摘 要：任何學(xué)科在其形成和發(fā)展的過程中，都離不開經(jīng)典之作來為其體系的構(gòu)建提供基礎(chǔ)性、普遍性的規(guī)律和準(zhǔn)則，行政學(xué)作為一門新興的學(xué)科也不能例外。威爾遜對(duì)行政學(xué)的研究，開啟了公共行政學(xué)的大門，其研究思想中蘊(yùn)含的作用和價(jià)值足以讓我們震撼并吸引著我們不斷地去挖掘和發(fā)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：人事行政思想 行政學(xué)研究 威爾遜

伍德羅·威爾遜，美國現(xiàn)代公共行政學(xué)理論的奠基者，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為公共行政學(xué)始于其于1887年在美國的《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表的“行政學(xué)研究”一文，他提出要研究國家的行政管理、建立有關(guān)行政的相關(guān)科學(xué)、并對(duì)行政學(xué)研究的對(duì)象及其主要內(nèi)容提出了設(shè)想。他的卓越才華和嚴(yán)密的邏輯說服力為行政學(xué)在19世紀(jì)開辟了一席之地，并在之后的時(shí)間里學(xué)者們圍繞其提出的“政治與行政二分法”，繼續(xù)將其思想發(fā)揚(yáng)光大，使行政學(xué)慢慢成為了一門日漸獨(dú)立的成熟學(xué)科。正如美國著名的管理學(xué)家丹尼爾·雷恩所說：“今天是我們?nèi)窟^去的協(xié)力結(jié)果，明天也將是這樣。對(duì)于管理學(xué)家來說，歷史中存在著許多教訓(xùn)，而其中最重要的一個(gè)是，把過去的研究作為一個(gè)序幕”。

一、行政學(xué)研究總述

1.行政學(xué)研究的具體任務(wù)及目標(biāo)。從威爾遜的著作中可以看出，他主要是從行政學(xué)研究的起點(diǎn)和具體內(nèi)容兩個(gè)方面出發(fā)，對(duì)行政學(xué)研究的首要目標(biāo)和任務(wù)作了清晰的概括和界定。他指出：“行政學(xué)研究的第一大目標(biāo)就在于了解：首先，政府機(jī)構(gòu)能夠做哪些工作；其次，政府如何有效率的做”。在他看來，有關(guān)行政學(xué)的研究主要應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作：一是從行政職能這個(gè)角度出發(fā)，探討行政學(xué)的起點(diǎn)是什么，換言之就是行政學(xué)首先一定要清楚政府的管理范圍即政府應(yīng)該管什么不應(yīng)該管什么。另一方面，行政學(xué)還必須去研究政府怎樣去做這些事情。也就是說政府具體要用什么方式、方法去處理日常行政事務(wù)，才能有效地完成政府行政工作，提高行政效率。威爾遜還指出：行政管理的領(lǐng)域盡管是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，但對(duì)行政學(xué)的研究不能僅局限于那些形式單一的技術(shù)內(nèi)容之上，作為政治學(xué)下的一個(gè)分支學(xué)科，行政學(xué)必須在政治學(xué)理論的基礎(chǔ)上，對(duì)行政管理的各個(gè)方面展開深入細(xì)致的探索，這樣才能擴(kuò)大行政學(xué)研究的維度。因此，“行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性試驗(yàn)的混亂和消費(fèi)中拯救出來，并使它深深根植于穩(wěn)定的原則之上”。

2.行政學(xué)研究的歷史必然性。相對(duì)政府而言，行政機(jī)關(guān)幾乎與其同時(shí)產(chǎn)生，自從有了政府，行政機(jī)關(guān)也就隨之出現(xiàn)了，并成為政府最為明顯的部分，為什么行政學(xué)在行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生之后遲遲沒能出現(xiàn)呢？對(duì)于這個(gè)問題，威爾遜通過對(duì)政府發(fā)展的歷史脈絡(luò)來進(jìn)行論證的?！霸谠缙跁r(shí)代，政府所遇到的困難事情幾乎都出在政府結(jié)構(gòu)方面，因此，結(jié)構(gòu)問題就成為引起人們關(guān)注的焦點(diǎn)，當(dāng)時(shí)在行政管理領(lǐng)域很少或幾乎沒有遇到頭疼問題，至少?zèng)]有引起政府官員特別關(guān)注的問題，那時(shí)候，政府的職能很簡(jiǎn)單?！痹诤茉缫郧?，人們的行為方式特別單一，對(duì)于政府來說，他們沒有必要也不需要花費(fèi)大量的時(shí)間在行政管理方面去思考和探索，更多的是去思考如何才能更好地統(tǒng)治他們的國家，管理好他們的臣民以不至于他們起來反抗。在當(dāng)今社會(huì)，隨著時(shí)代的進(jìn)步，人們的思想越來越活躍，人們不再是以前政府下的公民了，他們有更多的服務(wù)需要政府來提供，有更多的困難需要政府來幫助，“執(zhí)行一部憲法比制定一部憲法更要困難得多”，“政府的職能變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)?！泵媾R如此現(xiàn)實(shí)困境，作為政府又不得不去滿足公民的合理需要，但只有理論是僅僅不夠的，還需要實(shí)踐去進(jìn)行指導(dǎo)，政府的這種發(fā)展演變的歷程客觀催化了行政科學(xué)的產(chǎn)生，對(duì)于行政學(xué)的研究是一種歷史發(fā)展的必然。

3.行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景。行政學(xué)最初開始在歐洲誕生產(chǎn)生，威爾遜分析了美國和歐洲國家不同的政治體制，各自面臨的任務(wù)以及在環(huán)境等諸多因素影響下分析了行政學(xué)之所以在歐洲產(chǎn)生的原因。一個(gè)國家的政治體制不同、歷史背景不同、社會(huì)環(huán)境不同，因此他所關(guān)注的主要治理方面也會(huì)有所不同，在對(duì)待公民的態(tài)度和對(duì)公民訴求的回應(yīng)也不相同。在歐洲國家里，政府對(duì)人民的意愿并不重視，他們不是依靠民意來進(jìn)行管理，他們更多的是通過權(quán)威去進(jìn)行統(tǒng)治，因此，可能會(huì)更加注重方式和手段的問題，而美國卻與此恰恰相反。“歐洲國家和美國的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)注立法工作的歷史，不是改革政府組織結(jié)構(gòu)，而是制定法律的歷史。”從行政學(xué)的歷史起源來看，盡管它源于歐洲，但從威爾遜的分析觀點(diǎn)來看，其并不贊同走歐洲式的發(fā)展道路。在他看來，美國式發(fā)展道路要比歐洲式發(fā)展道路好走得多，與此同時(shí)，他也不否認(rèn)會(huì)有更好的情況出現(xiàn)——既要具有民主自由精神而又同時(shí)具有非常熟練的實(shí)踐能力。

4.行政學(xué)研究的對(duì)象和主要內(nèi)容。行政學(xué)研究的對(duì)象和主要內(nèi)容究竟是什么？帶著這個(gè)問題，威爾遜運(yùn)用歷史比較分析法在對(duì)行政學(xué)研究的現(xiàn)狀、發(fā)展模式及其起因進(jìn)行了表象與實(shí)質(zhì)層面的思考后，深入的分析了這個(gè)問題。威爾遜借用了德國政治學(xué)家布隆赤里的觀點(diǎn)并指出：政治是在重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马?xiàng)方面的國家活動(dòng)，而行政管理則是國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治屬于政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。威爾遜指出，行政學(xué)脫胎于政治學(xué)。政治學(xué)主要研究政府的主權(quán)、本質(zhì)和地位、權(quán)利的“構(gòu)成方式”、政治力量、政治制度、國家性質(zhì)等有關(guān)國家的根本制度的基本理論；行政學(xué)則側(cè)重于研究政府的具體行政管理過程。行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)靥幚砗屯瓿墒裁礃拥墓ぷ?；其次，政府怎樣才能夠以盡可能高的效率以盡可能少的成本、費(fèi)用、資源來完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??？梢?，弄清楚政府能夠“適當(dāng)”并且成功地承擔(dān)什么職能是行政學(xué)研究的首要目標(biāo)，行政學(xué)應(yīng)該以行政職能作為其研究的起點(diǎn)；其次就是要研究政府如何進(jìn)行管理，才能提高行政效率，成功地完成任務(wù)。這些構(gòu)成了行政學(xué)各個(gè)部分的具體研究內(nèi)容。

5.行政學(xué)研究的方法。在整個(gè)政治學(xué)領(lǐng)域里，威爾遜認(rèn)為，似乎沒有任何領(lǐng)域比行政學(xué)這一領(lǐng)域能夠更為安全地使用歷史比較分析法了。在從歷史的角度出發(fā)，進(jìn)行比較研究時(shí)，可以選擇與我們自己完全不同的政治環(huán)境。而在進(jìn)行比較時(shí)，美國自己的政策則應(yīng)該成為所有理論的試金石，為了適應(yīng)習(xí)慣，首先要進(jìn)行試驗(yàn)性的實(shí)踐，而不是教條式的設(shè)計(jì)?？傊澜缧缘摹白鍪裁础庇肋h(yuǎn)應(yīng)該由美國式的“如何做”所支配。總的來說，歷史比較法為我們的行政研究提供了一種新的方法，大大擴(kuò)展了我們可以學(xué)習(xí)的領(lǐng)域和范圍，提供了一種全新的特殊的視角。在當(dāng)代中國的行政管理的研究當(dāng)中，也應(yīng)該嘗試同歷史背景、現(xiàn)實(shí)條件不同的西方國家的行政政策中吸取借鑒經(jīng)驗(yàn)，并在對(duì)其他國家的研究中，重新審視本國的政策，進(jìn)而取得進(jìn)步。

二、威爾遜的人事行政思想

在美國這樣的所謂民主制國家里，各政黨為了維系美國式的民主，實(shí)行的是多黨輪流執(zhí)政，這樣的一種制度不可避免地就會(huì)導(dǎo)致黨爭(zhēng)的混亂。政黨分贓在當(dāng)時(shí)的美國頗為受到國人的詬病，任人唯親、用人不當(dāng)，造成了政府資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，執(zhí)政黨在位期間，徇私舞弊，貪污腐敗，不顧全國人民的利益，行政效率極其低下，政局動(dòng)蕩，管理局面十分混亂。這樣一種混亂無序的狀態(tài)嚴(yán)重的激起了美國人民的不滿，改革官吏制度迫在眉睫。1883年，美國國會(huì)通過了《彭德爾頓法》，開始實(shí)行功績制，政黨分贓制被正式廢除。文官制度繼政黨分贓制后應(yīng)運(yùn)而生，把行政管理從政治領(lǐng)域分離出來，使其得到了健康自由成長的空間，為美國后來人事制度的建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。威爾遜認(rèn)為：理想模式的“人事制度”是通過建立一個(gè)有文化道德和獨(dú)立自由精神的文官制度，這種方式就是要通過選舉，反復(fù)性的公開協(xié)商。與此同時(shí)，威爾遜還提出要對(duì)文職官員實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性考試，使他們?cè)鲩L能力，更好地完成工作。這一思想對(duì)各國的人事制度影響深遠(yuǎn)，到目前為止，很多國家挑選政府官員都實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性考試，只有考試合格的官員才能進(jìn)入政府辦公，整體上提高了政府官員的素質(zhì)。

文官制度的應(yīng)運(yùn)而生，填補(bǔ)了行政管理領(lǐng)域里對(duì)人事的需求，也正是文官制度的出現(xiàn)，使行政逐漸發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立的技術(shù)性領(lǐng)域。文官制度所提供的是一種在政治上中立，受過嚴(yán)格的專業(yè)訓(xùn)練，能夠兼顧民主與效率，具有職業(yè)精神的文官隊(duì)伍。但對(duì)于文官制度的改革，威爾遜也存在一些擔(dān)心，他認(rèn)為文官制度會(huì)引起一些官僚主義作風(fēng)的出現(xiàn)。盡管如此，我們也不能否定文官制度在行政發(fā)展歷程中的積極作用，我們所能做的就是批判性的去吸收其精華，摒棄那些消極的思想。時(shí)至今日，我們?cè)诮⒑屯晟菩姓w制的同時(shí)，要積極防止官僚制弊端的蔓延。威爾遜提出，行政管理人員特別是行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主動(dòng)積極地克服官僚主義。威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中提出：“只有當(dāng)一個(gè)國度的全部國家機(jī)關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及普通僚屬的共同政治生活隔離的時(shí)候，官僚主義才有可能生存。官僚主義者的動(dòng)機(jī)、目標(biāo)、政策和標(biāo)準(zhǔn)必然是官僚主義的。我們規(guī)定所有的部長都必須是真正為人民服務(wù)的，因而對(duì)于在真正為人民服務(wù)的部長領(lǐng)導(dǎo)下履行任務(wù)的官員們，要想指出他們無恥的獨(dú)斷專橫的任何實(shí)例，看來是很困難的”，從此我們可以看出，威爾遜特別強(qiáng)調(diào)政府官員應(yīng)該具有良好的態(tài)度，他強(qiáng)調(diào)政府官員，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該帶頭克服官僚主義。此外，對(duì)于如何提高政府官員的工作質(zhì)量，他也提出了自己的看法。在威爾遜看來，高薪、優(yōu)厚的福利待遇和良好的職業(yè)發(fā)展是提高官員工作質(zhì)量的重要途徑。他清楚地認(rèn)識(shí)到了滿足人的不同層次的需求與開發(fā)人的潛能進(jìn)而提高工作效率之間所具有的內(nèi)在聯(lián)系。這對(duì)于我國人事制度的改革也具有一定的借鑒意義。

三、結(jié)語

威爾遜作為行政學(xué)的奠基人，他的最大貢獻(xiàn)就是提出了政治與行政二分原則的思想，這一思想是行政學(xué)賴以成立的前提條件，從此之后將行政學(xué)作為一門的獨(dú)立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來。這里所說的分離不是完全的擺脫與政治學(xué)的關(guān)系，誠如丁煌所言：“政治學(xué)是行政學(xué)的直接理論基礎(chǔ)，以至于人們把這兩門學(xué)科比作根與樹、花與果的關(guān)系，即行政學(xué)之樹源于政治學(xué)之根；政治學(xué)之果，結(jié)于政治學(xué)之花。從學(xué)科發(fā)展的歷史來看，行政學(xué)也是從政治學(xué)中分離出來而成為一門獨(dú)立學(xué)科的”。威爾遜提出的人事行政思想對(duì)各國的人事制度建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，他主張改革文官制度，對(duì)政府中的文職人員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性考試，以此來篩選合適的政府工作人員，這一制度對(duì)我國的影響頗為深刻，我國當(dāng)代的各種形式的公務(wù)員制度無不借鑒這樣的思想，來選擇合適的政府人員，從而進(jìn)一步提高我國公務(wù)員的素質(zhì)。威爾遜提出針對(duì)政府人員的福利制度，認(rèn)為要想讓政府人員保質(zhì)保量地完成工作，提高工作的質(zhì)量，就要給他們提供大量生活費(fèi)用補(bǔ)助，保證生活質(zhì)量，同時(shí)通過晉升這一方式來使他們把為公民提供服務(wù)變成一種興趣。這對(duì)后來各國的人事制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，諸如后來西方國家提出的高薪養(yǎng)廉等制度就是源自與此。

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作者簡(jiǎn)介：張淼（1992.09—），女，漢，籍貫：內(nèi)蒙古阿拉善盟，陜西師范大學(xué)，研究生，學(xué)院：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，專業(yè)：行政管理，研究方向：電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新。