袁健子++袁正新

[摘要]旅游資源是構(gòu)成旅游活動的三大要素之一。文章通過對張家界旅游資源現(xiàn)狀進(jìn)行分析，剖析張家界旅游資源保護(hù)法律機(jī)制存在的問題，即法律保護(hù)理念缺乏，立法保障體系不完善，缺乏統(tǒng)一的管理體制，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全；同時提出相應(yīng)對策，對研究張家界旅游資源保護(hù)的法律機(jī)制具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]旅游資源；法律機(jī)制；張家界

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621218

1張家界旅游資源現(xiàn)狀分析

11張家界旅游資源基本概況

張家界為湖南省西北部的一個著名旅游城市，其位于武陵山脈，其所轄區(qū)縣共計四個，分別為武陵源區(qū)、永定區(qū)、桑植縣、慈利縣，其幅員遼闊，轄區(qū)面積共計約9563平方千米，所住人口總數(shù)在160萬左右，其包含19個少數(shù)民族，共計約115萬人口，其中土家族占多數(shù)，是著名的少數(shù)民族聚集地。張家界的氣候特點為：四季分明，氣候適宜，年平均氣溫在16度左右，為亞熱帶季風(fēng)濕潤性氣候。以旅游立市的張家界，旅游資源豐富而獨特，以武陵源核心景區(qū)為例，其作為著名的自然生態(tài)景區(qū)最主要的地貌特征為石英砂巖峰林，景區(qū)面積在396平方千米左右，景區(qū)包含各種壯麗景觀，同時被譽(yù)為“大自然的迷宮”“擴(kuò)大的盆景、縮小的仙境”。

12張家界旅游資源保護(hù)現(xiàn)狀

121旅游資源開發(fā)的過度商業(yè)化

旅游資源區(qū)或景區(qū)的發(fā)展方向逐漸趨于商業(yè)化，這也進(jìn)一步加快了對旅游資源的破壞。一方面，開發(fā)或投資旅游的企業(yè)或個體有意將開發(fā)旅游資源視為發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，在開發(fā)旅游資源過程中將旅游經(jīng)濟(jì)功能作為其出發(fā)點，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)為謀取巨額經(jīng)濟(jì)利益而大肆新建土木，進(jìn)行廣泛的旅游開發(fā)，極大地破壞了當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時付出了破壞生態(tài)環(huán)境的巨大代價；另一方面，中國地方政府為了更好地貫徹落實全民招商政策，力爭早日完成招商工作，肆意滿足或者遷就旅游投資商或開發(fā)商，即使是后者的要求不合理，政府部門也只能視而不見，任由其破壞旅游資源，其目的僅僅是為了獲取一紙招商簽約。市政府對張家界景區(qū)上游地帶布局不合理的賓館、店鋪、招待所、商場及居民和管理服務(wù)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了拆遷，都是資源區(qū)或景區(qū)過度商業(yè)化的典型例證。

122核心景區(qū)內(nèi)環(huán)境污染嚴(yán)重

張家界核心景區(qū)主要由三大景區(qū)18個景點組成，以這部分景點的中心進(jìn)行相關(guān)旅游項目的開發(fā)和建設(shè)，并慢慢地建成了6個服務(wù)接待站，包括中湖、天子山、袁家界等。然后，在投資開發(fā)過程中缺乏合理的方案策劃，加之環(huán)境保護(hù)意識薄弱，最終造成該生活區(qū)內(nèi)存在嚴(yán)重的環(huán)境污染現(xiàn)象。張家界旅游業(yè)在不斷發(fā)展的同時，在旅游過程中產(chǎn)生的巨大旅游垃圾，以張家界森林公園為例，其日產(chǎn)垃圾量共計在65噸左右，旅游高峰期，每天平均每米游道就會有25～40千克垃圾產(chǎn)生。雖然武陵源建立了幾座無害化處理廠，但是其垃圾處理有限，難以將景區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的垃圾全部處理掉。此外，景區(qū)旅游垃圾也嚴(yán)重影響了水、空氣及聲環(huán)境質(zhì)量。

123旅游環(huán)境保護(hù)措施滯后

我國旅游業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀以開發(fā)為主，缺乏環(huán)境保護(hù)意識。僅有少數(shù)旅游景點實施了資源與環(huán)境監(jiān)測并指導(dǎo)了合理的旅游活動管理方案。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每年都有部分旅游景區(qū)因旅游資源開發(fā)而被破壞，旅游資源日益退化。在張家界市武陵源景區(qū)金鞭溪的上游及索溪峪的中下游，分別建有張家界國家森林公園和索溪峪接待區(qū)，上述兩個服務(wù)區(qū)主要負(fù)責(zé)游客的接待工作。張家界武陵源景區(qū)旅游品牌建設(shè)已取得較好成就，吸引了大批游客，但是與旅游發(fā)展的配套環(huán)境保護(hù)政策還略顯滯后，景區(qū)產(chǎn)生的大量生活污水未經(jīng)過凈化處理就直接排入溪流，超過了溪水自凈能力，嚴(yán)重污染了景區(qū)環(huán)境，威脅著自然生態(tài)的平衡。

2張家界旅游資源保護(hù)法律制度存在的問題

21法律保護(hù)理念缺乏

我國多數(shù)旅游者未形成自覺的旅游環(huán)境保護(hù)觀念，缺乏足夠的旅游資源環(huán)境保護(hù)的法律意識。特別是最近文化層次不同的游客數(shù)日益增加，使得旅游環(huán)境保護(hù)意識整體上呈下降趨勢，世界各地都有出現(xiàn)破壞旅游環(huán)境的不文明現(xiàn)象。在我國，現(xiàn)在依然沒有建立專門的機(jī)構(gòu)或者部門對導(dǎo)游開展環(huán)境保護(hù)培訓(xùn)，提升其環(huán)保意識，更為嚴(yán)重的是部分保護(hù)區(qū)甚至沒有導(dǎo)游或者導(dǎo)游沒有加大宣傳環(huán)境保護(hù)知識，不僅沒有以身作則進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，部分導(dǎo)游甚至帶來了一些負(fù)面影響，如其自身都隨意丟棄垃圾、隨意雕刻等。

22立法保障體系不完善

《憲法》第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源為國有，同時也明確了法律規(guī)定集體也有森林、山嶺、草原、荒地等自然資源，國家保護(hù)珍稀動物和植物以及保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人利用任何手段保護(hù)侵占或者破壞自然資源?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的是對生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等。所以，《環(huán)境保護(hù)法》是我國資源與環(huán)境保護(hù)的根本法和專門法，也是旅游資源保護(hù)的主要法律依據(jù)。盡管在2007年國家旅游局出臺了《關(guān)于旅游資源保護(hù)暫行辦法》，規(guī)定的是對各級旅游部門的行政規(guī)章，屬于部門規(guī)章。這些法都在資源保護(hù)方面進(jìn)行了法律規(guī)定、明確了法律責(zé)任，但目前，我國暫沒有旅游資源保護(hù)基本法。

23缺乏統(tǒng)一的管理體制

當(dāng)前，旅游資源管理體制條塊分割，管理權(quán)責(zé)不明，多頭管理反而造成管理不當(dāng)，難以實現(xiàn)資源的合理保護(hù)，尤其是同屬于不同行政層級和行政區(qū)劃交界處的旅游區(qū)，缺乏規(guī)范的管理方案，難以有效地保護(hù)生態(tài)和旅游環(huán)境。武陵源的旅游管理體制為“兩塊牌子，一套人馬”，即包含風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會和地方人民政府兩個主要負(fù)責(zé)部門，是多頭管理體制的代表。武陵源風(fēng)景區(qū)擁有多種旅游頭銜，如國家5A級旅游景區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地、國家級森林公園等，其擁有較多的管理機(jī)構(gòu)和身份，是“多頭管理”和“多重身份”的遺產(chǎn)地的代表。

24執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

1988年前，張家界武陵源風(fēng)景區(qū)所轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，之前是由3個縣級城市組成，在當(dāng)時是比較有名的貧困山區(qū)。在張家界旅游業(yè)迅猛發(fā)展的同時，各級地方政府挖掘了該貧困地區(qū)所具備的巨大開發(fā)潛力以及可能帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益，然后開始出現(xiàn)嚴(yán)重的旅游資源和項目開發(fā)競爭現(xiàn)象，在布局上產(chǎn)生了一系列重大問題，如重復(fù)建設(shè)旅游服務(wù)設(shè)施上，以張家界核心景區(qū)水繞四門和天子山為例，兩者都建有旅游生活接待區(qū)，使得旅游服務(wù)設(shè)施略顯臃腫，只會加重生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力。當(dāng)?shù)卣鞴懿块T也曾對部分不合理建筑項目持反對態(tài)度，但由于武陵源為湖南省具有代表性的貧困地區(qū)，旅游開發(fā)帶來的經(jīng)濟(jì)利益蒙蔽了部分高層雙眼，造成上級部門未將環(huán)境保護(hù)政策貫徹落實到實際中來，這也是張家界缺乏足夠的旅游資源法律保護(hù)意識的主要原因之一。

3張家界旅游資源保護(hù)法律制度的對策

31確立可持續(xù)發(fā)展的旅游資源保護(hù)立法理念

旅游資源是張家界旅游業(yè)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。張家界想要可持續(xù)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)就必須嚴(yán)格保護(hù)旅游資源，協(xié)調(diào)好旅游資源的開發(fā)和保護(hù)關(guān)系，遵循“保護(hù)優(yōu)先”的原則。國家旅游局頒布實施的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》中提到，在開發(fā)旅游資源的同時必須首先考慮資源的保護(hù)，合理開發(fā)利用資源，做好資源開發(fā)和保護(hù)的監(jiān)管與協(xié)調(diào)，踐行社會主義科學(xué)發(fā)展觀。旅游資源為非再生性物質(zhì)，這就要求我們必須以保護(hù)旅游資源為主，嚴(yán)禁過度、盲目地肆意開發(fā)旅游資源，在保證旅游資源被合理保護(hù)的基礎(chǔ)上制定科學(xué)而合理的旅游資源開發(fā)管理方案，保證旅游資源的可持續(xù)利用。

32完善旅游法律體系

在多數(shù)法制健全的國家中，其都會構(gòu)建完善的法律體系來解決各種實際問題，而與旅游有關(guān)的法律體系的構(gòu)建不僅包括憲法，也包括地方性法律法規(guī)及旅游景區(qū)內(nèi)部管理方案。然而，不可否認(rèn)的是我國并未構(gòu)建完善的環(huán)保法律體系，也缺乏最基本的法律框架，各種部門并未達(dá)成統(tǒng)一的法律意識及法律文件。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)關(guān)系到人類的長遠(yuǎn)生存和發(fā)展，是任何一個國家發(fā)展都必須落實的一項重要任務(wù)，是保障地區(qū)旅游發(fā)展的基礎(chǔ)，加快構(gòu)建和完善相關(guān)旅游法律體系是保護(hù)旅游資源，規(guī)范旅游開發(fā)的重要舉措，有助于協(xié)調(diào)好旅游資源的開發(fā)和利用，實現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)利用，確保人與自然的和諧統(tǒng)一。

33明確旅游資源保護(hù)的管理體制

我國對旅游資源進(jìn)行管理的體制是一個部門、地區(qū)分割的管理體制，在立法中旅游資源管理體制的設(shè)計應(yīng)破除“條塊分割，各自為政”的分散局面，參照旅游資源的生態(tài)屬性，按照統(tǒng)一管理的目標(biāo)和要求，確立管理機(jī)關(guān)通過合理的制度安排，協(xié)調(diào)各利益主體之間的利益關(guān)系，形成旅游資源相關(guān)主體之間的制衡機(jī)制同時，要處理好經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)之間的關(guān)系，使旅游資源保護(hù)的管理體制得以順利運(yùn)行，對旅游資源保護(hù)有職責(zé)的部門各司其責(zé)，密切配合，在各級黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下做好對旅游資源的保護(hù)工作。同時，還應(yīng)根據(jù)旅游資源保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定，具體結(jié)合地區(qū)自身實際情況開展執(zhí)法保護(hù)。

34建立完整有效的法律監(jiān)督保護(hù)體系

任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)有所制約，旅游開發(fā)經(jīng)營權(quán)也不例外，其必須受到法律的監(jiān)督。張家界雖然是旅游城市，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面依然相對滯后，缺乏規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)管理，未構(gòu)建完善的法治體系，缺乏成熟的經(jīng)營和管理體制，經(jīng)營者不惜以破壞旅游資源和生態(tài)環(huán)境為代價來謀取巨大的經(jīng)濟(jì)利益。所以，構(gòu)建和完善合理而系統(tǒng)的景區(qū)開發(fā)和保護(hù)監(jiān)管體系是保證旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要措施。

各級地方政府部門必須按照合同規(guī)定來確立旅游經(jīng)營權(quán)的出讓權(quán)和歸屬權(quán)，經(jīng)營方在開發(fā)經(jīng)營過程中必須嚴(yán)格遵守國家制定的各項法律法規(guī)，必須建立專門的資源保護(hù)基金，明確和追究破壞生態(tài)環(huán)境的違法者責(zé)任，以經(jīng)濟(jì)賠償或制裁的方式來加大資源與環(huán)境保護(hù)力度，適當(dāng)分離經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)，確立各自責(zé)任、義務(wù)及權(quán)利。在做好政企、事企及管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的同時不斷構(gòu)建和完善相關(guān)的法律保護(hù)監(jiān)督體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]李天元旅游學(xué)概論[M].天津：南開大學(xué)出版社，2000：132

[2]袁正新張家界旅游資源的開發(fā)與法律保護(hù)[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2007

[3]張朝枝，徐紅罡中國世界自然遺產(chǎn)資源管理體制變遷——以武陵源案例研究為例[J].管理世界，2007（5）

[4]唐曉紅張家界生態(tài)旅游資源的法律保護(hù)對策研究[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2010

[5]熊燕妮婁底市旅游資源保護(hù)政策法規(guī)研究[D].長沙：湖南大學(xué)，2012