蔚　超，張鈺玉（天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院，天津300204）

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公共政策執(zhí)行的機(jī)制創(chuàng)新研究

蔚超，張鈺玉
（天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院，天津300204）

［摘要］公共政策執(zhí)行是政策過程的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和解決政策問題的中間途徑。但公共政策在執(zhí)行過程中會(huì)遇到方方面面因素的干擾，進(jìn)而出現(xiàn)政策執(zhí)行失范。政策執(zhí)行失范可以劃分為符合、創(chuàng)新、形式主義、隱退主義和反抗五種類型。從機(jī)制視角，政策執(zhí)行失范歸結(jié)為制度、權(quán)力和利益三重因素，而機(jī)制的完善對于改善政策執(zhí)行失范具有重要意義。

［關(guān)鍵詞］政策執(zhí)行失范；形式主義；隱退主義

一、政策執(zhí)行失范概念

（一）政策執(zhí)行失范的詮釋

當(dāng)今社會(huì)如此復(fù)雜，其穩(wěn)定與和諧發(fā)展皆離不開良好的公共政策，社會(huì)的方方面面都需要政策加以調(diào)節(jié)與指引。然而，所有的政策只有通過有效落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)政策的初始目標(biāo)，達(dá)成政策的意義與價(jià)值。政策過程包括許多重要的環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行只是其中之一，它是發(fā)生在一個(gè)方案上升為一項(xiàng)政策之后的事情。更加明確地來說，政策執(zhí)行其實(shí)就是政策執(zhí)行人員將種種手段以及措施施加于政策所針對的目標(biāo)對象，從而使政策由文字內(nèi)容轉(zhuǎn)變成為實(shí)際操作的過程，以此來達(dá)成政策所設(shè)定的目標(biāo)。按照政策的指示從而進(jìn)行改革，把一項(xiàng)政策付諸于實(shí)際的一切活動(dòng)的總和，即是政策執(zhí)行的本質(zhì)。政策執(zhí)行研究一般涉及政策資源、目標(biāo)群體、執(zhí)行手段、執(zhí)行隊(duì)伍等方面的內(nèi)容［1］。政策的執(zhí)行是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，而種種因素的存在致使其無法達(dá)成預(yù)想的目的，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的失效，產(chǎn)生了政策執(zhí)行失范。

所謂政策執(zhí)行失范，是指在執(zhí)行政策的過程當(dāng)中所出現(xiàn)的既定的政策目標(biāo)，和規(guī)定的達(dá)到此目標(biāo)的執(zhí)行手段不相符合、甚至完全相背離的情形。這里的政策目標(biāo)是指政策主體為了達(dá)成公共意志、滿足社會(huì)需求而認(rèn)為值得有、值得存在的東西，執(zhí)行手段是政策制定主體認(rèn)為是合法地達(dá)到政策目標(biāo)的方式。當(dāng)政策執(zhí)行主體可以用政策制定主體認(rèn)為是合法的執(zhí)行手段達(dá)到既定的政策目標(biāo)時(shí)，政策目標(biāo)與政策執(zhí)行是平衡的，這時(shí)政策執(zhí)行主體采取的是遵從行為。反之，當(dāng)政策執(zhí)行主體不認(rèn)同政策目標(biāo)，或者說不重視達(dá)到政策目標(biāo)所應(yīng)該遵循的手段，這時(shí)就出現(xiàn)了政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的不平衡，即政策執(zhí)行失范［2］。

（二）政策執(zhí)行失范的本質(zhì)

政策的制定、執(zhí)行以及執(zhí)行的結(jié)果都是為了解決一定的社會(huì)問題，并調(diào)整一定的社會(huì)利益關(guān)系［3］。政策執(zhí)行的本質(zhì)，從根本上說是由政策的本質(zhì)來決定的。良法美策貴在能行，任何一項(xiàng)政策只有經(jīng)過切實(shí)執(zhí)行，才能達(dá)成政策的目標(biāo)以及價(jià)值。因此，政策執(zhí)行的本質(zhì)便是將一定社會(huì)階級的意志和利益變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。然而，盡管政策的靈魂和目的是謀求公共利益的實(shí)現(xiàn)，但是由于政策的制定主體與執(zhí)行主體都有各自的利益，并且追求自身利益的最大化，因此在這兩者所追求的利益存在矛盾的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的不平衡，即政策執(zhí)行失范。

政府想要實(shí)施有效的公共管理，不僅要依賴于科學(xué)的政策，更要依賴于政策的有效實(shí)施。因?yàn)檎叽砗途S護(hù)一種長期的、整體的或國家的利益，所以它的實(shí)質(zhì)是對社會(huì)利益布局進(jìn)行重新分配和調(diào)整，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)健康和諧穩(wěn)定地運(yùn)行。而政策執(zhí)行主體經(jīng)常從眼前利益或個(gè)人利益出發(fā)審視政策，如果他們按照自己的宗旨執(zhí)行政策，漠視既定的政策目標(biāo)或不遵從規(guī)定的執(zhí)行手段與程序，就會(huì)使政策遠(yuǎn)離既定目標(biāo)。由此可以看出，政策執(zhí)行失范的本質(zhì)是政策制定主體與政策執(zhí)行主體之間不同利益的博弈。

二、政策執(zhí)行失范的類型

在政策學(xué)的早期發(fā)展階段，引起人們關(guān)注更多的是政策的制定而不是政策的執(zhí)行。從20世紀(jì)70年代開始，西方尤其是美國的學(xué)者，漸漸將政策的執(zhí)行作為政策關(guān)注的主題和中心［4］。但正如上文所指出的，政策在執(zhí)行過程當(dāng)中會(huì)存在多種失靈現(xiàn)象，對政策執(zhí)行失范進(jìn)行全面的了解與深入的分析。眾所周知，在大多數(shù)的研究中，學(xué)者通常習(xí)慣用類型化的方法來解釋事物。類型化的分析方法非常有效，利用這一分析工具，可以將研究對象化難為易，并很清楚地了解事物的特點(diǎn)［5］。利用這樣的方法可以對復(fù)雜多樣的政策執(zhí)行失范進(jìn)行整理并詳細(xì)研究。

現(xiàn)實(shí)世界是一個(gè)復(fù)雜多變的所在，形形色色的政策現(xiàn)象表現(xiàn)出多種不同的特征。政策執(zhí)行失范亦有其自己的特征，借鑒默頓的社會(huì)失范理論模型，根據(jù)政策目標(biāo)與執(zhí)行手段這兩個(gè)因素的相互關(guān)系，可以構(gòu)建政策執(zhí)行失范的五種類型，詳見表1。

如表1所示，+表示認(rèn)同政策目標(biāo)或者采用規(guī)定的執(zhí)行手段；-代表不認(rèn)同政策目標(biāo)，或者不采取政策制定主體認(rèn)為規(guī)范的執(zhí)行手段，各類型及其在實(shí)際政策執(zhí)行過程當(dāng)中的表現(xiàn)分析如表1。

（一）附和

附和是指政策執(zhí)行者不僅決定接受政策目標(biāo)，而且愿意遵循合法的執(zhí)行手段，屬于無失范型。這是政策目標(biāo)與執(zhí)行手段相平衡的一種類型，是一種理想的類型，政策過程運(yùn)行狀態(tài)良好。從政策運(yùn)行的角度看，顯然人們努力的目標(biāo)是達(dá)到這種完美的理想類型，但在實(shí)際生活中只有規(guī)范與秩序，而沒有任何失范是不可能的，即使存在這種情況，那也是相當(dāng)少見的，可以說幾乎是不存在的。這種類型在實(shí)際政策運(yùn)行過程當(dāng)中表現(xiàn)為政策執(zhí)行主體對政策的嚴(yán)格遵從與執(zhí)行，當(dāng)然它的前提在于政策制定主體與政策執(zhí)行主體二者的利益完全相同。這種類型的出現(xiàn)雖然表現(xiàn)了政策執(zhí)行主體對政策制定主體的服從，也有助于達(dá)到既定的政策目標(biāo)，但從另一個(gè)側(cè)面也反映出政策執(zhí)行者缺乏對政策問題的自我思考，以及沒有參與政策過程的自主性與積極性，而只是按照程序完成任務(wù)而已。

表1　政策執(zhí)行失范的類型

（二）創(chuàng)新

創(chuàng)新是政策執(zhí)行者認(rèn)為政策目標(biāo)是合適的，是應(yīng)該盡力去完成的，但考慮到部門利益或地方利益，他們又不愿意或不能夠用合法的執(zhí)行手段來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。這樣，他們就經(jīng)常違反規(guī)范。這種類型顯然屬于行為失范型。常見的“上有政策、下有對策”就屬于這樣的類型。即政策執(zhí)行人員出于對自身不利因素的考慮，片面錯(cuò)誤地執(zhí)行政策，采取針對性的手段抵制政策——有什么樣的政策下來，就有什么樣的執(zhí)行方式和手段“應(yīng)付”，縣官不如現(xiàn)管。如果將要執(zhí)行的政策同政策執(zhí)行機(jī)關(guān)及政策執(zhí)行者的利益不相符合，政策執(zhí)行者就有很大可能用與上級政策不符的執(zhí)行措施來“應(yīng)付”，目的是全力維護(hù)本部門利益，這樣政策就難以按既定規(guī)劃和原則付諸實(shí)施，政策的原意也就因此而改變。政策執(zhí)行者認(rèn)為只要完成政策的預(yù)期目標(biāo)就達(dá)到了目的，執(zhí)行手段并不重要。雖然大力提倡創(chuàng)新，但經(jīng)常、過多地漠視執(zhí)行手段與程序，會(huì)造成政策交叉與混亂，最終使政策變成一紙空文，使政策執(zhí)行無章可循。

（三）形式主義

形式主義是指那種已經(jīng)失去了既定的政策目標(biāo)，或政策目標(biāo)的存在已經(jīng)毫無意義，而仍然盲目地堅(jiān)持那些執(zhí)行手段的現(xiàn)象。它屬于價(jià)值失范型。政策敷衍和盲目執(zhí)行便是此種類型在實(shí)際政策執(zhí)行過程當(dāng)中的典型表現(xiàn)。任何一項(xiàng)政策都有其生命周期，通過政策清理，人們會(huì)察覺某些政策已經(jīng)達(dá)成自己的目標(biāo)。除此之外，還有一部分政策經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)是失敗的，因?yàn)樗粌H偏離了最初的目標(biāo)，而且根本無法處理它所面臨的政策難題。另有一些政策，由于適用的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生很大變化，已經(jīng)變得陳舊和過時(shí)，所以這時(shí)應(yīng)及時(shí)調(diào)整或終結(jié)這些政策。但一些政策執(zhí)行者缺少這種意識，并沒有認(rèn)真領(lǐng)會(huì)上級政策精神，而是照搬照抄或盲目執(zhí)行。國家政策的有效實(shí)施要求政策執(zhí)行人員堅(jiān)持原則性，同時(shí)也要發(fā)揮自主能動(dòng)性，機(jī)動(dòng)靈活地執(zhí)行政策。雖然政策條文是條條框框，但真正到政策執(zhí)行上就需要真抓實(shí)干，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，在不違反國家政策的前提下，一切從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。

（四）隱退主義

隱退主義是既不認(rèn)同政策目標(biāo)，也不認(rèn)同達(dá)到這些政策目標(biāo)的執(zhí)行手段。它屬于全失范型。這在理論上屬于完全失范，表明此項(xiàng)政策無效。它是一種不具有典型性的、非常極端的失范類型。因?yàn)榧偃缯娴某霈F(xiàn)此種狀況，政策根本無法繼續(xù)運(yùn)行。這種類型在政策實(shí)際運(yùn)行過程當(dāng)中的表現(xiàn)為拒不執(zhí)行或觀望式執(zhí)行。當(dāng)然這種情況同附和一樣很少出現(xiàn)，但不能說不存在。在這種情況下，政策執(zhí)行者動(dòng)作緩慢、反復(fù)無常、矛盾糾結(jié)，對政策執(zhí)行持觀望態(tài)度或拒不執(zhí)行。這是因?yàn)樗麄冇械牟辉敢鈶?yīng)付具體事務(wù)，有的害怕目標(biāo)群體的反抗，有的看到個(gè)人利益難以實(shí)現(xiàn)等等［6］。以上的行為很大程度上會(huì)使政策執(zhí)行的效率變低，也會(huì)使政府在公民心中的形象嚴(yán)重受到損害。

（五）反抗

反抗是既不認(rèn)同慣有的政策目標(biāo)，也不認(rèn)同提倡的執(zhí)行手段。反抗主體期待在變革之后會(huì)出現(xiàn)一種新的政策目標(biāo)以及新的執(zhí)行手段。這種類型的失范從性質(zhì)上來說是積極的，但與隱退主義又有所不同。隱退主義者既不認(rèn)同政策目標(biāo)，也不遵從執(zhí)行手段，同時(shí)又無所作為，政策執(zhí)行主體對于現(xiàn)狀束手無策、無能為力，卻不想去改變它，而是以一種消極的情緒任由現(xiàn)狀繼續(xù)。而反抗者雖然也反對政策目標(biāo)和執(zhí)行手段，但卻倡導(dǎo)變革、推動(dòng)變革，積極地幫助政策制定者打破僵局，建立新的政策目標(biāo)與執(zhí)行手段。

三、政策執(zhí)行失范的機(jī)制分析

政策執(zhí)行失范的類型分析是對于政策執(zhí)行的失范行為從形式上所做的一種分析，但它并不是原因分析。因此必須把它與因果分析相結(jié)合，才能對政策執(zhí)行失范作出更有力的解釋。政策執(zhí)行這種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)非常復(fù)雜，所以政策在執(zhí)行過程當(dāng)中的失范原因亦比較復(fù)雜。借助于機(jī)制構(gòu)成的視角，通過對機(jī)制的三個(gè)構(gòu)成要素，即權(quán)力、利益和制度進(jìn)行構(gòu)成分析，從而深入探究政策執(zhí)行失范的原因［7］。

（一）權(quán)力制衡機(jī)制模糊

權(quán)力是一種影響力，其本身并無善惡之分，公眾之所以對權(quán)力形成“惡”的認(rèn)識則是擁有權(quán)力的行動(dòng)主體在權(quán)力行使過程中對其進(jìn)行濫用而導(dǎo)致的。限制權(quán)力的濫用，但要實(shí)現(xiàn)權(quán)力對機(jī)制運(yùn)行的保證，必須對權(quán)力進(jìn)行制衡，“把權(quán)力限制在適當(dāng)范圍內(nèi)是文明建設(shè)的中心問題”［8］。當(dāng)前的權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上來說是以政府權(quán)力為主導(dǎo)并形成了相對社會(huì)來說的權(quán)威。保證機(jī)制正常運(yùn)行的權(quán)力是一種不過度膨脹的權(quán)力，但顯然目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)是不能夠滿足機(jī)制健康運(yùn)行所需要的。

（二）利益整合機(jī)制匱乏

根據(jù)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離這一行政執(zhí)行原則的要求，政策的制定者與執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)由不同的主體承擔(dān)。其中，政策制定者負(fù)責(zé)決策的制定，發(fā)布決策指令，執(zhí)行者則負(fù)責(zé)通過一系列行動(dòng)把政策方案、決定等觀念形態(tài)的東西變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的形態(tài)［9］。而在實(shí)際政策運(yùn)行過程中也是如此，社會(huì)公共權(quán)威為消除公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益制定出方案以后，再交由政策執(zhí)行者具體實(shí)施。而政策執(zhí)行則是對社會(huì)公共利益進(jìn)行整合，政策制定人員與政策執(zhí)行人員為了自身的利益需求，難免會(huì)出現(xiàn)利益不一致甚至相沖突的情形，這時(shí)便會(huì)產(chǎn)生政策執(zhí)行失范。

（三）制度規(guī)范機(jī)制滯后

制度一般被認(rèn)為是能夠影響政府行為的重要因素，制度內(nèi)涵著激勵(lì)與約束兩種功能，激勵(lì)性制度能夠促使政府行為做出認(rèn)為符合自身利益的選擇，約束性制度又能夠?yàn)檫@種行為塑造一個(gè)行為邊界，防止其出現(xiàn)過分越界的可能。當(dāng)既有的制度不完善時(shí)，各部門之間的權(quán)責(zé)分工就會(huì)呈現(xiàn)出模糊狀態(tài)，而相應(yīng)的行政協(xié)調(diào)機(jī)制也不健全，無法通過法律的形式將部門間的協(xié)調(diào)與合作行為給予明確規(guī)定，無法實(shí)現(xiàn)合作的有序化、結(jié)構(gòu)化與長效化。

四、優(yōu)化政策執(zhí)行的機(jī)制創(chuàng)新

為了保證政策的優(yōu)質(zhì)高效，防止出現(xiàn)政策執(zhí)行失范，就必須注重建構(gòu)政策執(zhí)行的機(jī)制，可以從如下幾個(gè)方面對其進(jìn)行構(gòu)建。

（一）構(gòu)建科學(xué)民主的公共決策機(jī)制

科學(xué)而民主的公共決策機(jī)制是使政策合理、具體以及穩(wěn)定的保障。為了能制訂出符合民意并且高質(zhì)量的政策，首先務(wù)必建立科學(xué)民主的公共決策機(jī)制。可以從如下兩個(gè)方面來進(jìn)行構(gòu)建：第一，完善政策評估。政策評估對于任何一項(xiàng)政策的生命周期來說至關(guān)重要，它決定著政策是終結(jié)還是繼續(xù)進(jìn)行，在實(shí)際政策過程當(dāng)中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。第二，推廣決策聽證。聽證制度是指政府為了實(shí)現(xiàn)善治，在做出與行政相對人有關(guān)的公共決策之前，廣泛聽取各方面的意見而做出更符合民意、更符合公共利益的決策的一種制度。聽證制度是按照民主行政的要求所建立的一種制度，其在我國的建立與執(zhí)行具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）構(gòu)建政策執(zhí)行的利益整合機(jī)制

為了提高政策的執(zhí)行力，有必要建立一個(gè)良好的利益均衡機(jī)制并以此來平衡各方的利益，可以從五個(gè)方面出發(fā)進(jìn)行此機(jī)制的構(gòu)建。一是建立利益引導(dǎo)機(jī)制。為了幫助各個(gè)利益團(tuán)體，尤其是政策制定主體與政策執(zhí)行主體能有一個(gè)正確的利益觀念，同時(shí)正確處理他們之間紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系，必須建立高效的利益疏通以及引導(dǎo)機(jī)制。二是建立健全利益表達(dá)機(jī)制。為了能讓各個(gè)治理主體有機(jī)會(huì)、有平臺(tái)充分表達(dá)自己的利益，也有必要建立順暢無阻的利益表達(dá)通道。三是建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制。由于不同的利益主體所追求的利益不盡相同，因此對于各個(gè)主體的利益要進(jìn)行適度的調(diào)節(jié)與整合，從而保證社會(huì)公平。四是建立利益約束機(jī)制。不管是市場主體，還是政治主體，都會(huì)盡一切可能最大限度去追求其自身利益。因此必須制定相關(guān)法律法規(guī)來限制這些利益主體的自利活動(dòng)，將他們對于利益的追求限定在一定的范圍之內(nèi)，并以此來確保最終能實(shí)現(xiàn)公共利益。五是建立利益補(bǔ)償機(jī)制。利益補(bǔ)償機(jī)制是指，對那些利益受到損害的公眾或團(tuán)體提供相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，從而促進(jìn)社會(huì)公平，提高政策的執(zhí)行能力。

（三）豐富政策的公眾參與機(jī)制

公眾參與是指每個(gè)公眾作為國家的主人都可以通過合法的程序以及相關(guān)途徑來參加國家管理以及國家政治生活。通過公眾參與公共管理不僅可以反映公眾的需求與偏好，了解公眾的意愿與希望，也有助于公眾得到更多的信息來評估政府的政績。通過公眾參與機(jī)制的建立與完善，不僅可以使政策的施行體現(xiàn)出主權(quán)在民的基本思想，而且也可以保證在政策執(zhí)行過程當(dāng)中實(shí)現(xiàn)公眾參與的制度化、規(guī)范化和程序化［10］?？梢酝ㄟ^公眾參與執(zhí)行計(jì)劃、公眾參與執(zhí)行監(jiān)督、公眾參與執(zhí)行評估等多種形式來豐富公眾參與機(jī)制。

總之，政策是人們經(jīng)由本身的活動(dòng)來消除社會(huì)中出現(xiàn)的問題的過程，任何政策目標(biāo)的完成最后都需要依靠政策執(zhí)行人員來進(jìn)行和完成。政策經(jīng)過合法程序確定并且正式頒布以后，就開始進(jìn)入執(zhí)行階段。但由于政策在執(zhí)行過程當(dāng)中會(huì)受到來自各方面因素的干擾，因而造成政策的執(zhí)行偏離政策目標(biāo)，致使政策效果無法實(shí)現(xiàn)，最終產(chǎn)生政策執(zhí)行失范。只有通過機(jī)制的優(yōu)化與創(chuàng)新，才能為政策執(zhí)行提供良好的制度基礎(chǔ)與運(yùn)行保障。

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［中圖分類號］D63-31

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0003-04

［收稿日期］2015-10-21

［作者簡介］袁蔚超（1981—），男，山東兗州人，天津外國語大學(xué)副教授，博士，從事公共政策研究。