襄陽(yáng)市從2014年底開(kāi)始啟動(dòng)PPP實(shí)踐，2015年全面實(shí)施，向社會(huì)重點(diǎn)推出了12個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資額 227.5億元，涉及交通市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、農(nóng)業(yè)水利、文化旅游等領(lǐng)域。同時(shí)，與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)簽定合作協(xié)議，優(yōu)先支持PPP示范項(xiàng)目融資。

積極實(shí)施

PPP投融資模式改革被列為2015年襄陽(yáng)市全面深化改革的重點(diǎn)工作之一。按照市委、市政府統(tǒng)一部署，市財(cái)政局積極會(huì)同行業(yè)主管部門，除了抓制度建設(shè)、人員培訓(xùn)，著重圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目，做好項(xiàng)目篩選、評(píng)估論證工作。

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制。市財(cái)政局成立了以局主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作專班，組織精干力量專門負(fù)責(zé)制定PPP模式運(yùn)用相關(guān)政策、開(kāi)展項(xiàng)目征集和評(píng)估論證，統(tǒng)一協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作。由于PPP模式推廣運(yùn)用涉及面廣、工作程序多、評(píng)估手續(xù)復(fù)雜，市財(cái)政局通過(guò)宣傳發(fā)動(dòng)、項(xiàng)目征集、篩選評(píng)估，先后組織召開(kāi)了多次專題會(huì)議研究PPP工作，確定年度推進(jìn)領(lǐng)域和重點(diǎn)，解決項(xiàng)目推進(jìn)中的重大問(wèn)題。

加強(qiáng)制度建設(shè)，依法依規(guī)推進(jìn)。按照財(cái)政部要求，襄陽(yáng)市及時(shí)啟動(dòng)推廣PPP模式工作，迅速出臺(tái)了《襄陽(yáng)市推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式創(chuàng)新投融資改革的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《PPP實(shí)施意見(jiàn)》）。

加大培訓(xùn)力度，提升能力水平。開(kāi)展全方位、多層次的培訓(xùn)，使市財(cái)政局中層以上干部、市直相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)熟悉PPP的運(yùn)作模式與管理要點(diǎn)；還編印了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式資料匯編》，幫助行業(yè)主管部門和單位了解最新PPP政策，熟悉PPP模式操作規(guī)程。

加強(qiáng)工作指導(dǎo)，推進(jìn)項(xiàng)目突破。市政府決定在市區(qū)范圍開(kāi)展項(xiàng)目征集工作后，市財(cái)政局結(jié)合本市特點(diǎn)，設(shè)計(jì)了項(xiàng)目征集表，向行業(yè)主管部門和相關(guān)單位征集PPP項(xiàng)目。同時(shí)，針對(duì)各PPP項(xiàng)目策劃過(guò)程中存在的進(jìn)展緩慢問(wèn)題，市財(cái)政局召開(kāi)一系列會(huì)議，研究推進(jìn)項(xiàng)目計(jì)劃，幫助部門和單位解疑釋惑。為保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，市財(cái)政局通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式聘請(qǐng)PPP咨詢機(jī)構(gòu)，幫助制定適宜于襄陽(yáng)市的PPP項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助進(jìn)行識(shí)別篩選和評(píng)估論證、出具專家意見(jiàn)和指導(dǎo)意見(jiàn)。市財(cái)政局還會(huì)同咨詢公司人員召開(kāi)市PPP項(xiàng)目篩選評(píng)估會(huì)，對(duì)各個(gè)申報(bào)項(xiàng)目的PPP結(jié)構(gòu)和投資構(gòu)成、項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支測(cè)算、政府補(bǔ)貼和配套政策、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等方面進(jìn)行了梳理和分析。

經(jīng)過(guò)近一年的探索和實(shí)踐，襄陽(yáng)市已經(jīng)為PPP模式在本地生根發(fā)芽創(chuàng)造了政策環(huán)境、組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等方面的有利環(huán)境。

首先是制度得到逐步完善。襄陽(yáng)市結(jié)合實(shí)際制定的《PPP實(shí)施意見(jiàn)》是指導(dǎo)PPP模式運(yùn)作的指導(dǎo)性文件，在實(shí)際工作中不斷完善，為PPP模式的落地提供了制度保障。

其次是PPP理念得到深入普及。市財(cái)政局不僅積極通過(guò)開(kāi)展全方位、多層次的培訓(xùn)，使相關(guān)人員熟悉PPP的運(yùn)作模式與管理要點(diǎn)，還在申報(bào)過(guò)程中隨時(shí)提供政策服務(wù)，幫助行業(yè)主管部門和單位了解PPP政策，熟悉PPP模式操作規(guī)程。

第三是運(yùn)作體系逐步形成。按照財(cái)政部相關(guān)要求，襄陽(yáng)市在實(shí)踐中通過(guò)與各個(gè)單位的多次協(xié)調(diào)和溝通，制定了PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程圖，形成并完善了符合襄陽(yáng)市實(shí)際的PPP項(xiàng)目申報(bào)運(yùn)作一整套流程。

因此，項(xiàng)目實(shí)施較為順利。截止2015年底，襄陽(yáng)市已征集各行業(yè)主管部門申報(bào)的PPP項(xiàng)目20個(gè)，申報(bào)項(xiàng)目總投資447.1億元，初步篩選出適合采用PPP模式運(yùn)作的12個(gè)項(xiàng)目，投資總額227.5億元。經(jīng)過(guò)認(rèn)真篩選和準(zhǔn)備，市財(cái)政局向市政府上報(bào)了第一批PPP項(xiàng)目，市政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行研究并批準(zhǔn)通過(guò)了第一批項(xiàng)目，隨后在《襄陽(yáng)日?qǐng)?bào)》、襄陽(yáng)政府網(wǎng)等眾多報(bào)紙網(wǎng)站公示發(fā)布招商信息。目前，12個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入編制實(shí)施方案并通過(guò)項(xiàng)目采購(gòu)確定社會(huì)資本方的階段。

存在問(wèn)題

一是包括政府在內(nèi)的有關(guān)各方對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)沒(méi)有完全到位。一些地方政府采用PPP模式，往往是為緩解當(dāng)前債務(wù)壓力，將PPP模式簡(jiǎn)單等同于一種新的融資渠道，而忽視了PPP是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，社會(huì)資本方也沒(méi)有清醒地認(rèn)識(shí)到，通過(guò)PPP模式參與政府基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，是一個(gè)難得的歷史機(jī)遇。PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)性和公用性決定了其投資收益率不可能太高，收益的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性以及風(fēng)險(xiǎn)的可控性才是最有競(jìng)爭(zhēng)力的一面。因此，地方政府和社會(huì)資本方必須對(duì)PPP模式有更理性的認(rèn)識(shí)，任何不切實(shí)際的幻想和急功近利的思維都是十分有害的。

二是與PPP項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的制度、方案還不夠科學(xué)、細(xì)致、完善。盡管財(cái)政部出臺(tái)了一系列規(guī)范性和指導(dǎo)性文件，地方政府也相繼出臺(tái)了本地區(qū)的實(shí)施意見(jiàn)，但總體感覺(jué)是原則性規(guī)定和共性內(nèi)容較多，地方性特征不夠鮮明、可操作性不強(qiáng)，項(xiàng)目路線圖不夠清晰明了。

三是PPP所涉及的領(lǐng)域讓民營(yíng)資本大多持觀望態(tài)度。PPP項(xiàng)目要么屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)資金需求較高；要么需要面臨既有國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)。民營(yíng)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性心存戒備，持觀望態(tài)度。

四是地方政府特別是縣（市）、區(qū)政府相關(guān)專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏，工作質(zhì)量有待提高。從全國(guó)看，各級(jí)地方政府PPP項(xiàng)目管理工作機(jī)構(gòu)大多設(shè)在本級(jí)財(cái)政部門，由于具備資格的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)、專門人才嚴(yán)重缺乏，許多地方的PPP項(xiàng)目運(yùn)作基本上以財(cái)務(wù)、法律人士為主導(dǎo)來(lái)推動(dòng)，項(xiàng)目的科學(xué)性、運(yùn)營(yíng)的合理性難以得到充分保障。

此外，政府上級(jí)主管部門缺乏對(duì)基層操作層面上的指導(dǎo)等，也在一定程度上影響了PPP模式在地方健康有序地推進(jìn)。

對(duì)策措施

第一，建立健全適合中國(guó)特色的PPP制度框架與法規(guī)體系

（1）通過(guò)國(guó)家層面的立法，明確PPP的應(yīng)用范圍，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，財(cái)政規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，等等，建立起較為完備的PPP法律框架。

（2）構(gòu)建有效的組織架構(gòu)。目前財(cái)政部已設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，建議地方政府特別是地（市）級(jí)以上政府也設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，形成組織網(wǎng)絡(luò)體系。

（3）建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的PPP激勵(lì)機(jī)制。政府應(yīng)出臺(tái)包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、融資便利等在內(nèi)一攬子激勵(lì)計(jì)劃，建立一個(gè)系統(tǒng)性的激勵(lì)機(jī)制，并保持長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

（4）探索多元化PPP模式。但凡能夠保障公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，同時(shí)降低其整個(gè)生命周期內(nèi)成本的模式，就可以考慮引入。

第二，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系

（1）劃清政府與市場(chǎng)的職能界限。盡管PPP模式客觀上帶有向社會(huì)融資的效應(yīng)，但其本質(zhì)是更高效地滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好政府資源，進(jìn)而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型，而不止是單純的融資。因此，必須對(duì)公共性和公益性進(jìn)行科學(xué)合理的定義，劃清政府與市場(chǎng)的職能界限。除了非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和自然壟斷領(lǐng)域，可以市場(chǎng)化的領(lǐng)域應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)來(lái)解決，避免政府部門集運(yùn)動(dòng)員與裁判員于一身的角色錯(cuò)位。

（2）重視契約精神。本輪推廣的PPP模式是公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的變革，以改變政府自產(chǎn)自供的格局。這一轉(zhuǎn)變可以極大地避免公共財(cái)政資源沉淀，提高公共財(cái)政資源的使用效率。從某種意義上講，PPP模式不失為一場(chǎng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給革命。在這一轉(zhuǎn)變中，各級(jí)政府需要營(yíng)造公平的環(huán)境，對(duì)具體公共產(chǎn)品和服務(wù)做出細(xì)致的、量化的要求，在整個(gè)過(guò)程中堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則。尤其要注意的是，盡管PPP項(xiàng)目合作雙方有合同約束，但在具體項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中政府依然處于強(qiáng)勢(shì)地位，政府失信違約，不僅會(huì)對(duì)投資人的融資成本、項(xiàng)目收益等造成嚴(yán)重影響，也不利于項(xiàng)目的開(kāi)展，影響政府的公信力。

第三，注重PPP項(xiàng)目前期論證和決策，確保決策科學(xué)化

一個(gè)PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施并取得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙豐收，在很大程度上取決于前期論證和決策是否科學(xué)化、民主化，因此前期論證和決策至關(guān)重要。之前項(xiàng)目推行的所謂可行性論證，很大部分都是看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事。有鑒于此，不妨試行“不可行性論證”，以防止領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策，確保決策科學(xué)化。

第四，創(chuàng)新投融資體制，拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道

（1）銀行方面可以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式為PPP項(xiàng)目提供融資；相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極引入外資、民營(yíng)、國(guó)企等各類市場(chǎng)主體，靈活運(yùn)用基金、債券、銀行貸款等金融工具，推進(jìn)建立期限匹配、成本適當(dāng)、多元可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制。

（2）設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)保基金。在PPP模式中，政府本身不能提供擔(dān)保，銀行若按傳統(tǒng)模式發(fā)放項(xiàng)目貸款是心存疑慮的。要更好地調(diào)動(dòng)銀行、保險(xiǎn)、基金等參與PPP，建議加快設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；?，對(duì)相應(yīng)的投資損失給予賠償。

（3）放寬對(duì)保險(xiǎn)資金的限制。建議適當(dāng)放寬養(yǎng)老保險(xiǎn)的投資領(lǐng)域限制，允許其一定比例的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施投資；進(jìn)一步放寬社保等保險(xiǎn)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的限制，使其能參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。

（4）積極開(kāi)拓多元化的融資渠道。要積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等進(jìn)入公共投資領(lǐng)域；采用資產(chǎn)證券化方式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量，引入社會(huì)資本；借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，由政府嘗試設(shè)立適應(yīng)性缺口補(bǔ)償基金，補(bǔ)助社會(huì)效益大而短期存在資金缺口的PPP項(xiàng)目。

第五，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制

（1）完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。建議進(jìn)一步放寬民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，改善民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，放寬民營(yíng)企業(yè)投融資領(lǐng)域、登記事項(xiàng)、前置審批等市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制，必要時(shí)還可出臺(tái)更加優(yōu)惠的政策來(lái)吸引社會(huì)資本。

（2）完善項(xiàng)目退出機(jī)制。當(dāng)前在一些地方，PPP項(xiàng)目投資退出審批嚴(yán)格、周期長(zhǎng)，且缺乏完整、規(guī)范的制度，不能適應(yīng)社會(huì)投資者退出的要求，在一定程度上制約了參與者的積極性。應(yīng)建立PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，使投資者能通過(guò)股份轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)投資回收，進(jìn)而合理退出。

第六，加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，期間會(huì)有諸多不確定因素，需要按照由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的原則，在參與各方之間進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。政府應(yīng)承擔(dān)法律政策變更等風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本須承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的成本、工期、服務(wù)質(zhì)量等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，收益須與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，平衡好各方利益。

（2）建立信用約束機(jī)制。在加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)過(guò)程中，建議優(yōu)先在PPP領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)的不守信行為，保障PPP項(xiàng)目運(yùn)作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

（3）加強(qiáng)全方位、全過(guò)程監(jiān)督。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門要加強(qiáng)對(duì)PPP的監(jiān)管，實(shí)行事前、事中、事后監(jiān)督，防患于未然。同時(shí)，要加大懲戒力度，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中暴露出的違紀(jì)違規(guī)違法現(xiàn)象，依法依規(guī)查處。