摘 要：談治理績效，必關涉治理邊界。在新時期構建治理體系，提升治理績效，首要的就是厘清治理的邊界，明晰各治理主體的權責。社會治理是國家治理的重要組成部分，成都市在厘清社會治理邊界方面積累了一定經(jīng)驗，通過細分類目，以科學化治理拓展治理規(guī)模；通過激活既有資源，深入挖掘邊界內(nèi)的治理潛力；通過主動修正傳統(tǒng)治理邊界，應變社會治理的環(huán)境變化。成都的探索為當代中國其他地區(qū)的社會治理實踐提供了治理邊界準則、政府邊界定位等啟示和思考。

關鍵詞：治理；邊界；基層民主；成都經(jīng)驗

作者簡介：陳承新，中國社會科學院政治學研究所助理研究員，博士（北京 100028）

社會治理是中共十八大尤其十八屆三中全會以來中央關注的一個重點，它是當代中國國家治理的重要內(nèi)容，關系到中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎、政府的職能轉型和社會和諧。當代中國的社會治理實踐正在如火如荼地展開，各地對于社會治理的創(chuàng)新層出不窮，尤其在國家經(jīng)歷了“5·12”地震等國殤并進入全面深化改革時期之后，人們對于社會治理重要性的認識也不斷增強。談治理績效，必關涉治理邊界。為了在新時期構建治理體系，提升治理績效，我們需要進一步思考：既有的社會治理實踐是否遵循了社會治理的內(nèi)在邏輯？是真正提升了治理績效水平還是出于“創(chuàng)新”而花費了更高的治理成本？是真正保障了社會福祉的共享還是借社會治理之名聚斂社會資源，抑或帶來更多的治理隱患？要回答好上述問題，首要的就是厘清社會治理的邊界，明晰各治理主體的權責。治理一定有其邊界，不然就容易演變成為無限管控，社會治理亦不例外。實踐有時常常比認識的深化領先一步。本文以近期在四川省成都市近半月實地蹲點調(diào)研的情況為佐例，著重討論變動的治理邊界與治理績效問題{1}。

一、厘清治理邊界的意義

何謂治理的邊界？治理的邊界，是治理主體以其核心能力為基礎，在與其他治理主體的相互作用過程中形成的治理范圍和治理規(guī)模。治理范圍，即治理主體的縱向邊界，確定了該治理主體與其他治理主體的界限，決定了哪些治理事務由該治理主體自身來完成，哪些治理事務應該通過其他治理主體來完成；治理規(guī)模，即治理主體的橫向邊界，是在治理范圍確定的條件下，治理主體能以多大的規(guī)模進行活動。治理是多元主體協(xié)作處理公共事務的系統(tǒng)工程，各個治理主體都有著自身獨有的內(nèi)在治理邏輯和治理邊界。正如治理的邊界包括經(jīng)濟邊界，即在經(jīng)濟活動中，市場的作用在怎樣的范圍內(nèi)發(fā)揮，才能有效激發(fā)各個市場主體的活力，提升經(jīng)濟績效水平，進而推動生產(chǎn)力的發(fā)展，政府在怎樣的范圍內(nèi)為經(jīng)濟活動主體提供公共服務而不逾越；治理的邊界也包括社會邊界，即政黨、政府、企業(yè)、社會組織等治理主體的權責所在，以及每一個治理主體在權責范圍確定的前提下能夠發(fā)揮作用的治理規(guī)模。

中國治理存在的一個嚴重問題是過度的行政化。政府的角色應是市場體系的培育者與維護者。政府作為社會經(jīng)濟管理者的職能，在于規(guī)劃發(fā)展目標與戰(zhàn)略和協(xié)調(diào)各種治理主體之間的利益關系以及使各種社會關系服從于社會整體利益。但在中國經(jīng)濟轉型時期，由于傳統(tǒng)行政干預體制的思維慣性，中國政府在市場體系的培育進程中時常發(fā)生職能越位，突出表現(xiàn)為，常常過分強調(diào)行政干預對市場的替代作用而忽視市場自身的導向功能，因片面強調(diào)政府在替代市場機制方面的作用，政府有時在一定程度上不僅沒有積極培育市場反而限制了市場的作用，甚至完全以行政力量替代市場機制。這種片面的干預方式不僅沒有能夠更好地大力推進市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，反而帶來了諸多不良后果。一方面，轉型時期，政府常常將宏大的發(fā)展計劃強加給市場體系，使原本就發(fā)育不全的市場機制難以完善，從而其難以實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，另一方面因市場途徑受阻，微觀經(jīng)濟主體常常轉而投資于非市場活動而尋求政府行政轄區(qū)之內(nèi)及其后的直接與間接利益。鑒于行政力量對市場機制的限制或替代，中國現(xiàn)有的市場體系整體發(fā)育尚顯得相對稚嫩與緩慢。

目前比較突出的問題就是政府管理體制不順，職責不清。政府對民眾日常生活的許多微觀事務管理過多，承擔了許多不該承擔的職能。政府服務職能滯后，很多地方的基層政府還不是真正的服務型政府。按照居委會組織法規(guī)定，社區(qū)居委會只是協(xié)助政府及相關職能部門開展工作；按照村委會組織法規(guī)定，村民委員會是基層自治組織。然而從當前實際看，很多城市社區(qū)居委會不僅僅是“協(xié)助”，更是具體的操辦者和執(zhí)行者；街道居委會雖然在名義上是自治組織，但在本質上卻一直是在擔當政府的“形象代言人”的角色，作為政府的基層派出機構而存在和發(fā)揮作用；很多村民委員會也成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的“派出機構”。政府各職能部門都強調(diào)“工作向基層延伸”，但在實際操作過程中，只是簡單地把工作推給了城市社區(qū)和村委，相應的職能、權利卻沒有明確，這些工作逐漸成為了基層的“分內(nèi)事”，并要接受各有關部門的檢查和考核。本來是社區(qū)去督促、檢查職能部門的工作，卻變成了職能部門來檢查、監(jiān)督社區(qū)工作。種種因素使社區(qū)難以有效地依法履行其居民自治功能。合理弱化中國治理中的“準政府”色彩是我們今天改革社會管理體制、推進基層自治的一個明智的選擇。

中國治理存在的另一個問題則在于過度市場化。例如，公用事業(yè)為社會提供最基本的公共產(chǎn)品和公共服務，是政府最基本的一個職能領域。長期以來，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營公用事業(yè)的運營模式由于缺乏競爭而表現(xiàn)出種種弊端，近年來，中國各地迅速涉足公用事業(yè)的市場化改革，然而公用事業(yè)市場化在經(jīng)濟效率、公共安全、社會公平、政府廉潔等方面潛在的公共風險也日益顯現(xiàn)。又如，有些地區(qū)的政府沒有厘清并統(tǒng)一購買社會服務的標準，將涉及行政審批職能的社區(qū)工作站的服務拿給社會組織承接，一定程度上掩蓋了某些政府部門不作為或職能缺位的現(xiàn)實，也為某些心懷企圖的機構乘虛而入創(chuàng)造了條件，對政府的公信力和合法性構成外在威脅。

上述治理問題的極化傾向，緣于其有悖于治理的內(nèi)在邏輯，緣于其有意無意地模糊了治理的邊界。厘清治理的邊界，以最大限度地激發(fā)每一個治理主體的主動性和積極性，最大程度地發(fā)揮每一治理主體的作用，達到提升治理績效進而增進社會福祉的目的，正是其意義所在。

二、成都市厘清治理邊界的探索和成效

成都市對于厘清治理邊界的探索，一方面體現(xiàn)了當?shù)攸h委政府對于治理的清醒認識和改革魄力，另一方面也緣于成都治理出現(xiàn)的新形勢對黨和政府構成了執(zhí)政壓力，對社會和諧構成了難題。為此，成都市通過細分類目，以科學化治理拓展治理規(guī)模；通過激活既有資源，深入挖掘邊界內(nèi)的治理潛力；通過主動修正傳統(tǒng)的治理邊界，應變治理的環(huán)境變化。

1. 通過細分類目，以科學化治理拓展治理規(guī)模

體制轉型期，多樣態(tài)社區(qū)形態(tài)的同時空呈現(xiàn)，是當代中國治理面臨的一個較為普遍的現(xiàn)實。因此，政府在面對社區(qū)的時候，只有采用不同的政策和管理手段，社區(qū)治理的有效發(fā)展才能得到保障，才能進一步成為整個社會發(fā)展的重要基礎。

治理主體如何在其既有的治理范圍內(nèi)拓展治理規(guī)模，成都市的社區(qū)分類治理實踐提供了一套思路。

新都區(qū)的社區(qū)治理綜合體現(xiàn)了治理的科學、系統(tǒng)和配套的特點。該區(qū)以資源集約、便于管理為思路，結合老舊城區(qū)、集中安置社區(qū)、新建小區(qū)社區(qū)、涉農(nóng)社區(qū)、純農(nóng)社區(qū)等不同社區(qū)類型的特點，充分考慮地域、人群管理、管理資源配置、人文風俗和認同感、歸屬感等，編制《新都區(qū)社區(qū)總體規(guī)劃方案》，提出優(yōu)化全區(qū)社區(qū)結構、調(diào)整社區(qū)規(guī)模的可行性規(guī)劃。在此基礎上，深化六類社區(qū)試點，繼續(xù)深化征地拆遷農(nóng)民集中居住社區(qū)（錦水苑社區(qū)）、破產(chǎn)改制企業(yè)社區(qū)（新興社區(qū)）、老舊城市社區(qū)（新中社區(qū)）、城市新型社區(qū)（馬超社區(qū)）試點，新增加高校社區(qū)（西南石油大學小區(qū)）和功能區(qū)社區(qū)（普河小區(qū)）六個不同類別的社區(qū)作為區(qū)級試點社區(qū)，其他各鎮(zhèn)（街道）根據(jù)六類社區(qū)情況選擇本鎮(zhèn)相應的類型社區(qū)進行試點（大豐街道全面推進）。通過試點，有針對性地剖析各類社區(qū)存在的問題，制定解決問題的方法和途徑，打造社區(qū)社會管理創(chuàng)新模板。

成華區(qū)則通過探索網(wǎng)格化治理模式，將科學化治理發(fā)揮到更加精細化的程度{2}。第一，通過細分社區(qū)，建立網(wǎng)格，細分責任到人。按照任務相當、方便管理和界定清晰的原則和每個網(wǎng)格300～500戶的標準，將全區(qū)103個社區(qū)劃分為748個網(wǎng)格；整合社區(qū)“兩委”成員、服務站人員、各類協(xié)管員、社區(qū)大學生等人力資源，按照每個網(wǎng)格配備1名責任人和1～2名網(wǎng)格員的標準，在全區(qū)建立1 600余人的網(wǎng)格員隊伍，每天入院巡格、隨時入戶問需；實行AB雙崗互動，網(wǎng)格員“巡格”時負責A崗工作，上情下達、民情處理，對于無法解決的問題帶回B崗專業(yè)人員處理后再反饋給民眾。第二，通過分類共享信息數(shù)據(jù)庫，建立“閉環(huán)式”管理流程和互動式服務平臺。一方面，分類錄入組織機構信息、人口信息、房屋信息、重點場所信息、城市管理基礎信息和網(wǎng)格地圖信息等6類基礎信息以及新增的三本臺賬信息和黨建信息，開展網(wǎng)格化服務管理信息平臺建設，搭建了“區(qū)監(jiān)管中心—街道服務中心—社區(qū)管理站—網(wǎng)格員手機終端”的服務管理信息化“四級網(wǎng)格”，推進“天網(wǎng)”、老舊院落視頻整合以及基礎信息系統(tǒng)共享并建立基礎數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息采集錄入、問題分流督辦、結果跟蹤反饋、目標考核問政的“一站式網(wǎng)上運行”、“全鏈條可溯可控”。另一方面，明確9大類75項服務項目下沉到社區(qū)辦理，形成“街道便民服務中心+社區(qū)服務站+院落連心驛站”三級便民服務陣地，打造“網(wǎng)上政務大廳”、“區(qū)長信箱”、“網(wǎng)絡問政”、“政務微博大廳”等版塊，推行空巢老人、流動人口、殘疾人等特殊群體的個性化服務項目，回應民憂、化解矛盾，目前其社會公眾月均訪問量達10余萬人次，對辦理和溝通結果的滿意率達93%，各類矛盾糾紛降幅達40%以上。

2. 通過激活傳統(tǒng)資源，深入挖掘邊界內(nèi)的治理潛力

另起爐灶、脫離了當?shù)貙嶋H和傳統(tǒng)的創(chuàng)新是沒有生命力的。成都厘清治理邊界的一個成功的思路在于注重既有資源尤其傳統(tǒng)資源的作用發(fā)揮，通過激活傳統(tǒng)資源來進一步挖掘治理邊界內(nèi)的潛力。成都的基層社區(qū)黨建就是佐例。面對城市社區(qū)形態(tài)的變遷，成都市青羊區(qū)秉持“政黨是民眾參與政治的工具”的理念，適時探索了區(qū)域化黨建{3}的改革舉措：

第一，激活黨員資源。青羊區(qū)全面建立區(qū)域化黨建理事會作為社區(qū)黨建共建議事機構，并從2007年起在四川省率先推行社區(qū)黨組織“兼職委員”制度，讓社區(qū)內(nèi)的黨員和公職人員這些傳統(tǒng)的組織資源來整合和引領社區(qū)民意。目前，全區(qū)共有172名轄區(qū)“單位人”優(yōu)秀黨員和流動黨員被公推直選為社區(qū)黨組織“兼職委員”，產(chǎn)生了全國首名農(nóng)民工社區(qū)黨委副書記，“兼職委員”占社區(qū)黨組織委員總數(shù)的37.76%，其中副處級以上領導干部和企業(yè)中高級管理人員占比88.4%。

第二，激活黨組織資源。青羊區(qū)通過社區(qū)黨建的創(chuàng)新，發(fā)揮社區(qū)黨組織的利益整合功能。全面推行黨組織全覆蓋模式，在社區(qū)實行“社區(qū)建黨委、院落建支部、樓棟建小組”，重點推進“三無院落”、新型社區(qū)院落、矛盾問題突出院落的組織覆蓋和工作覆蓋。全區(qū)共建立社區(qū)黨委56個，院落黨支部331個，樓棟黨小組1 017個，實現(xiàn)社區(qū)黨組織體系全覆蓋；非公有制經(jīng)濟組織黨組織覆蓋率達73.8%，區(qū)內(nèi)規(guī)模以上非公企業(yè)黨組織全覆蓋，新社會組織黨組織覆蓋率達76.68%。

第三，整合完善制度規(guī)則。青羊區(qū)社區(qū)黨組織“兼職委員”制度從委員設置和產(chǎn)生方式上作了詳細的制度規(guī)定，并配套建立了服務承諾、質詢罷免、社會評價等委員履職監(jiān)管制度和經(jīng)費補助、信息溝通、委員活動等履職保障制度。同時，推行社區(qū)黨組織“群眾主體工作法”，通過民主議事決策六步流程、民生臺賬等制度渠道暢聽民聲；通過《居民公約》規(guī)范民眾行為、激發(fā)民眾參與；通過社區(qū)事務“一事一評”和社區(qū)干部“兩述兩評”，接受民意監(jiān)督。

成都錦江區(qū)的義倉、義集等社區(qū)活動，也集中體現(xiàn)了中國鄰里互惠傳統(tǒng)的現(xiàn)代應用；金牛區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會、大邑縣晉原鎮(zhèn)芙蓉社區(qū)的“王大爺調(diào)解室”等等，也注重激活原有的邊界內(nèi)資源，注重傳統(tǒng)治理資源和平等參與、社區(qū)意識培育、公共精神鍛造等現(xiàn)代治理的交匯融通。

在成都全市范圍廣泛推行的村民議事會是挖掘邊界內(nèi)的治理潛力的另一個突出的方面。村民議事是中國共產(chǎn)黨一直以來倡導的基層民主建設的重要權利之一，是《村民委員會組織法》對于保障農(nóng)民民主權利的一項明確規(guī)定，是發(fā)展中國特色社會主義民主的一個重要的生長點。但是，真正在實際運行中保障村民議事權而非流于形式，依然是各地治理和基層民主建設中的一個難題。成都以散居為主，人員流動性大，全體村民開會不易，尤其容易被村兩委“操控”。為了針對性地解決村民會議和村民代表大會難以召集、村民自治異化為村兩委自治或村干部自治、村民議事流于形式的可能，成都市的村民議事會制度并沒有顛覆原有的村民自治組織架構，而是將得到村民會議授權的村民議事會嵌入到既有的村民自治組織架構之中。議事會選有議事能力和議事意愿的人；人數(shù)不少于21人，每一個村民小組一定要有自己的代表在內(nèi)。村民議事會集村級事務的議事、決策、監(jiān)督幾項自治權于一體，代替村民會議或村民代表大會履行日常的議事、決策和監(jiān)督職能，實質是通過拓展村級治理過程中的日常決策性參與，來挖掘村民自治的內(nèi)部治理潛能，將村民自治落到實處。

3. 通過主動修正傳統(tǒng)的治理邊界，應變治理的環(huán)境變化

社會主義計劃經(jīng)濟時代向社會主義市場經(jīng)濟時代的過渡，不僅是經(jīng)濟體制的轉型，也在很大程度上改變了政府治理的邊界。隨著單位解體以后利益原子化，原子化社區(qū)亟待組織成社團生活，尋求地域之外的歸屬感，社會組織提供的共同體感很重要，這為社會中介組織等的逐漸成長提供了契機，也為政府職能的市場化和社會化提供了可能和依托，即從政府對于經(jīng)濟、社會的單獨管理到政府與其他主體共同治理，通過公共管理社會化，借助其他主體的能力和資源實現(xiàn)政府職能目標，緩解政府能力供求矛盾。

讓社會組織參與錦江區(qū)水井坊社區(qū)治理的探索正是政府和社會為適應上述變化而開展的邊界調(diào)整行動。成都市錦江區(qū)“愛有戲”社區(qū)文化發(fā)展中心是其中一個比較突出的例子。該組織前身是于2009年10月17日成立的成都市青年志愿者協(xié)會——愛有戲公益戲劇社志愿者服務隊，2010年11月入駐錦江區(qū)社會組織孵化基地，2011年3月正式在錦江區(qū)民政局登記注冊為公益性社會組織，現(xiàn)有12個專職人員和300多個志愿者，設計并開展了義倉、義集、義坊、基于口述史的社區(qū)文化藝術、參與式影像、共生太極等社區(qū)項目。自入駐錦江區(qū)水井坊街道，承接并開展政府購買的文化和為老助殘項目之后，該社團自籌資金推出義倉的項目，倡導定期的、非現(xiàn)金的小額捐贈，用于幫助項目轄區(qū)內(nèi)的低收入、負擔重的困難家庭。該項目對每件義倉物資附有捐贈收據(jù)和唯一編號，并讓社區(qū)居民參與物資派發(fā)，公開每件物資去向，對于構建社區(qū)互助體系、促進社區(qū)融合起到良好的作用。義集是通過定期集市，回應困難人群的需求，推動誠信、互助、友愛社區(qū)的建立。愛有戲還通過研發(fā)開展多項基于口述歷史的參與式社區(qū)文化藝術項目，關注社區(qū)居民、外來務工人員和環(huán)境，推進社區(qū)文化的培育和社區(qū)精神的凝聚。

三、成都市厘清治理邊界的挑戰(zhàn)及改進空間

結合上述對于成都市厘清治理邊界的實踐觀察發(fā)現(xiàn)，有關治理主體對于治理邊界的認識有待進一步清晰化，基層治理的法制化建設有待加強，厘清治理邊界的相關安全問題有待進一步關注。

1. 有關治理主體對于治理邊界的認識有待進一步清晰化

厘清變動中的治理邊界，理念問題是決定其成敗的關鍵。從在成都市的調(diào)研情況看，有關治理主體對于治理邊界的認識存在認識模糊、認識轉變緩慢和認識不統(tǒng)一的問題，有待各方治理主體進一步將之清晰化。

第一，認識模糊。社會組織如何界定？大家對其認識不清晰。小的社會組織如何規(guī)范？社會組織如何加強監(jiān)管？治理對象，治理什么，有否公共事務？社會組織等各方治理主體的權責是什么？現(xiàn)在沒有明晰界定。例如，由于政府對于公共服務下放的認識不到位，導致目前許多公益行業(yè)的項目斷斷續(xù)續(xù)，因為沒有政府的購買，很多公益機構都是今天有項目大家就一起來做項目，但是公益的從業(yè)人員面臨著隨時可能失業(yè)的風險。現(xiàn)實中存在的另一類情況是，政府下放職能的限度把握的認識模糊。例如，對于究竟哪些公共服務職能可以轉交社會組織承接，依然認識模糊，充滿困惑。政府購買社會服務的標準不清，如社工站的服務拿給社會組織承接，但其涉及行政審批職能。政府去行政化在加速，但職能轉變有其邊界，不能借此做“甩手掌柜”，借機不作為，完全將問題拋給社會組織，這不僅是政府職能轉變不到位的另一種極端表現(xiàn)，而且對于社會組織造成額外的負擔和壓力，不利于社會組織的健康成長和壯大，進而阻礙社會發(fā)育和和諧。一種極端的可能性是強勢社會組織借機進入政府職能領域，進而消減甚至取代政府的合法性，對于執(zhí)政地位構成新的威脅。

第二，認識不統(tǒng)一。在推行同一項改革舉措時，不同層級政府的理念定位差異也將影響改革的成效。例如，政府從財政中預留出一部分作為公共服務資金，定期下?lián)艿交鶎拥淖龇?，在北京、上海、成都等多個主要城市已經(jīng)逐步普及，然而成都市一大與眾不同之處在于，成都市幾乎所有的公共服務資金項目都是自下而上推動開展。這得益于市政府在全市范圍內(nèi)大力推廣運用協(xié)商民主機制，商議決定公共服務資金使用的方式和議事機制。然而，對于成都的村級公共服務資金需要通過議事會商討決定如何使用，各地區(qū)縣有不同的看法。溫江等較發(fā)達地區(qū)的一些村兩委因為運用這一機制需要多次開會、走訪，工作成本增加，而提出寧愿不要村級公共服務資金；滕州等地出現(xiàn)村兩委操控議事會的情況。有的議事會組織帶有明顯的黨政化色彩，原因也在于此。民主參與也有一個興趣培養(yǎng)到規(guī)則學習改進的過程，從議事規(guī)則的細節(jié)看，干部和民眾都還需要不斷學習改進。例如，部分官員在訪談中提及，羅伯特議事規(guī)則13條無法用于農(nóng)民議事，不易理解，不易操作。在此，厘清治理邊界的改革舉措需要進一步開展觀念碰撞和思想交流，取得更大的共識。

第三，認識轉變緩慢。部分社會組織觀念轉變跟不上社會變化，也是其對于治理邊界的認識不清晰的表現(xiàn)。工青婦等傳統(tǒng)的樞紐型社會組織的一些工作人員對于治理的認識主要限于發(fā)文件。汶川地震尤其是蘆山地震后，四川地區(qū)社會組織大發(fā)展。雖然地震前有社會組織，但是地震后迅速成長起一批新的社會服務組織并挑起大梁。上述情況對工青婦等群團的社會管理工作形成了壓力。采取工青婦輪值形式，成立社會組織服務中心，既是制度創(chuàng)新，又是與新社會組織的磨合過程，是對上述問題在一定程度上的回應。另一種認識轉變緩慢的表現(xiàn)是以行政化方式看待基層自治。例如，上級政府部門考核村級議事會成員。又如，村民議事會建設方面體現(xiàn)黨的領導無可非議，但黨組織領導作為天然政治人則需規(guī)范，要體現(xiàn)自治性而非強加性。有的地方將議事會和村民代表大會等同，黨支書擔任議事會主任，會對議事會其他成員構成無形壓力，建議其成為候選人。

2. 基層治理的法制化建設有待加強

制度化治理機構治理能力的弱化，非制度化組織對治理的干擾，會造成治理改革效率低下，政府必須對不斷出現(xiàn)的治理活動及其相關爭議的性質進行裁決，這意味著政府的責任在更大程度上立足于建立一套完善的法律與法規(guī)或規(guī)制體制。從成都的實踐看，社會組織一度出現(xiàn)了大發(fā)展大繁榮的境況，但是法治建設似乎沒有能夠跟上社會組織發(fā)展的大好勢頭。

第一，基層治理的法制化需要加強細則性規(guī)制。法規(guī)的有關細則規(guī)定一直比較薄弱，有待進一步完善。例如，在激發(fā)社會組織活力上，沒有實施細則。四川省委曾經(jīng)決定，要大力培育社區(qū)服務組織，培育社會組織大力參與基層自治，為社會組織大發(fā)展大繁榮創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。然而，當社會組織逐漸介入基層治理時，政府和社會組織的治理邊界的界定模糊問題就逐漸凸顯出來。居民委員會組織法明確規(guī)定基層民主自治是以居委會為主體的過程。成都對此在政策精神上也有章可依，不是讓社會組織取代居委會，而是協(xié)力培育。但是，由于傳統(tǒng)的居委會存在理念和能力不足的問題，街道辦便推動社會組織去指導居委會怎樣召集大家開會等，這不僅讓居委會很抵觸，而且對自己與社會組織的關系認識模糊。而在錦江區(qū)一些社會組織發(fā)展快速地區(qū)，一些社會組織，如愛有戲社團在67號院社區(qū)，不僅服務社會，還要受街道之托負責培育新的社會組織，以及參與社區(qū)自治。這完全是一種基于基層政權理解之上的改革推動，盡管上面有主導精神，但怎么做并不清楚，所以是一個上下磨合過程，存在權責界定的法制化問題。又如，民非社會組織的界定較寬泛，職能界定較模糊，需要針對性制定政策，使之更好發(fā)揮公益職能。網(wǎng)格化信息服務管理制度也需要在精細化管理和尊重個體隱私的關系等問題上作出法律形式的限定和規(guī)范。建議以法制和制度作為治理的基石，以鼓勵不同社會組織積極參與作為治理的民主性和透明性的保證，以保障發(fā)展公民權作為治理的準則。

第二，基層治理的法制化需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城市化一度被人們信奉為縮小城鄉(xiāng)差距的有效出路，但在現(xiàn)實運行中，如果只是單一將城市化視為城里人化的過程，如果不能正視既有的城鄉(xiāng)差距，則城市化過程也會帶來城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會等各方面差距的擴大。這就是為什么出現(xiàn)城市化雖然在不斷加快，城鄉(xiāng)之間的差距也在不斷拉大的現(xiàn)象的原因。例如，農(nóng)村社會組織和城市社會組織的培育政策不平衡，農(nóng)村社會組織培育的相關法律法規(guī)有所缺位，影響了農(nóng)村社會組織的配有和作用發(fā)揮，亟需城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。首先，在城鄉(xiāng)社會組織的激勵機制上，需要進一步出臺相關法律法規(guī)，培育城鄉(xiāng)樞紐型社會組織。其次，部分農(nóng)村治理需要進一步劃清規(guī)則邊界。例如，在一些實行協(xié)商制度的農(nóng)村地區(qū)，時常將村級協(xié)商事務提交到鎮(zhèn)一級協(xié)商，需要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的協(xié)商職責作明確劃分。再次，需要出臺專門針對農(nóng)村社會組織培育和扶持的政策辦法，因地制宜建立孵化基地，重點發(fā)展與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關的農(nóng)村養(yǎng)老服務、文體娛樂、公益慈善、鄰里互助等社區(qū)服務組織和社工服務組織，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買農(nóng)村社會服務的力度。

第三，基層治理的法制化需要頂層設計。當代中國的基層治理還處于不斷探索階段，一些治理問題始終得不到及時消解的原因就在于該治理領域缺少法律在主體性質、權責界限等各個層面的統(tǒng)一規(guī)范。例如，稅費是阻礙社會組織發(fā)展的一大問題，也是調(diào)研中大家反映的至今困惑的一個難題。民非等社會組織的免稅問題歸根結底是法律不完善問題?，F(xiàn)在社團、民辦非、基金會依據(jù)的就是三大條例及地方出臺的實施辦法。醫(yī)院、學校等民辦非組織大量涌現(xiàn)，如何界定其性質和稅費標準，現(xiàn)在還沒有定論。有人建議取消民辦非社會組織的3萬元登記準入費?，F(xiàn)在放開的公益慈善類、科技類、社區(qū)社會服務類、行業(yè)協(xié)會類等四大類社會組織的登記，究其實質，都可以歸為民辦非組織，但是登記以后，民政部門和掛靠單位是要擔責的。民辦非符合企業(yè)所有要件，照理需繳納企業(yè)所得稅，又可以依條件申請所得稅的減免，不能申請營業(yè)稅的減免（一般達到6%），這對于社會組織也是不小的負擔。民非等社會組織的免稅問題需要從中央層面開始作法制化頂層設計，進而推動其自上而下的改革，需要財政、民政和稅務部門共同牽頭。

第四，各個基層治理機制之間的邊界需要及時規(guī)范和厘清，以協(xié)調(diào)治理機制的正常和充分的運行，提高治理成效。正如2013年成都市青白江區(qū)已經(jīng)著手理順幾個基層治理機制，將村民會議、代表會議、議事會、村委會、監(jiān)事會等各個組織的職能邊界界定清楚，并優(yōu)化運行機制，這對2014年民政部門和組織部門準備在全市層面統(tǒng)一規(guī)范基層治理機制提供了參照。

3. 厘清治理邊界的相關安全問題有待進一步關注

毋庸置疑，社會組織參與社區(qū)治理實踐的重要作用應當?shù)玫娇隙āＲ环矫?，社會組織參與社區(qū)治理實踐，能夠較好地分擔政府職能供給的壓力，推動轉型期政府職能的盡快轉變，尤其是社會組織在承接政府項目時能夠發(fā)揮民間創(chuàng)造力，貼近民間所思所想，對于政府的社會管理職能履行起到恰如其分的補充效應。另一方面，社會組織參與社區(qū)治理實踐，也有助于推動基層社區(qū)自治能力的提高，喚醒社區(qū)民眾公共精神的成長。

但是，基層社會組織的“雙引入”現(xiàn)象值得關注，即運作資金中引入國外境外運作資金，活動開展中引入國外社會活動方法，每一類“引入”都存在著潛在的安全風險，“雙引入”則面臨更大的基層治理安全隱患。例如，愛有戲自成立以來，先后獲得中華兒童慈善救助基金會、李春平基金會、南都基金會、英國救助兒童會、英國大使館、共青團四川省委、共青團成都市委、英特爾產(chǎn)品（成都）公司、社區(qū)伙伴、恩派非營利組織發(fā)展中心、水井坊街道辦事處等機構和政府的項目資助。同時，愛有戲又參與了院落自治的公益項目，在接受了社區(qū)參與行動組織的培訓之后，直接運用開放空間等西方參與式方法指導政府職能部門和社區(qū)民眾開展民主議事決策的治理實踐。在此，該社團已經(jīng)在“雙引入”的前提下置身于政府和社區(qū)之間、社區(qū)不同利益群體之間更為復雜的利益關系之中，觸及深層次的有關權力與權利、有關社區(qū)不同群體間深層次的關系。

政府的治理邊界一定包含了把沖突控制在秩序范圍、做規(guī)則的制定者和仲裁者的內(nèi)在定義，在現(xiàn)實的治理實踐中，這方面的分寸尤其需要有關職能部門和工作人員拿捏平衡。例如，金牛區(qū)曹家巷拆遷以群眾斗群眾的工作方式就存在此類潛在風險。

此外，基層改革創(chuàng)新受制于主導部門的意愿和能力，受制于部門邊界和利益壁壘，也是一個較為突出的問題。如，組織部門對于議事會的強勢推動，使得議事會在成都全市迅速推廣并得以制度化。又如，成都彭州市統(tǒng)戰(zhàn)部主導推行社會協(xié)商對話制度，由于關涉其他部門尤其強勢部門的機制對接和工作協(xié)調(diào)問題，遭遇了與其他部門制度銜接和制度推廣的困難。再如，成都的組織部門和民政部門自2008年推行議事會的初衷是希望將監(jiān)督職能設計為議事會的內(nèi)在職能之一，但此后《村民委員會村民組織法》修訂，要求村級有監(jiān)督機構，紀委又強勢要求建村級監(jiān)督組織，則村級監(jiān)事會隨之建立，但目前成為短板。議事決策已經(jīng)常態(tài)化，執(zhí)行也已常態(tài)化，但監(jiān)督在很多時候流于形式。德陽紀委書記親自推行監(jiān)督委員會，首先作為一個獨立機構，監(jiān)督人員和決策、執(zhí)行的人員分開；其次，紀委每年申請上千萬的財政資金單獨給付其使用；現(xiàn)在希望進一步將之推行成可以同時監(jiān)督黨組織、村委會和村級一切事務，而且作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的一個派出機構。這種定位從基層社會自治角度是值得存疑的，有將村民自治組織發(fā)展成體制內(nèi)機構的傾向。在成都的基層治理架構下如何解決監(jiān)督問題，也需要進一步思考。

四、成都市厘清治理邊界的啟示

成都市厘清治理邊界的探索提供了豐富的實踐經(jīng)驗，也對當代中國其他地區(qū)的治理實踐提供了重要的啟示。

1. 治理邊界準則

為了保證治理的績效，需要治理主體努力做到下述幾點準則：第一，各行其道。治理主體不逾越各自的治理邊界，相互監(jiān)督。中國政府尤其各級地方政府，無論能力強弱，都應該充分發(fā)揮私人企業(yè)和競爭性市場的力量來推動經(jīng)濟和社會的現(xiàn)代化，將政府職能嚴格限定在市場失靈的領域，充分發(fā)揮市場和社會的優(yōu)勢和潛能。從實踐情況看，這實際上要求政府在企業(yè)和社會可以自己發(fā)揮作用的地方推出，從對企業(yè)個體的微觀干預中推出，從私人產(chǎn)品的領域推出，以此可大大減輕中國政府的負擔，以適應政府能力有效供給還不足的狀況，減少政府失靈的可能性。

第二，內(nèi)部挖潛。治理主體在內(nèi)在治理邏輯允許的邊界內(nèi)盡可能發(fā)揮自身作用。如，在如何加強社區(qū)黨組織建設方面，新都區(qū)深入推進社區(qū)黨組織晉位升級建設，強化黨建引領推動。優(yōu)化黨組織設置，探索推進區(qū)域化黨建，在新建小區(qū)、集中安置社區(qū)及時建立社區(qū)黨支部、社區(qū)聯(lián)合黨支部，健全聯(lián)合黨支部聯(lián)合議事制度；探索黨員居住屬地和隸屬關系雙向管理模式，積極擴大黨的組織和工作覆蓋；優(yōu)化黨組織設置，探索社區(qū)建黨委（總支），院落建黨支部，樓棟建黨小組的黨組織體系，推行兼職委員模式，實現(xiàn)社區(qū)黨的組織和工作向駐區(qū)機構、居民院落、社會組織及其他人群聚集單位延伸。內(nèi)部挖潛需要處理好原有制度的充分利用和新制度創(chuàng)新的關系。在改革進入深水區(qū)，難點不斷迸發(fā)的今天，確實呼喚著制度創(chuàng)新。但制度創(chuàng)新需要與本地實際相結合。廣東烏坎事件正是沒有貫徹落實原有制度的結果。新舊制度銜接也能避免成本過高的問題，如網(wǎng)格化管理的人員使用和制度建設上需要思考成本問題。

第三，應變修正。治理主體有時需要隨環(huán)境變化及時調(diào)整治理邊界。治理主體的治理邊界帶有強烈的歷史性和階段性色彩，是針對當時的社會、經(jīng)濟和政治狀況而定義的。構建治理體系、提升治理能力現(xiàn)代化的核心主旨是提升治理績效。倘若社會、經(jīng)濟和政治的環(huán)境發(fā)生了較大的變化，各個治理主體原有的治理邊界已經(jīng)不適用于變化后的環(huán)境，治理邊界就需要與時俱進，及時作出調(diào)整。

2. 自治與規(guī)制

對于當代中國場域中的基層自治需要有全面的認識。自治并不意味著不需要規(guī)制，基層社會自組織治理發(fā)端的無序運行尤其需要執(zhí)政黨和政府給與適度的幫助和指引，在社會組織萌芽時期提供扶助，幫助形成利益鏈接；在社會組織發(fā)展壯大時期給與同行者支持，連接資源、提供發(fā)展機會。成都近年來出臺的一系列政策，為推動地方社會組織的發(fā)展提供了廣闊的發(fā)展空間，很多社會組織因這些政策而獲益。民辦學校獲得了更加公平的競爭環(huán)境、社區(qū)社會組織有了更大的成長空間、很多公益類服務組織取得了更多的財政支持。而對社會組織管理體制的改革，也增強了社會組織的自主性，有利于構建政府與社會組織的良性互動關系。

另一方面，地方政府在推進社會組織的發(fā)展中存在政策運用的作用和限度{4}。政府的政策創(chuàng)新在短期內(nèi)還難以促進基層社會組織的快速繁榮，政策似乎并不是無所不能的。從成都的調(diào)研看，政府購買服務政策實際上還在探索完善的過程中，因此實際的政策績效還難以測量。在實地調(diào)查中，我們選取了民辦培訓機構、行業(yè)協(xié)會、公益性志愿組織等進行座談和訪談，并到一些社區(qū)觀察社區(qū)建設和社區(qū)社會組織的成長。從這些座談和訪談和我們觀察的信息來看，一方面，很多社會組織認為政府購買服務并不持續(xù)和平衡。另一方面，政府購買服務的前提是具有服務提供能力的社會組織的成長，即便目前購買服務政策不斷完善，依然會面臨在很多社會服務領域找不到相關社會組織的尷尬。當前的改革是政府放權和社會承接之間的一種互動，而這兩者應該說是政府放權走在社會承接前面，不僅購買服務，也注重相關社會組織的孵化。換言之，即使政府有意識放權，社會組織也還沒有足夠能力承來接相關服務和職能。此外，一些優(yōu)秀的典范社區(qū)，其背后依靠的依然是傳統(tǒng)的組織體系和政府力量，而社區(qū)社會組織的發(fā)展還有較大的發(fā)展空間。

因此，成都厘清治理邊界的探索提供了一個很好的思考政府的治理邊界的案例。一方面，社會尤其社會組織的發(fā)展需要一個強有力的政府政策體系來保駕護航。對于很多發(fā)展中國家而言，沒有一個強有力的政府和政策體系的推動，治理難以有效開展，吸納社會精英參與治理也需要政策和機制。另一方面，社會組織對政府的政策依賴并不是無限的，正如政府與市場關系一樣，政府與社會之間也需要保持一定的張力。政策對社會組織的推動具有自身的限度，自上而下的政策體系在很多時候似乎并不能完全滲透到社會組織之中，如很多社會組織到目前為止都還不知道如何享受免稅政策。因為政府并不是全知全能的圣者，政府的良好政策意愿未必會對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生正向效應。

因此，政府有必要謹慎運用自身的政策，避免政策產(chǎn)生適得其反的效果。盡管從目前地方創(chuàng)新實踐而言，政策對社會組織發(fā)展的作用大部分具有積極意義，但不能因此認為政策都可以實現(xiàn)自己的目標。尤其越到基層，政策被扭曲的風險越大。因此，如何在一個快速的政策變遷中，盡可能地調(diào)動更多力量的參與，讓自上而下的力量和自下而上的社會發(fā)展有機整合，是未來在關于社會建設和社會組織發(fā)展的政策運用中需要更加注意的問題。

社會治理是提升國家治理績效的重要組成部分。在當代中國社會治理蓬勃開展的今天，探析治理的邊界的問題依然具有很大的思考和探索空間。

注 釋：

{1}文中采用的所有數(shù)據(jù)皆來自2014年3月中國社科院創(chuàng)新工程基層治理與民主建設組赴成都調(diào)研的調(diào)研資料記錄。

{2}除調(diào)研記錄外，參見調(diào)研材料《“小網(wǎng)格 大治理”積極探索網(wǎng)格化治理新模式》，2014年3月17日。

{3}成都市青羊區(qū)委組織部課題組：《區(qū)域化黨建與基層社會管理創(chuàng)新研究》，2014年3月17日。

{4}部分觀點參見陳承新等：《跨越城市化治理藩籬》，北京：中國社會科學出版社，2014年。