倫宗健+付秋穎

摘要：新常態(tài)下，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，教育改革的不斷深入，我國高等教育進(jìn)入了蓬勃發(fā)展期，高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)顯現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性的特征，高校經(jīng)費(fèi)來源渠道多元化，經(jīng)費(fèi)總額不斷擴(kuò)張。由于內(nèi)部控制制度的缺失，高校經(jīng)濟(jì)腐敗案件不斷曝光，社會(huì)公信力下降。本文借鑒COSO框架體系，分析我國高校內(nèi)部控制存在的問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)對策，以期對我國高校內(nèi)部控制建設(shè)提供有益幫助。

關(guān)鍵詞：高校 內(nèi)部控制 對策 COSO

015年，國務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，旨在推動(dòng)大學(xué)教育改革，加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)步伐。好的大學(xué)必須輔之以好的管理，好的管理必須輔之以好的內(nèi)控。為確保高校資產(chǎn)的安全和完整，提高資金的使用效率和效益，有效遏制經(jīng)濟(jì)腐敗案件的發(fā)生，建立一套行之有效的內(nèi)部控制體系勢在必行。COSO框架體系提出，一個(gè)完善的內(nèi)部控制體系由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息溝通和監(jiān)督五大要素構(gòu)成，因此從這五個(gè)要素入手對高校內(nèi)部控制進(jìn)行全方位研究十分必要。

一、高校內(nèi)部控制存在的問題

（一）控制環(huán)境薄弱?？刂骗h(huán)境包括管理層的道德修養(yǎng)和對內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)、機(jī)構(gòu)人員設(shè)置等方面，控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基石。我國高?？刂骗h(huán)境存在如下問題：第一，高校管理者內(nèi)部控制意識(shí)薄弱。有的高校管理者對內(nèi)部控制建設(shè)重視不足，錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)僅僅是財(cái)務(wù)部門的事情，沒有意識(shí)到內(nèi)部控制依賴于全校各個(gè)部門的通力協(xié)作。缺少了管理者的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，單純依靠財(cái)務(wù)部門自己很難將內(nèi)部控制建設(shè)搞好、搞徹底，使得部分規(guī)章制度形同虛設(shè)，內(nèi)部控制漏洞百出。第二，崗位設(shè)置不利于內(nèi)部控制。由于財(cái)務(wù)部門人員數(shù)量的限制，部分崗位設(shè)置存在一人多崗的現(xiàn)象，違背了不相容職務(wù)相分離的基本原則，一方面增加了部分人員的工作量，影響了工作效率，另一方面也極易誘發(fā)經(jīng)濟(jì)案件的發(fā)生。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估制度不健全。建設(shè)內(nèi)部控制首先要對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)有效的評估，進(jìn)而采取應(yīng)對預(yù)案，最終有效控制風(fēng)險(xiǎn)。我國高校尚未建立一套成熟、完整的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評估體系，具體存在如下問題：第一，高校管理者的風(fēng)險(xiǎn)評估意識(shí)淡薄，在沒有進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估和可行性論證的情況下，盲目擴(kuò)張規(guī)模，擠占基本經(jīng)費(fèi)，過度舉借債務(wù)，造成資金使用混亂，償債壓力驟增，財(cái)力入不敷出，加劇了高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增加了發(fā)展的不確定性。第二，風(fēng)險(xiǎn)評估制度不健全。當(dāng)前，高校運(yùn)行面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素在不斷增加，但是大多高校尚未建立完善的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制。例如高校債務(wù)籌資比較盲目，不能合理地確定貸款金額及利息、資本結(jié)構(gòu)和還款計(jì)劃，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，高校發(fā)展存在隱患。

（三）控制活動(dòng)不到位?？刂苹顒?dòng)作為內(nèi)部控制的核心，貫穿于各個(gè)層級(jí)和職能。而我國高校內(nèi)部控制偏重于貨幣資金，實(shí)物資產(chǎn)和崗位職責(zé)控制方面相對較弱。第一，實(shí)物控制方面。高校應(yīng)完善制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化流程控制，從而規(guī)范實(shí)物管理。例如，高校日常辦公耗材的領(lǐng)用和報(bào)廢要履行相關(guān)審批手續(xù)；要定期或不定期盤點(diǎn)固定資產(chǎn)，并與賬表進(jìn)行核對，確保資產(chǎn)安全與完整等。但在實(shí)際工作中這些制度往往很難落實(shí)到位，影響了財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和可靠性。第二，崗位職責(zé)方面。高校應(yīng)將不相容職務(wù)分配給不同的人員，使每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)至少經(jīng)過兩個(gè)人員或部門處理，單個(gè)人員或部門的工作與其他人員或部門的工作相一致或相聯(lián)系，通過相互間的監(jiān)督和制約，有效防范錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生，然而實(shí)際工作中崗位設(shè)置往往不盡合理。

（四）信息溝通不順暢。大數(shù)據(jù)時(shí)代，我國高校都普遍重視校園信息化建設(shè)，建立了自己的信息化管理平臺(tái)。但是，高校信息溝通仍存在諸多問題。第一，信息溝通機(jī)制不順暢。高校上行溝通機(jī)制存在著匯報(bào)不及時(shí)、不真實(shí)、不完整的問題，影響領(lǐng)導(dǎo)決策的有效性；下行溝通機(jī)制存在著反饋不及時(shí)的問題，職能部門不能及時(shí)領(lǐng)會(huì)校管理層的決策意圖，直接影響各職能部門管理工作的開展；職能部門間的橫向溝通機(jī)制存在著信息不能準(zhǔn)確、及時(shí)共享的問題，彼此間形成“信息孤島”，影響了各職能部門的工作效率和效果。第二，信息管理平臺(tái)不健全。在系統(tǒng)供應(yīng)方面，當(dāng)前高校的信息管理平臺(tái)基本上都是由軟件供應(yīng)商直接提供，結(jié)合高校自身實(shí)際需求提供的個(gè)性化服務(wù)相對較少；在系統(tǒng)維護(hù)方面，信息化專業(yè)人才匱乏導(dǎo)致系統(tǒng)的后期維護(hù)升級(jí)不及時(shí)，信息平臺(tái)的利用程度較低，不能發(fā)揮信息平臺(tái)的服務(wù)效能，不能很好地為高校管理層的決策提供細(xì)節(jié)把握和全盤分析，降低了管理效率。

（五）監(jiān)督活動(dòng)不到位。高校開展獨(dú)立、客觀的內(nèi)部審計(jì)是確保各項(xiàng)經(jīng)營和管理活動(dòng)合法合規(guī)的重要保障。然而現(xiàn)實(shí)情況是，審計(jì)部門在高校中與其他職能部門處于同等級(jí)別，獨(dú)立性和權(quán)威性不強(qiáng)，對少數(shù)實(shí)權(quán)者的監(jiān)控處于“真空地帶”，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)大大增加，少數(shù)實(shí)權(quán)者傾向于追求個(gè)人利益最大化，在工程項(xiàng)目招標(biāo)、招生錄取工作中的暗箱操作頻繁發(fā)生。與此同時(shí)，新形勢、新要求下內(nèi)審人員應(yīng)當(dāng)具備系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)、良好的心理素質(zhì)、較強(qiáng)的溝通能力、較強(qiáng)的管理職能和協(xié)調(diào)處理復(fù)雜問題的能力，而我國高校內(nèi)審人員與審計(jì)的能力要求差距比較明顯，加之缺乏獨(dú)立的工作環(huán)境，內(nèi)部審計(jì)僅局限于財(cái)務(wù)活動(dòng)的檢查和評價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到“管理型審計(jì)”的要求。

二、改善高校內(nèi)部控制的對策

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境。第一，加強(qiáng)宣傳教育，倡導(dǎo)教授治校。高校應(yīng)加強(qiáng)包括管理層在內(nèi)的在崗人員誠信、道德、法制和自律建設(shè)，做到人人都能講道德、講誠信，依法依規(guī)履行職責(zé)。定期組織高校管理層參與內(nèi)部控制相關(guān)的研討班，培養(yǎng)高校管理層良好的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)其對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)。發(fā)揮高校工會(huì)的引導(dǎo)作用，倡導(dǎo)教授治校，鼓勵(lì)教授參與到內(nèi)部控制的監(jiān)管中來，增強(qiáng)高校管理者個(gè)人利益和高校整體利益的一致性，避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。第二，完善崗位設(shè)置，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。高校應(yīng)重視內(nèi)部控制基礎(chǔ)建設(shè)，完善崗位設(shè)置，建立內(nèi)部牽連制度和定期輪崗制度，形成相互間的監(jiān)督和制約，同時(shí)厘清關(guān)鍵崗位的權(quán)責(zé)分配，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，明確責(zé)任主體，從而有效降低舞弊行為的發(fā)生，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整。

（二）健全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。第一，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估意識(shí)，成立風(fēng)險(xiǎn)評估小組。高校應(yīng)增強(qiáng)管理層的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評估能力，考慮成立以校長擔(dān)任組長、職能部門處長擔(dān)任成員的風(fēng)險(xiǎn)評估工作小組，確立高校校長作為內(nèi)部控制建設(shè)“第一責(zé)任主體”的地位，主要負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)評估，提高風(fēng)險(xiǎn)防控質(zhì)量。以高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為例，為防范過度和盲目舉債，高校應(yīng)加強(qiáng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)論證，比較評估結(jié)論和安全指標(biāo)，確定可控的貸款金額，并制定詳細(xì)的還款計(jì)劃，督促落實(shí)保障措施。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。高校應(yīng)遵循內(nèi)部控制建設(shè)的成本效益原則，借助科學(xué)的審計(jì)方法和手段，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，對高校風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行定期或不定期的評價(jià)和監(jiān)測，并提出風(fēng)險(xiǎn)處置意見和辦法，為管理層應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)提供決策依據(jù)。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制活動(dòng)。第一，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。高校應(yīng)以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為參照，以《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》為準(zhǔn)繩，結(jié)合自身特點(diǎn)，堅(jiān)持預(yù)防為主、處罰為輔的管理理念，構(gòu)建一套權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)和約束相輔相成的內(nèi)部控制制度及獎(jiǎng)懲考核辦法。同時(shí)樹立預(yù)算的權(quán)威性，一切以預(yù)算為綱，強(qiáng)化預(yù)算約束力度，所有開支必須納入預(yù)算管理，嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算開支，有效防范以權(quán)謀私，從根本上確保內(nèi)部控制的有效性。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)機(jī)制。高校審計(jì)部門作為建立風(fēng)險(xiǎn)防范審計(jì)機(jī)制的有效推動(dòng)者，應(yīng)該在校管理層的領(lǐng)導(dǎo)下建立行之有效的風(fēng)險(xiǎn)管理流程，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)。例如，通過建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)機(jī)制，保持適度舉債，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；通過建立預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)機(jī)制，控制赤字預(yù)算或超預(yù)算，維護(hù)預(yù)算權(quán)威；通過建立日常財(cái)務(wù)收支審計(jì)機(jī)制，加強(qiáng)大額資金管控，強(qiáng)化支出審批流程，切實(shí)保障資金安全。

（四）暢通信息溝通渠道。第一，建立高效的溝通機(jī)制。首先，高校應(yīng)建立以學(xué)校辦公室為核心的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保信息溝通暢通無阻；其次，實(shí)行信息采集責(zé)任制，責(zé)任到人，明確各環(huán)節(jié)責(zé)任權(quán)限，嚴(yán)把信息采集審核關(guān)，確保原始數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠；再次，學(xué)校紀(jì)委監(jiān)察室和審計(jì)處定期或不定期對數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性進(jìn)行抽查，對數(shù)據(jù)造假者按照規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)懲罰。第二，加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)建設(shè)。高校應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，加強(qiáng)在崗人員信息化專業(yè)技能培訓(xùn)，引進(jìn)具有信息化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，通過優(yōu)化整合，組建一支專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)，以滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代信息高效溝通的要求。通過加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)建設(shè)，可以整合高校經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)數(shù)據(jù)，提升部門業(yè)務(wù)活動(dòng)的透明度，將內(nèi)部控制流程中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)嵌入到信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的信息化，為信息溝通提質(zhì)增效。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。第一，提高認(rèn)識(shí)，重視審計(jì)工作。高校應(yīng)切實(shí)發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督職能，明確審計(jì)部門的權(quán)限范圍，維護(hù)審計(jì)部門的獨(dú)立性和權(quán)威性，為其配備合適的人力、技術(shù)資源，運(yùn)用先進(jìn)的審計(jì)手段，密切跟蹤財(cái)務(wù)電子數(shù)據(jù)，對專項(xiàng)資金的使用、銀行貸款的審批、大額資產(chǎn)的購置等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測，并定期公布風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測結(jié)果，按照內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，并提出可行的整改方案，加強(qiáng)跟蹤督辦，確保整改方案落實(shí)到位。第二，注重內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督相結(jié)合。在加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)高校間的審計(jì)交流與合作，通過互審、聯(lián)審及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身在審計(jì)過程中存在的問題，不斷提高審計(jì)水平。針對重大專項(xiàng)審計(jì)，可以與會(huì)計(jì)師事務(wù)所合作，從而提高審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性，有效防范財(cái)務(wù)舞弊。同時(shí)，財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)部門也應(yīng)定期抽查部分高校進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，對發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為通過媒體進(jìn)行曝光，最終形成由自身、政府和輿論組成的三位一體的高效監(jiān)督體系。

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