhuān)業(yè)，研究方向：非政府組織與公共政策。