湯超男

摘 要：公共財(cái)政支出是政府活動(dòng)的一個(gè)重要方面，教育支出作為公共財(cái)政支出的重要組成部分。然而，我國公共財(cái)政對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入不足，所形成的投入缺口已經(jīng)成為影響我國義務(wù)教育的普及和教育質(zhì)量提高的主要因素。因此，本文通過分析公共支出對(duì)教育投入的現(xiàn)狀，總結(jié)了當(dāng)下我國教育投入存在的問題，并提出相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；教育投入；調(diào)整優(yōu)化

一、教育支出現(xiàn)狀分析

（一）財(cái)政教育支出規(guī)模分析

財(cái)政教育支出規(guī)模通常用財(cái)政教育支出占GDP的比重和財(cái)政教育支出占財(cái)政支出的比重來衡量。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，我國的財(cái)政教育支出規(guī)模是隨著GDP的增長而不斷增加的，財(cái)政教育支出也是一直增加的。這說明我國的財(cái)政教育支出以較快的速度增長，也側(cè)面說明我們逐漸注重發(fā)展教育事業(yè)，加大對(duì)教育的投入。

一直以來，我國財(cái)政教育支出占GDP的比重都很低，直至2009年才首次突破3%，2012年的比重最高為399%，基本上達(dá)到4%。我國的財(cái)政教育支出比重遠(yuǎn)低于世界平均水平。發(fā)達(dá)國家的為51%，欠發(fā)達(dá)國家為41%，而我國的比重長期徘徊在3%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這些比例，與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成鮮明的反差。

（二）財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)分析

1、教育支出在中央和地方政府間分配的結(jié)構(gòu)分析。中央政府的教育支出占國家教育支出的比重很低，且增長緩慢。這說明我國的教育支出主要是由地方政府負(fù)擔(dān)的，教育的事權(quán)集中于地方政府。

圖1 中央和地方教育支出

數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：http：//www.stats.gov.cn

2、地區(qū)間教育結(jié)構(gòu)分析。本文從3個(gè)地區(qū)中各抽取一個(gè)省份代表本地區(qū)教育支出水平來分析教育支出的地區(qū)差異。東部地區(qū)以江蘇省為例，中部地區(qū)以河南省為例，西部地區(qū)以青海省為例。從圖1可以看出，三個(gè)省份的教育支出都是逐年增加的。江蘇省的教育支出水平最高，河南省次之，青海的教育支出水平最低。

圖1 江蘇、河南和青海教育支出水平

數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：http：//www.stats.gov.cn

3、不同教育階段的教育支出分析。據(jù)2013年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告，2013年，各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出增長情況是全國普通小學(xué)支出690177元，全國普通初中支出925837元，全國普通高中支出844814元全國普通高等學(xué)校為1559172元。這說明在我國教育投入不足的情況下，高等教育比重偏高，初等教育投入比重偏低。

二、我國教育支出的問題

（一）公共支出對(duì)教育投入總量不足，教育支出占GDP的比重明顯過低

1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%?！币簿褪?000年，這一目標(biāo)僅僅在2012基本得以實(shí)現(xiàn)。這些年來，我國教育支出既沒有實(shí)現(xiàn)優(yōu)于GDP高速增長的勢頭，也沒有實(shí)現(xiàn)與之同步增長。

（二）公共財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)失衡

1、中央政府和省級(jí)支出責(zé)任不到位。我國的教育支出體制是基礎(chǔ)教育投入以地方為主，高等教育以省為主。自1994分稅以來，財(cái)權(quán)劃分事權(quán)劃分模式是不對(duì)稱的。教育支出的事權(quán)在地方政府不在中央政府。且在四層級(jí)的地方政府也出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移的情況。因?yàn)榘凑帐聶?quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)級(jí)次的政府提供，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府就成了義務(wù)教育支出承擔(dān)者。這說明，我國中央政府和省級(jí)政府的教育支出責(zé)任不到位。

2、財(cái)政教育支出在三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)投入比例不合理。在我國能夠進(jìn)入高等教育階段的人在總?cè)丝谥兴嫉谋壤€是很低的，目前，對(duì)教育的要求首先是普及義務(wù)教育，其次才是高等教育。但從教育經(jīng)費(fèi)的分配來看，明顯高等教育支出偏高，初等和低等教育投入不足，同時(shí)體現(xiàn)了教育不公。

3、區(qū)域配置差異顯著。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的東部地區(qū)財(cái)力充足，可以給教育的發(fā)展提供更多財(cái)力支持，財(cái)政教育支出占比相對(duì)較高。而中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財(cái)力對(duì)教育支出的支持力度比東部地區(qū)小很多。

（三）缺乏有效引導(dǎo)民間資本流入的政府激勵(lì)機(jī)制

在政府投入是高等教育經(jīng)費(fèi)主要來源的前提下，能否開辟非政府渠道，關(guān)鍵在于政府的政策引導(dǎo)。我國教育經(jīng)費(fèi)來源缺乏應(yīng)有的系統(tǒng)性和針對(duì)性，難以適應(yīng)深化教育體制改革的需求。相比國外私人投資大學(xué)，我國大學(xué)教育基本上是由政府提供的。

三、優(yōu)化財(cái)政教育支出的對(duì)策分析

由前文對(duì)財(cái)政教育支出的現(xiàn)狀及問題的分析，本文給出一些建議。

（一）增加教育的投入，進(jìn)一步提高教育支出水平

我們應(yīng)該清楚地意識(shí)到政府應(yīng)在教育財(cái)政的投入中占發(fā)揮主體作用，確保教育經(jīng)費(fèi)的來源和途徑。因此，政府要加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出，再使其占GDP的比例達(dá)到4%，實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的目標(biāo)。還要強(qiáng)化對(duì)教育居于我國戰(zhàn)略地位的認(rèn)知，明白政府在財(cái)政支出中應(yīng)該優(yōu)先保證對(duì)教育的投入。對(duì)教育的投入實(shí)行法律層面上的調(diào)控，從法律上規(guī)范教育投入，把教育支出占GDP的比重視作衡量教育投入水平的核心指標(biāo)之一。在有限的財(cái)力中確保教育支出的優(yōu)先增長，確保教育支出的穩(wěn)定增長。

（二）優(yōu)化公共教育資金的配置

1、政府應(yīng)當(dāng)在基礎(chǔ)教育的投入方面起到主導(dǎo)作用，使基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)在公共教育經(jīng)費(fèi)中的比例更高。鑒于基礎(chǔ)教育特別是初等教育具有很強(qiáng)的正外部性，推動(dòng)基礎(chǔ)教育的發(fā)展能夠進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平。所以，公共教育支出傾斜于基礎(chǔ)教育，不僅能實(shí)現(xiàn)教育公平，還能提高公共教育經(jīng)費(fèi)使用的效率。目前高等教育中公共教育經(jīng)費(fèi)的使用其實(shí)存在一些浪費(fèi)現(xiàn)象，因而，對(duì)高等教育的投入可以選擇保持零增長。促使高等教育機(jī)構(gòu)控制自己的成本，從而實(shí)現(xiàn)效率的提高，同時(shí)也會(huì)更有動(dòng)力采取措施吸引私人資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展壯大。

2、教育作為公共物品有比較強(qiáng)的地方性，也就是說地方政府更接近教育消費(fèi)者，且能提供更合需求的教育服務(wù)。要更好地確?；A(chǔ)教育應(yīng)得到的資源，應(yīng)該讓財(cái)力充足的中央和省級(jí)政府在基礎(chǔ)教育投入上承擔(dān)更多責(zé)任，加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度，使各級(jí)政府的教育支出責(zé)任匹配其財(cái)權(quán)。一是通過一般性轉(zhuǎn)移支付使地方財(cái)力得以增強(qiáng)，從而保證地方政府對(duì)基礎(chǔ)教育（特別是義務(wù)教育）的投入力度；二是中央政府可以直接擔(dān)負(fù)占據(jù)在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占最大比例的教師工資的發(fā)放；三可以建立基礎(chǔ)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，即規(guī)定下級(jí)政府直接將該項(xiàng)資金用于基礎(chǔ)教育。

3、將教育資源合理配置以縮小區(qū)域間差距。關(guān)注不同區(qū)域在財(cái)政撥款、教師配置和學(xué)校建設(shè)等方面的差距，將這些資源向貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)適當(dāng)傾斜。也可以讓發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)交流辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)援助欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

（三）建立政府教育支出與民間教育支出的新關(guān)系

首先根據(jù)不同的類型和層次來區(qū)別教育的社會(huì)獲益程度大小，再相應(yīng)決定教育的投資方法。對(duì)于中小學(xué)基礎(chǔ)教育，筆者認(rèn)為應(yīng)采取公共財(cái)政投入為主的模式，使各級(jí)政府來承擔(dān)對(duì)義務(wù)教育的應(yīng)盡責(zé)任；至于普通高等教育，可以采用“民辦公助”或“公辦民助”興辦模式，把民間力量拉進(jìn)來，達(dá)到政府和民間共同承擔(dān)教育責(zé)任的目標(biāo)。對(duì)于農(nóng)村的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入，可以制定政策保障民間辦學(xué)的利益，來吸取社會(huì)力量辦學(xué)。同時(shí)利用現(xiàn)存的教育財(cái)政的示范和導(dǎo)向作用，將更多的民間資本引入到農(nóng)村基礎(chǔ)教育當(dāng)中來。（作者單位：蘇州大學(xué)）