林沈丹　孫賓賓

摘 要：十八大以來，我國在習(xí)總書記的帶領(lǐng)下進(jìn)行了一次堅決的反腐行動，并取得了重大的成果。新形勢下，滋生腐敗的直接土壤在基層；腐敗官員的生長沃土在基層；離人民群眾最近的腐敗在基層。而基層民主是治理基層腐敗重大政策，促進(jìn)基層民主法治化是響應(yīng)十八屆四中全會所提出的全面依法治國的號召，也是治理基層腐敗的重大戰(zhàn)略措施。加強(qiáng)基層民主法治化對于治理當(dāng)前基層腐敗有著重大的理論意義和實(shí)踐意義。加強(qiáng)基層民主法治化要從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這四個方面入手。

關(guān)鍵詞：基層民主；基層腐?。环ㄖ位?/p>

一、 治理基層腐敗的必要性

（一）滋生腐敗的直接土壤在基層

滋生基層腐敗的直接土壤在基層主要表現(xiàn)在下面幾個方面：從經(jīng)濟(jì)層面上看，基層政府部門的工資收入低，這是腐敗的直接原因。雖然我國公務(wù)員的工資水平在逐年上升，但是相對于其他行業(yè)來說還是比較偏低的，特別是和公務(wù)員的文化層次不成正比例。一些公務(wù)員以高學(xué)歷、高成績考入機(jī)關(guān)單位，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及小學(xué)或初中畢業(yè)的工人工資，這種對比使之產(chǎn)生利用手中權(quán)力貪污受賄的想法。從政治層面上看中央制定的宏觀政策在各級組織層級的傳播和領(lǐng)導(dǎo)下，很難對基層政策的執(zhí)行情況形成有效的控制和約束，因此會留下很大的利益尋租空間，這也為腐敗的產(chǎn)生留下很大的可能性。從文化層面上看，我國文化習(xí)俗里就十分注重人情關(guān)系，講究禮尚往來，這樣的傳統(tǒng)習(xí)俗會促成公權(quán)力的腐敗，一系列像“拉關(guān)系”、“走后門”、“走捷徑”的腐敗現(xiàn)象很容易被人們接受并蔓延。

（二）腐敗官員的生長沃土在基層

基層官員差不多是在體制內(nèi)和體制外的一個邊界地帶，在這樣的一個邊界地帶往往有一種高不成低不就的心理落差，對于普通群眾來說，基層官員擁有一定的壟斷權(quán)力，對于上級來說，基層干部很難受到重視，在這樣的邊界地帶，基層官員會有很大進(jìn)行腐敗行為的尋租空間且難以發(fā)現(xiàn)?，F(xiàn)如今，一些“老虎”大都也是從“蒼蠅”發(fā)展起來的，“蒼蠅”的生長沃土在基層，有些“老虎”與基層“蒼蠅”陰謀結(jié)合，配合作案。在現(xiàn)實(shí)中，基層干部所受理想信念教育沒有上級干部所受教育深刻和廣泛，基層干部通常廉政意識淡薄，一些基層干部甚至受基層群眾的迷信思想影響，意志不夠堅定容，素質(zhì)不高。在工作中，基層干部不講法規(guī)，喜歡我行我素，沒有防腐、拒腐的能力，很容易把手中權(quán)力蛻變成謀取個人私利的工具。

（三）離人民群眾最近的腐敗在基層

基層腐敗就出現(xiàn)在民眾身邊，直接涉及到民眾的切身利益，基層腐敗發(fā)展的越嚴(yán)重，人民群眾的利益受損也就越大，人民對黨和政府的信任和擁護(hù)就越低。同時，基層腐敗具有廣泛性和直接性。我國是一個幅員遼闊的大國，基層領(lǐng)導(dǎo)干部遍及國家各個角落，基層腐敗如果不能得到及時治理和防控，只會更多更廣地增加社會的不穩(wěn)定因素?；鶎痈瘮「刹咳菀着c黑社會性質(zhì)團(tuán)伙相互勾結(jié)，黑社會團(tuán)體與基層干部的靠攏和聯(lián)系會使其不良性質(zhì)傳染給基層干部，加深對基層干部腐蝕，給基層干部的腐敗行為提供更多的借口和條件?；鶎痈刹颗c黑社會的勾結(jié)使人民群眾對基層干部不寒而栗，這讓人民群眾對黨和政府失去最基本的信任?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部的行為和舉止是民眾都能看在眼里的干部，是拉近群眾和黨之間感情的干部，只有將基層腐敗治理好，才能使黨的形象和執(zhí)政地位永遠(yuǎn)在群眾心中立于不敗之地。

二、基層民主有利于基層腐敗的治理

（一）基層民主有利于多種治理主體發(fā)揮作用

十八大以來，習(xí)近平總書記提出了一系列有利于中國全面發(fā)展的治國理政策略。同時治理概念在理論和實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用和發(fā)展。治理是一個多種主體相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的一個互動的過程。治理的目的就是多種主體在不同的制度關(guān)系中用自己手中所擁有的權(quán)力去引導(dǎo)、規(guī)范和控制公民各種各樣的活動，并最大限度的保護(hù)和促進(jìn)公民的各項利益。因此，治理就是各種私人的或者公共的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的多種方式的總和。腐敗治理主體有著黨的領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體。而這些多元主體只有民主的參與腐敗治理活動，才能發(fā)揮多元主體的能動性。只有把我國絕大多數(shù)人口納入到基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的政治過程中，才能更有效地發(fā)現(xiàn)腐敗行為、懲處腐敗行為，使腐敗分子在基層民主制度下無藏身之地，將腐敗行為在基層民主的圍墻中消失殆盡。

（二）基層民主有利于多維治理路徑產(chǎn)生效應(yīng)

腐敗是各個國家面臨的重大問題，基層腐敗更是關(guān)系著人民群眾的切身利益。我國專家學(xué)者對于腐敗治理問題進(jìn)行了多維度的研究和探討。從管理維度來看，要實(shí)行多種管理方式，對腐敗進(jìn)行多樣化的管理和控制。從利益維度來看，要以保障最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，設(shè)計各種防止利益沖突的方針對策，實(shí)行回避和預(yù)防制度。從權(quán)利維度來看，要將權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子里，加強(qiáng)對權(quán)利運(yùn)行的制約和監(jiān)督，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐、不能腐、不易腐。從文化維度來看，要多方面加強(qiáng)打擊腐敗的文化娛樂活動的開展、加強(qiáng)廉潔從政的道德教育、加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，形成民主氛圍。因此加強(qiáng)基層民主對我國基層腐敗治理顯得尤為重要。而我國基層民主具有主導(dǎo)性的特征，它是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。基層民主的這一主導(dǎo)性有利于防止腐敗的各種維度和各種路徑得到有利保障。

（三）基層民主有利于順應(yīng)多種腐敗治理訴求

現(xiàn)今人民對腐敗現(xiàn)象深惡痛絕，多種反腐訴求在激烈的發(fā)展并要求反腐問題得到有效控制。一是執(zhí)政黨反腐訴求。共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，并將是我國長期的執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)乎著國家的穩(wěn)定和人民利益的維護(hù)。要想保持黨的純潔性、先進(jìn)性和穩(wěn)定性，就必須加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)。二是國家反腐訴求。腐敗泛濫會在一定程度上加大社會發(fā)展的隱性成本，都會影響到國家的財政收入，進(jìn)而影響到國家對民眾財政的支持能力和力度，不利于國家財富的平均分配。三是社會的反腐訴求。公平正義是社會所追求的價值標(biāo)準(zhǔn)，腐敗將會導(dǎo)致公平正義這一價值標(biāo)準(zhǔn)日漸消弱，這樣社會就會滑向崩潰，處于不穩(wěn)定中。四是民眾的反腐訴求。腐敗的直接受害者就是廣大人民群眾，領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力是民眾賦予的，并希望其能運(yùn)用該權(quán)力來保障民眾的利益和權(quán)利，但是腐敗只會滿足干部的私欲，這違背了民眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的期望和訴求。腐敗治理的四大訴求形成一股強(qiáng)大的反腐動力，而要使這一動力發(fā)揮作用，基層民主則是前提條件，基層民主是保障人民當(dāng)家做主這一權(quán)利的政治制度?；鶎用裰鞯陌l(fā)展可以讓人民通過參與基層民主政治，來表達(dá)自己的利益訴求，保障自己的各項權(quán)利不受侵犯。

三、腐敗治理必須加強(qiáng)基層民主法治化

（一）基層民主選舉必須法治化

雖然我國基層實(shí)行民主選舉已經(jīng)有很多年，但是基層民主選舉在很多領(lǐng)域還僅僅是擺設(shè)，是形式主義。有很多地方選舉過程不規(guī)范，程序不合理，存在著賄選、非法拉票、唱票不公開等問題；選舉不科學(xué)，一些地方選舉過于頻繁，另一些地方則是長期不換屆選舉導(dǎo)致政治獨(dú)攬獨(dú)斷；公民對于選舉意識很薄弱，政治參與熱情低下，有些地方甚至出現(xiàn)政治冷漠的現(xiàn)象。因此加強(qiáng)民主選舉法治化是實(shí)現(xiàn)民眾民主選舉權(quán)的可靠保障。首先立法是根本，要認(rèn)真做好選舉立法相關(guān)工作。要不定期修改和完善《村委會組織法》確定的具體選舉違法標(biāo)準(zhǔn)，要對村民和選民作出切實(shí)可行的規(guī)定。要明確賄選以及威脅、違反和破壞選舉的行為進(jìn)行明確處罰的法律依據(jù)。對于沒有按照嚴(yán)格程序進(jìn)行選舉的村干部應(yīng)提出罷免，對于罷免的條件和相關(guān)規(guī)定應(yīng)有明確的要求和具體實(shí)行措施。只有將基層民主選舉法治化才能選出讓民眾放心的好干部，才能走好防止基層腐敗的第一步。

（二）基層民主決策必須法治化

決策的科學(xué)性和民主性是決策正確性的條件，但是決策除了科學(xué)化和民主化之外還得需要法律的保障，促進(jìn)民主決策法治化才能保障民主決策真實(shí)發(fā)揮作用。光有決策的民主化和科學(xué)化還不行，還得要使決策法治化和制度化。只有在法治化的保障下，人民群眾才能通過法律渠道參與政府決策，才能通過法律的方法保證政府制定的決策是符合廣大人民群眾的根本利益的。當(dāng)人民群眾的合法權(quán)益受到侵犯時就可以運(yùn)用法律手段來獲得法律救濟(jì)?？茖W(xué)決策和民主決策往往有矛盾出現(xiàn)，一些專家學(xué)者的說法代表的是科學(xué)的決策，人民的意見則是民意的反映，代表的是民主的決策，當(dāng)這兩者出現(xiàn)矛盾是就需要政府通過法定的程序來綜合權(quán)衡利弊得失，從而做出雙方面都能接受的決策。詹姆斯 威爾遜曾講過，人們參與政府決策更多的是為了挽回受到威脅的東西而非獲取新東西。[1]因此，當(dāng)決策足以涉及到損害人民的利益時，就必須有一個可靠的法定程序來加以判定，以此來保障人民群眾的利益。

（三）基層民主管理必須法治化

基層民主管理中還存在很多問題特別是存在不同程度的形式主義。例如一些村級民主管理事務(wù)通常會被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指令性指標(biāo)和任務(wù)所替代，在這種情況下一些村規(guī)民約和村民自治章程就如同虛設(shè)。其實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把上級的一些命令指示分派到村委會，再由村委會分派到農(nóng)民，在這樣一個過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其實(shí)已經(jīng)從利己的角度在選擇性地執(zhí)行政策，此時的民主管理已經(jīng)無形的被取代了。這也就是所說的農(nóng)村民主管理中民主管理模式運(yùn)行行政化。[2] 另外還有一些村干部并沒有把一些村務(wù)進(jìn)行公開，如此村務(wù)管理和村民參與也就形同虛設(shè)，這也給基層干部有了進(jìn)行基層腐敗的空隙。因此，增加基層民主管理法治內(nèi)容，進(jìn)行基層民主管理內(nèi)容規(guī)范法治化建設(shè)顯得尤為重要，其重點(diǎn)就是要通過制定具體規(guī)則和章程，為村民的權(quán)利建立可操作性的制度規(guī)范和保障機(jī)制，以此來保證村民能夠?qū)崿F(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)。

（四）基層民主監(jiān)督必須法治化

基層民主監(jiān)督現(xiàn)在存在著很多問題，一些基層干部覺得自己的權(quán)力受到約束和限制，產(chǎn)生很大的消極和抵抗情緒，因此，各項事宜都不愿向群眾公開，不想接受群眾的監(jiān)督，這使基層民主監(jiān)督很難得到有力保障。要增強(qiáng)基層民主監(jiān)督力度，提高民主監(jiān)督的質(zhì)量，就要注重將基層民主監(jiān)督法治化、程序化和規(guī)范化。只有將民主監(jiān)督法治化和規(guī)范化才能使民主監(jiān)督由抽象變成實(shí)際行動，“一個問題的正確答案因組織而異，因人而異。程序是他們唯一能達(dá)成一致的地方，而且唯一程序是能保證程序公正的程度，因為他們一旦同意了程序，則無論是何結(jié)果，都必須接受所同意的程序帶來的結(jié)果?！盵3] 將基層民主監(jiān)督法治化和程序化，則會推動基層民主監(jiān)督，使得基層干部能夠廉潔自律，按章辦事。當(dāng)基層民主監(jiān)督帶有法律性和規(guī)章性的要求，才能對廣大基層干部和人民群眾起到鞭策性的作用，為基層民主監(jiān)督筑造一項堅固的屏障，讓基層民主監(jiān)督有了法律上的約束，對基層干部的腐敗行為也就有了懲戒性的制約。

（作者單位：華中師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[2] 姚銳敏.鄉(xiāng)村行政機(jī)制轉(zhuǎn)型：從政治支配到法律規(guī)制.[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2008（6）.

[3] 宋冰.《程序、正義與現(xiàn)代化》.[M].北京，中國政法大學(xué)出版社，1998：376.