摘要：高等教育的供給與需求現(xiàn)狀導(dǎo)致高等教育進入一個新時期，呈現(xiàn)多層協(xié)調(diào)發(fā)展、辦學(xué)主體多元、生源危機凸現(xiàn)、發(fā)展轉(zhuǎn)型升級等特點。實施內(nèi)部控制是高校面對新形勢的有效應(yīng)對措施，高校內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和重要保障。高校需要從完善高校董事會治理結(jié)構(gòu)、健全高校內(nèi)部控制制度、營造高校獨特文化、強化全員風(fēng)險意識、開展高校內(nèi)部控制評價等方面深化內(nèi)部環(huán)境建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新時期 高校 內(nèi)部環(huán)境 控制

自2009年開始，全國高考生源大幅下降，2014年有小幅上升，但與最高峰（2008年）仍然相差111萬，高考生源總體已呈現(xiàn)下降趨勢；另一方面，高考錄取人數(shù)仍然呈現(xiàn)緩慢增長趨勢，高考錄取率穩(wěn)定在75%左右，部分省市已經(jīng)達到90%以上。此外，隨著經(jīng)濟條件的改善及教育觀念的變化，出國留學(xué)人數(shù)逐年攀升，家長、考生對國內(nèi)高校的選擇已由必選題變成了可選題，放棄高考、考后棄報、錄后棄學(xué)等現(xiàn)象屢見不鮮。高校生源供給拐點導(dǎo)致高校競爭進一步加劇、風(fēng)險進一步加大，高等教育也進入一個新時期，借鑒企業(yè)及國際高等教育的管理理念與方法，推行高校內(nèi)部控制、強化內(nèi)部環(huán)境建設(shè)是我國高?？沙掷m(xù)發(fā)展的必然選擇。

一、高校內(nèi)部環(huán)境的內(nèi)涵

國外不少發(fā)達國家的高校均構(gòu)建了較為成熟的高校內(nèi)部控制環(huán)境，且一般根據(jù)COSO框架開展內(nèi)部控制實踐。我國高校的內(nèi)部控制目標(biāo)不能僅僅定位于傳統(tǒng)的防弊防腐，要向全面風(fēng)險控制轉(zhuǎn)型。結(jié)合高校實際情況，高校內(nèi)部控制目標(biāo)可以確定為：規(guī)范管理、保證高校業(yè)務(wù)活動的合規(guī)合法，保護資產(chǎn)的安全完整；防弊防腐、確保各類信息真實可靠；強化管理，防范高校運營風(fēng)險；傳承文化，實現(xiàn)高校社會效益。我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》沒有專門規(guī)范內(nèi)部控制環(huán)境，高校不能夠完全使用企業(yè)內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)范，但適當(dāng)借鑒參考COSO及我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范是非常必要的。COSO委員會1992年提出包括控制環(huán)境在內(nèi)的內(nèi)部控制五要素，2004年用“內(nèi)部環(huán)境”代替了“控制環(huán)境”，提出了內(nèi)部控制的八要素，2013 年對內(nèi)部環(huán)境作了進一步完善，我國的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》借鑒COSO的成果提出了包含“內(nèi)部環(huán)境”的五要素，2010年《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》進行了擴充調(diào)整，雖然中外不同時期的規(guī)范均提出了內(nèi)部環(huán)境，但其內(nèi)涵不完全一致。我國企業(yè)內(nèi)部環(huán)境范圍相對COSO框架更為寬泛，COSO框架更加強調(diào)與內(nèi)部控制較為直接相關(guān)的環(huán)境因素。

國內(nèi)學(xué)者對高校內(nèi)部控制環(huán)境的一些研究尚沒有形成統(tǒng)一的結(jié)論，但對內(nèi)部環(huán)境的重要性均予以認(rèn)可。高校內(nèi)部控制環(huán)境是高校內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，是高校內(nèi)部控制運行的基本環(huán)境和重要保障，是影響高校內(nèi)部控制運行的各種內(nèi)部因素的總和。高校內(nèi)部環(huán)境與企業(yè)內(nèi)部環(huán)境內(nèi)容相似，包含高校發(fā)展戰(zhàn)略、治理結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、人力資源等諸多方面，作為人才培養(yǎng)的搖籃更應(yīng)重視高校文化、員工勝任能力、教育觀念、社會責(zé)任等因素。根據(jù)內(nèi)部環(huán)境與其他要素的契合方式，綜合環(huán)境變化方式與速度可分為相對穩(wěn)定的環(huán)境、可重構(gòu)環(huán)境和漸變環(huán)境（楊有紅，2013），高校相對穩(wěn)定的內(nèi)部環(huán)境主要有治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略等，它們關(guān)系高校未來長遠(yuǎn)發(fā)展，有些內(nèi)容由高校主管部門決定，有些內(nèi)容高校管理者可以主導(dǎo)；高?？芍貥?gòu)的內(nèi)部環(huán)境有組織架構(gòu)、人力資源管理等，它們與高校日常管理聯(lián)系密切，是高校管理者能夠在短期調(diào)整并產(chǎn)生效果的環(huán)節(jié)；高校漸變的內(nèi)部環(huán)境有高校文化、辦學(xué)理念、員工勝任能力、社會責(zé)任等，這些內(nèi)容看似無從下手，但對高校的發(fā)展影響尤其明顯，需要校方長期努力才會產(chǎn)生良好的效果，高校管理導(dǎo)向及持久堅持至關(guān)重要。

二、新時期我國高校的特點

高校內(nèi)部環(huán)境控制必須合理關(guān)注并深入研究經(jīng)濟形勢、新時期高校競爭環(huán)境與發(fā)展模式等外部環(huán)境。研究表明，我國高等教育發(fā)展與經(jīng)濟增長存在著單向因果關(guān)系，經(jīng)濟增長是高等教育發(fā)展的 Granger（即格蘭杰因果關(guān)系檢驗）原因（王娟，2005），與生源供給拐點對應(yīng)的另一重要因素是我國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，高等教育面臨從外延擴展向內(nèi)涵發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級。新時期的高等教育關(guān)鍵要協(xié)調(diào)好教育如何適應(yīng)社會發(fā)展變化和高等教育自身發(fā)展規(guī)律的關(guān)系，要遵循教育規(guī)律、要適應(yīng)社會需求、要以內(nèi)涵謀發(fā)展、以質(zhì)量求生存、以特色塑品牌。

（一）多層協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)構(gòu)層次日趨穩(wěn)定

我國技術(shù)、技能型實用人才比較匱乏，多年來，國家大力推進高職教育的發(fā)展，但重學(xué)歷輕能力、重研究輕應(yīng)用的觀念并沒有得到根本改變。一些高校人才培養(yǎng)中仍然以理論知識學(xué)習(xí)為主，畢業(yè)生應(yīng)用能力不強。我國高等教育結(jié)構(gòu)要與國家經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)，高等教育要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相匹配，隨著我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐的加快，深入研究社會需求與發(fā)展趨勢，根據(jù)產(chǎn)業(yè)需要調(diào)整好不同層次的比例，打通高等職業(yè)教育學(xué)歷提升的通道，構(gòu)建完善的教育體系，分層協(xié)調(diào)發(fā)展，各高等學(xué)校不攀高求大，立足現(xiàn)實準(zhǔn)確定位，大力培養(yǎng)應(yīng)用型人才、穩(wěn)步發(fā)展研究性人才成為一種必然趨勢。

（二）辦學(xué)主體多元，成本效益訴求增強

《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》提出要建設(shè)一個多元化的辦學(xué)格局。行業(yè)企業(yè)、社會團體等已經(jīng)成為或可能成為一些高校的投資主體，社會資本進入學(xué)校，既是回饋社會的重要表現(xiàn)，同時對一些企業(yè)而言也是理想的投資項目。辦學(xué)主體多元化后，高校經(jīng)費來源呈多樣化的特點，如政府、企業(yè)、社會捐贈等，多渠道的資金來源既解決了高校教學(xué)、科研的資金缺口，也對高校管理提出了新的要求，高校經(jīng)費使用要強化成本效益觀，要統(tǒng)籌社會效益與經(jīng)營效益的雙重管理要求。

（三）生源危機凸現(xiàn)、招生競爭更加激烈

生源危機關(guān)系高校的生存，以江蘇為例，近幾年以每年2萬多人的速度在遞減，破解招生危機關(guān)鍵還是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，要提升以人才培養(yǎng)質(zhì)量為主的綜合辦學(xué)實力。一些實力較弱的專業(yè)必然會淘汰、一些實力較弱的學(xué)校也可能要出局。長遠(yuǎn)來看，這未必不是一件好事，自上個世紀(jì)90 年代中期以來，高校進入了大合并、大發(fā)展時期，采用新設(shè)、升格、合并、擴招等方式高校數(shù)量與招生規(guī)?？焖僭鲩L，不少高校盲目上了一些專業(yè)、盲目擴大規(guī)模，正好利用此契機完成專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，圍繞專業(yè)調(diào)整師資及辦學(xué)條件的投入方向，集中精力辦好一批專業(yè)。

（四）發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、質(zhì)量決定未來生存

多年來，高校的主要精力用于追求規(guī)模與層次的提升，升本、跑碩、爭博一度成為各高校領(lǐng)導(dǎo)和全體員工的主要目標(biāo)。高校行政化嚴(yán)重，在發(fā)展初期通過跑資源、跑項目客觀上為學(xué)校贏得一定的生存空間，隨著高校發(fā)展環(huán)境的日益成熟，高校不以規(guī)模論英雄，關(guān)鍵要加強學(xué)科建設(shè)、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量。學(xué)科（高職用專業(yè)更恰當(dāng)）就是力量，一個好學(xué)科可以培養(yǎng)一批人才、服務(wù)一方經(jīng)濟、帶動一片產(chǎn)業(yè)、搞活一個院系，幾個有影響的學(xué)科有可能決定學(xué)校的地位，決定高校的生存與發(fā)展。高校培養(yǎng)的人才是高校的名片，高校的重心在院系基層，院系的重心是人才培養(yǎng)。隨著高等教育由賣方市場向買方市場的轉(zhuǎn)換，高校的競爭范圍已經(jīng)擴大到全球，競爭領(lǐng)域包含教學(xué)、科研、管理、服務(wù)等在內(nèi)的全方位競爭。在高校內(nèi)涵式發(fā)展階段，如何協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)與行政的管理范圍與工作流程，合理分配教學(xué)、科研、社會服務(wù)等工作重心，找準(zhǔn)定位、明確方向、特色發(fā)展是眾多高校面臨的課題。高校只有理順工作重點，圍繞人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，注重內(nèi)涵發(fā)展、注重差別發(fā)展，堅持不懈，才能形成自己品牌。

三、高校內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的策略探討

（一）借鑒公司治理模式，完善高校董事會治理結(jié)構(gòu)

我國高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委書記、校長及其他黨委成員組成黨委會，教代會與股東大會不同，其權(quán)力體現(xiàn)在議政、監(jiān)督上，黨委書記、校長均由上級部門委派，如此組織結(jié)構(gòu)不同于股東會、董事會、監(jiān)事會的公司治理結(jié)構(gòu)。高校決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)重合，校級領(lǐng)導(dǎo)層通常擁有絕對的權(quán)力，高校最高管理層負(fù)責(zé)并組織內(nèi)控實施，只能控制高校的業(yè)務(wù)層（行政部門、分院或系部）。目前我國一些公立高校雖然成立了董事會，但主要基于擴大影響或與政府溝通等目的，董事會的象征意義較為明顯，甚至是一種擺設(shè)。形成高校的法人治理結(jié)構(gòu)關(guān)鍵要建立規(guī)范的董事會制度，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，形成規(guī)范的高等教育問責(zé)制。因此，董事會是高校的決策機構(gòu)，由隸屬主管單位（出資者）、教育主管部門、行業(yè)代表、專家代表、教職工代表、校友等多方組成，作為高校校務(wù)會重要成員的校長或黨委書記不宜兼任高校董事長；校務(wù)會成員在教代會推薦的基礎(chǔ)上經(jīng)董事會同意后報教育主管部門核準(zhǔn)。作為決策機構(gòu)，高校董事會主要職責(zé)是大政方針及重大事項的決策，不負(fù)責(zé)學(xué)校的日常管理。董事會下設(shè)高校內(nèi)控委員會，負(fù)責(zé)高校內(nèi)控制度的建設(shè)、實施、評價，直接受董事會領(lǐng)導(dǎo)。校務(wù)會是高校的日常管理機構(gòu)，相當(dāng)于公司的經(jīng)理層，擁有高校的管理權(quán)。這種治理結(jié)構(gòu)能夠明確區(qū)分決策與執(zhí)行權(quán)，同時避免高校內(nèi)部管理人模式下運動員、裁判員于一身而監(jiān)督缺失，更利于內(nèi)部控制的實施。

（二）制定高校章程，健全高校內(nèi)部控制制度

良好的內(nèi)部控制環(huán)境需要以完善的內(nèi)部控制制度為保障，我國高校內(nèi)部控制制度存在兩個不足，即國家沒有統(tǒng)一規(guī)范的高校內(nèi)部控制規(guī)范，高校沒有系統(tǒng)的內(nèi)部控制手冊。國家雖然出臺了高校會計核算及審計相關(guān)的制度但內(nèi)部控制制度較少，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》兼顧行政事業(yè)單位的共性，未能兼顧高校非盈利與盈利業(yè)務(wù)并存的現(xiàn)狀。企業(yè)建有系統(tǒng)的內(nèi)部控制規(guī)范，但高校與企業(yè)業(yè)務(wù)差別較大，也不能直接應(yīng)用。高校學(xué)術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)居多，通常不是內(nèi)部控制的專業(yè)人士，缺乏針對性的內(nèi)控規(guī)范指引不利于指導(dǎo)高校開展內(nèi)部控制工作，相關(guān)部門有待盡快制定高校內(nèi)控規(guī)范，高校要健全學(xué)校章程及內(nèi)控制度。高校章程是規(guī)范高校辦學(xué)目標(biāo)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容的重要管理制度，是高校內(nèi)部控制制度的重要指導(dǎo)。從高校內(nèi)控實踐看，多數(shù)高校側(cè)重于內(nèi)部會計控制領(lǐng)域，制度也集中于專項業(yè)務(wù)控制，沒有系統(tǒng)制定學(xué)校環(huán)境控制、業(yè)務(wù)控制及控制評價的相關(guān)制度，沒有形成學(xué)校的內(nèi)部控制手冊，也缺乏相應(yīng)的獎懲與保障機制。只有建立完善各高校自身的內(nèi)部控制手冊，明確控制原則、要求及各業(yè)務(wù)的控制流程，才能明確各級部門及相關(guān)人員的控制責(zé)任，形成權(quán)責(zé)分明、全員控制的良好局面。

（三）權(quán)衡行政學(xué)術(shù)權(quán)力，營造高校獨特文化

高校獨特文化建設(shè)是一項長期工程，是若干人甚至幾代人長期不懈努力的結(jié)果，良好的高校文化可以倡導(dǎo)師生尊重科學(xué)、尊重人才、尊重歷史，可以引導(dǎo)師生反對弄虛作假、反對急功近利、反對極端個人主義，形成創(chuàng)新進取、團結(jié)奉獻、公平民主的良好氛圍。我國高校一般都有自己的校訓(xùn)，也總結(jié)出自己的校風(fēng)、學(xué)風(fēng)，但更多的是行政化的產(chǎn)物，未能融入心中，更沒有能夠落實到行動中。過度行政化的管理會影響學(xué)術(shù)獨立與自由，影響員工的積極性，制約高校的核心競爭力的形成。高校需要權(quán)衡行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，以內(nèi)涵建設(shè)為中心，兩權(quán)協(xié)同、合理確定邊界、各司其職，讓學(xué)科（專業(yè)）建設(shè)、科學(xué)研究等學(xué)術(shù)事務(wù)在行政權(quán)的支持和保障下更加科學(xué)順暢，同時通過行政管理讓學(xué)術(shù)事務(wù)在操作流程、經(jīng)費使用上更規(guī)范合理。屬于高校學(xué)術(shù)業(yè)務(wù)范疇的行政權(quán)堅決不越位、屬于行政管理權(quán)限范疇的堅決不缺位，充分發(fā)揮教學(xué)、科研人員的積極性，為高校內(nèi)涵建設(shè)提供保障，營造高校獨特的文化。

（四）優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，強化全員風(fēng)險意識

高校面臨生源下降、經(jīng)濟增長放緩、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、就業(yè)崗位變化、經(jīng)費緊缺、人才結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列外部風(fēng)險，同時面臨學(xué)校管理機制、管理水平、師資、人才培養(yǎng)等一系列內(nèi)部風(fēng)險，高校內(nèi)部控制是基于全面風(fēng)險管理的內(nèi)部控制。根據(jù)業(yè)務(wù)及風(fēng)險控制需要優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，建立層次分明、職責(zé)明確的崗位職責(zé)，形成分級管理、各負(fù)其職的控制機制。與會計控制活動不同，高校業(yè)務(wù)流程控制涉及面廣泛，高校內(nèi)部控制對象包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全體員工。高校領(lǐng)導(dǎo)要重視內(nèi)控并帶頭遵守規(guī)范，在權(quán)限范圍內(nèi)按程序行使權(quán)利并接受監(jiān)督。具備良好控制意識和相應(yīng)業(yè)務(wù)能力的員工是內(nèi)部控制順利實施的重要條件，高校要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，樹立風(fēng)險觀念，全員主動參與，將控制要求融入業(yè)務(wù)實施中，控制好每一項業(yè)務(wù)、每一個環(huán)節(jié)。

（五）引入中介機構(gòu)，開展高校內(nèi)部控制評價

控制活動與內(nèi)部環(huán)境同為內(nèi)部控制的基本要素，通過監(jiān)督評價，可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部環(huán)境控制的問題，更好地改進內(nèi)部環(huán)境。目前高校董事會治理結(jié)構(gòu)短期內(nèi)無法完全實現(xiàn)，高校內(nèi)部控制效用主要體現(xiàn)在對高校二級部門的控制，而對高校領(lǐng)導(dǎo)層面缺乏制約；高校內(nèi)部環(huán)境建設(shè)則主要取決于高校領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)識水平和個人道德水平及管理方式。高等學(xué)校接受國家、社會資金，是否合理、有效使用理應(yīng)向社會報告并接受相關(guān)審查，政府對高校審計不僅限于領(lǐng)導(dǎo)干部離任、專項資金使用等以防弊防腐為主的審查。國外公立高校審計的范圍較為廣泛，如美國高校需要對自身內(nèi)部控制有效性進行評價，同時還要接受教育主管部門、會計師事務(wù)所的內(nèi)控評估，且要對外公開評估報告。如同上市公司定期公布財務(wù)報告一樣，高校主動接受政府、中介機構(gòu)的監(jiān)督審查可以督促高校完善內(nèi)部控制，既是對高?？茖W(xué)使用資金、有效履新職責(zé)的評價，也是進一步贏得社會信任從而獲取更多辦學(xué)經(jīng)費的手段。高校內(nèi)部控制評價體系尚未形成統(tǒng)一的體系，但高?？刂骗h(huán)境存在很多共性，借鑒國際的做法，在高校加強內(nèi)部審計、開展風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上引入政府認(rèn)可的專業(yè)中介機構(gòu)進行內(nèi)部控制審計，可以充分利用企業(yè)的成功經(jīng)驗，發(fā)揮國家、社會的外部監(jiān)督作用。

高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)是一個長期的、動態(tài)的過程，還涉及企業(yè)人事政策、內(nèi)部審計、管理哲學(xué)、誠信度、職業(yè)道德等因素。良好的內(nèi)部控制環(huán)境能夠促進高校內(nèi)部控制工作的執(zhí)行，有助于高校風(fēng)險的防范，有助于高校辦學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)。X

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作者簡介：

繆啟軍，泰州職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)管院，副院長、副教授；研究方向：會計、審計。