張車偉++林寶

摘 要：“十二五”時(shí)期中國人口持續(xù)保持低速增長，人口老齡化程度不斷加深。預(yù)測表明，中國勞動(dòng)年齡人口及比例將不斷下降，人口老齡化將以世界上少有的速度快速提高，總?cè)丝趯⒃?026年左右達(dá)到高峰后開始下降?！笆濉睍r(shí)期中國人口發(fā)展將面臨人口結(jié)構(gòu)失衡、勞動(dòng)力供給下降、養(yǎng)老服務(wù)需求快速增長、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型等多方面的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，必須盡快全面放開二孩生育，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和開發(fā)人力資源，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化等。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；生育政策；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；養(yǎng)老服務(wù)；新型城鎮(zhèn)化

作者簡介：張車偉，中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員（北京 100028）

林 寶，中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員（北京 100028）

“十三五”是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵時(shí)期。人口是影響中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“常變量”，不僅會(huì)影響到“十三五”時(shí)期各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)系到全面建成小康社會(huì)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)。為了對“十三五”時(shí)期中國人口發(fā)展?fàn)顩r有更深入的把握，本研究將分四個(gè)部分進(jìn)行分析。第一部分分析“十二五”時(shí)期人口發(fā)展形勢，第二部分分析中國人口發(fā)展的長期趨勢，第三部分探討“十三五”時(shí)期人口發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，第四部分為對策和建議。

一、“十二五”時(shí)期中國人口發(fā)展形勢{1}

1. 人口自然增長率處于歷史低位，生育率接近超低狀態(tài)

“十二五”頭三年中國人口繼續(xù)保持低速增長。截至2013年底，中國總?cè)丝谶_(dá)到了13.61億，較2010年增加了約2 000萬人，年均增長約660萬人?！笆濉睍r(shí)期人口自然增長率延續(xù)了“十一五”末期以來處于歷史低位的趨勢，保持在5‰以下?！笆濉睍r(shí)期的出生人口規(guī)模緩慢回升，出生人口規(guī)模重新回到了1 600萬以上，并表現(xiàn)出逐漸上升之勢。

中國人口保持低速增長的根本原因在于人口轉(zhuǎn)變已經(jīng)進(jìn)入低生育水平狀態(tài)。自20世紀(jì)90年代初總和生育率低于更替水平以來，中國的生育水平持續(xù)下降。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，總和生育率僅為1.18。雖然這一數(shù)字有可能低估中國實(shí)際的生育水平，但中國真實(shí)生育水平已經(jīng)很低則是一個(gè)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的判斷。有研究認(rèn)為1996～2003年總和生育率為1.4左右；最近幾年略有回升，大概也只有1.5左右的水平{2}。我們以人口預(yù)測方法，根據(jù)2011～2013年的人口數(shù)、出生人口數(shù)和生育模式可以推算出，2011～2013年總和生育率約為1.47～1.48。2014年，放開實(shí)施 “單獨(dú)二孩”生育政策后，普遍預(yù)期人口出生率、出生人數(shù)和總和生育率都有顯著回升，但是實(shí)際情況卻是申請“單獨(dú)二孩”數(shù)量明顯低于預(yù)期，回升幅度均十分有限。根據(jù)人口預(yù)測方法進(jìn)行模擬，可以推算出2014年的總和生育率約為1.50。由于2014年3月以后懷孕的婦女預(yù)計(jì)將陸續(xù)在2015年開始生育，而各地區(qū)“單獨(dú)二孩”政策基本上是在3月份以后逐漸放開的，因此2015年單獨(dú)生育二孩的夫婦將會(huì)多于2014年?？傮w上，2015年的出生人口數(shù)、出生率和總和生育率雖然會(huì)在2014年的基礎(chǔ)上有所回升，但根據(jù)現(xiàn)在的情況推測，總和生育率估計(jì)將不會(huì)出現(xiàn)大幅上升，生育率將持續(xù)保持在接近超低生育水平狀態(tài)。

2. 人口老齡化持續(xù)加速，總撫養(yǎng)比開始上升

人口老齡化持續(xù)加速是“十二五”時(shí)期人口年齡結(jié)構(gòu)變化的主要特征。進(jìn)入“十二五”時(shí)期以來，中國人口發(fā)展出現(xiàn)了少兒人口比例和勞動(dòng)年齡人口比例雙降、老年人口比例上升的局面。0～14歲少兒人口比例延續(xù)了前期下降趨勢，從2010年的16.6%下降至2013年的16.4%，但下降速度有所放緩；15～64歲勞動(dòng)年齡人口比例在2010年達(dá)到74.5%的高峰基礎(chǔ)上開始下降，2013年下降至73.9%；65歲及以上老年人口比例則從2010年的8.9%上升至2013年的9.7%。根據(jù)中國人口發(fā)展趨勢，少兒人口比例將趨于穩(wěn)定，勞動(dòng)年齡人口比例則將繼續(xù)下降，老年人口比例則將持續(xù)上升，到“十二五”時(shí)期末，預(yù)計(jì)將達(dá)到10.5%左右。

與各年齡段人口比例變化相聯(lián)系，“十二五”期間中國人口總撫養(yǎng)比（0～14歲人口與65歲以上人口之和/15～64歲人口）出現(xiàn)了上升，即勞動(dòng)年齡人口的相對負(fù)擔(dān)開始加重。進(jìn)入“十二五”時(shí)期以來，由于少兒撫養(yǎng)比趨于穩(wěn)定，老年撫養(yǎng)比不斷上升，總撫養(yǎng)比開始從2010年的歷史低位開始攀升。2011～2013年，少兒撫養(yǎng)比穩(wěn)定在22.1%～22.2%，老年撫養(yǎng)比則從12.3%上升到13.1%，總撫養(yǎng)比也隨之從34.4%上升至35.3%。

3. 流動(dòng)人口規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化率不斷提高

“十二五”期間，中國人口流動(dòng)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年普查時(shí)人戶分離人口達(dá)到2.61億，其中流動(dòng)人口為2.21億。進(jìn)入“十二五”時(shí)期以來，流動(dòng)人口繼續(xù)上升，2013年流動(dòng)人口達(dá)到了2.45億，年均增加約800萬人。如果按照“十二五”前三年平均增長規(guī)模推算，到“十二五”期末，流動(dòng)人口將超過2.6億。

農(nóng)民工是中國人口流動(dòng)的主體。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的監(jiān)測結(jié)果，2013年外出農(nóng)民工達(dá)到了1.66億人，其中舉家外出農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到了3 525萬人。進(jìn)入“十二五”時(shí)期以后，外出農(nóng)民工規(guī)模雖然仍保持?jǐn)U張態(tài)勢，但增速明顯減緩。2010年，外出農(nóng)民工增速達(dá)到了5.52%，隨后逐年下降，到2013年僅為1.68%；與此同時(shí)，舉家外出農(nóng)民工的增速卻從2010年的3.54%上升至2013年的4.44%，舉家外出農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的比例從2010年的20.03%上升至2013年的21.22%，農(nóng)民工舉家外出的趨勢逐漸加強(qiáng)。{3}

由于大規(guī)模人口流動(dòng)，特別是農(nóng)民工從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動(dòng)，“十二五”時(shí)期城鎮(zhèn)化率快速提高。自2000年以來，中國城鎮(zhèn)化率幾乎成直線上升，“十二五”時(shí)期依然延續(xù)了這一趨勢，年均提高約1.3個(gè)百分點(diǎn)，到2013年已經(jīng)達(dá)到53.73%。人口城鎮(zhèn)化水平的快速提高與人口流動(dòng)密切相關(guān)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測結(jié)果，外出農(nóng)民工幾乎100%流向城鎮(zhèn)，人口流動(dòng)實(shí)際上是人口城鎮(zhèn)化過程。2013年，跨省流動(dòng)的外出農(nóng)民工流入城鎮(zhèn)的比例是99.1%，省內(nèi)流動(dòng)的外出農(nóng)民工流入城鎮(zhèn)的比例是100%，其中，跨省流動(dòng)農(nóng)民工主要流入大中城市，省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工主要流入小城鎮(zhèn)。{4}

二、中國人口發(fā)展趨勢預(yù)測

1. 人口總量變化趨勢

基于對當(dāng)前實(shí)際生育水平的判斷，我們預(yù)測了中國人口的長期變動(dòng)趨勢。按照預(yù)測{5}，中國總?cè)丝趯⒗^續(xù)保持上升趨勢，并在2026年左右到達(dá)高峰后下降。2015年，中國人口將達(dá)到13.75億左右，2020年將有望突破14億（見表1）。到2026年后，總?cè)丝谶_(dá)到峰值水平，大約為14.13億，隨后總?cè)丝谝?guī)模將不斷下降，2030年為14.09億，2040年降為13.41億，2050年下降為13.00億。

2. 人口結(jié)構(gòu)變化趨勢

15～59歲勞動(dòng)年齡人口及其占比在整個(gè)預(yù)測期內(nèi)保持下降趨勢。2015年約為9.25億，2023年開始降至9億以下，2035年降至8億以下，2047年降至7億以下，到2050年約為6.51億。占總?cè)丝诘谋壤?015年約為67.26%，2029年降至60%以下，2050年約為50.05%，如圖1。

老年人口規(guī)模和占比持續(xù)增長。60歲及以上人口從2015年的2.22億左右一直增長至2050年的4.92億，占總?cè)丝诘谋壤矎?6.16%升高至37.88%；65歲及以上老年人口則從2015年的1.45億增長至2050年的3.75億，占總?cè)丝诘谋壤齽t從10.52%增長至28.81%。

0～14歲少兒人口將在2020年以后開始下降。2020年以前，少兒人口將保持上升趨勢，到2020年達(dá)到2.35億后開始下降，2030年將下降至2億左右，2050年將進(jìn)一步下降至1.57億左右。占總?cè)丝诘谋壤齽t在2019年達(dá)到16.76%開始下降，2029年下降至15%以下，2035年以后下降至13%以下，到2050年為12.07%。

從人口年齡結(jié)構(gòu)變化看，一個(gè)顯著的特點(diǎn)是我國人口老齡化推進(jìn)速度非?？?。根據(jù)聯(lián)合國人口展望（2012）的相關(guān)人口預(yù)測（中方案）數(shù)據(jù)以及本研究關(guān)于中國人口老齡化發(fā)展趨勢的預(yù)測，未來中國人口老齡化速度仍將明顯快于世界平均水平。世界65歲及以上人口比例約需要40年左右的時(shí)間從7%上升至14%，而中國可能只需要23年左右的時(shí)間。而65歲及以上人口比例從14%到21%，世界人口大約需要50年左右的時(shí)間，而中國人口則大約只需11年左右的時(shí)間。即便與聯(lián)合國關(guān)于世界人口預(yù)測的低方案相比，中國65歲及以上人口比例從7%上升至14%、從14%上升至21%的時(shí)間也都要短12～13年左右。

三、“十三五”時(shí)期人口發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

綜合分析人口發(fā)展趨勢，“十三五”時(shí)期中國人口發(fā)展將面臨如下一些主要挑戰(zhàn)。

1. 人口發(fā)展失衡加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾

《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，人口結(jié)構(gòu)性矛盾成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題。我國出生人口性別比長期居高不下，老年人口比重不斷提高，人口撫養(yǎng)比開始上升，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間人口發(fā)展不平衡，人口結(jié)構(gòu)性矛盾對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響日益深刻。

一是出生人口性別比偏高仍將延續(xù)，其長期負(fù)面影響將對適婚青年人婚姻帶來沖擊，不利于家庭發(fā)展。 “十二五”期間，出生人口性別比上升的勢頭雖然得到了扭轉(zhuǎn)，但仍然在高位運(yùn)行，預(yù)計(jì)“十三五”期間出生性別比偏高的狀況仍將存在。與此同時(shí)，受長期出生人口性別比偏高的影響，性別比失衡現(xiàn)象逐漸向高年齡組推移，目前24歲以下年齡組的性別比普遍接近或超過了110，14歲以下年齡組的性別比均超過了117。隨著人口性別比偏高向婚戀期拓展，其負(fù)面影響將逐漸凸顯，男女?dāng)?shù)量的不均衡將造成大量適婚人群無法進(jìn)入婚姻狀態(tài)，造成社會(huì)問題。

二是人口區(qū)域發(fā)展不均衡突出，統(tǒng)籌人口發(fā)展任務(wù)艱巨。區(qū)域發(fā)展不平衡是中國人口發(fā)展的重要特點(diǎn)。各省、直轄市和自治區(qū)人口出生率高的超過了15‰（西藏、新疆），低的不足6‰（吉林）；人口自然增長率高的在10‰以上（西藏、新疆），低的已經(jīng)進(jìn)入了負(fù)增長（遼寧）；人口性別比高的超過了110（廣東、海南），低的不足100（天津、江蘇）；總撫養(yǎng)比高的超過45%（貴州），低的不足23%；少兒撫養(yǎng)比高的超過32%（貴州、西藏），低的不足12%（上海）；老年撫養(yǎng)比高則超過18%（四川、重慶），低則不足8%（西藏）；人口城鎮(zhèn)化水平高則接近90%（上海、北京），低則不到25%（西藏）。區(qū)域發(fā)展不平衡存在于人口發(fā)展的方方面面，這不僅反映了中國人口發(fā)展的復(fù)雜性，同時(shí)也增加了統(tǒng)籌人口發(fā)展的艱巨性?！笆濉睍r(shí)期在促進(jìn)數(shù)量與結(jié)構(gòu)均衡的同時(shí)，還需要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域人口發(fā)展均衡。

2. 勞動(dòng)年齡人口比例下降導(dǎo)致傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼

人口變化已引起中國勞動(dòng)力市場發(fā)生深刻的變化。2004年以來，中國勞動(dòng)力市場已經(jīng)發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動(dòng)從無限供給轉(zhuǎn)向了有限供給{6}?！笆晃濉逼陂g，勞動(dòng)力短缺就呈現(xiàn)出不斷加劇的趨勢{7}，“十二五”時(shí)期勞動(dòng)力短缺局面在“十三五”時(shí)期將持續(xù)。

在“十三五”時(shí)期，15～59歲勞動(dòng)年齡人口繼續(xù)下降。2012年，中國15～59歲勞動(dòng)年齡人口數(shù)量首次出現(xiàn)了下降{8}，標(biāo)志著下降歷程的開始，“十二五”期末將下降至9.25億左右，“十三五”時(shí)期會(huì)進(jìn)一步下降，到期末預(yù)計(jì)將接近9.12億左右。在勞動(dòng)參與率不發(fā)生顯著變化的情況下，可以預(yù)見“十三五”期間，中國勞動(dòng)力供給總體呈現(xiàn)下降趨勢。與勞動(dòng)力供給不同的是，“十三五”時(shí)期的勞動(dòng)力需求將依然保持強(qiáng)勁勢頭。城鄉(xiāng)就業(yè)人員繼續(xù)保持上升趨勢，“十二五”期間城鄉(xiāng)就業(yè)人員總量平均每年增加約290萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)每年增加超過1 100萬人。即便考慮到中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后的減速因素，如果能保持近年來的就業(yè)彈性，城鎮(zhèn)就業(yè)人員每年也可增加700萬到800萬人。綜合勞動(dòng)力供求變化趨勢，“十三五”期間勞動(dòng)力供給相對不足將成為常態(tài)。

勞動(dòng)力短缺的直接影響是勞動(dòng)力成本快速上升。自20世紀(jì)90年代末以來，勞動(dòng)力市場上正規(guī)勞動(dòng)力的工資水平一直保持兩位數(shù)的增長，近年來農(nóng)民工工資也出現(xiàn)了相應(yīng)上漲{9}?！笆濉睍r(shí)期是農(nóng)民工工資快速增長的時(shí)期，2011～2013年農(nóng)民工實(shí)際工資水平年均上漲接近12%{10}，高于同期城鎮(zhèn)單位在崗職工平均實(shí)際工資增長率約4個(gè)百分點(diǎn)。由于農(nóng)民工工資整體上仍然大大低于城鎮(zhèn)職工平均工資，隨著勞動(dòng)力短缺的全局性發(fā)展，農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場上的地位將更加重要，議價(jià)能力將進(jìn)一步增強(qiáng)，因此，預(yù)計(jì)“十三五”期間農(nóng)民工工資仍然將呈快速上漲趨勢，從而帶動(dòng)勞動(dòng)力成本的整體上漲。勞動(dòng)力成本上漲將對中國經(jīng)濟(jì)的長期增長產(chǎn)生重要影響。勞動(dòng)力豐富并便宜，是中國在國際貿(mào)易中享有比較優(yōu)勢的主要原因{11}，也是中國經(jīng)濟(jì)起飛和發(fā)展的重要條件。勞動(dòng)力成本上漲將損害中國的比較優(yōu)勢，對出口產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而削弱中國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力。因此，“十三五”期間，中國必須尋找新的動(dòng)力源泉，以適應(yīng)人口變化所帶來的勞動(dòng)力市場變化的影響。

全局性勞動(dòng)力短缺不僅表現(xiàn)在城鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動(dòng)力短缺問題也會(huì)在“十三五”期間逐漸顯現(xiàn)。農(nóng)村勞動(dòng)力的短缺不是絕對數(shù)量的不足，而是適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新型農(nóng)民的短缺。各種跡象表明，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力基本上已經(jīng)轉(zhuǎn)移殆盡，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力主要以老人和婦女為主，但是隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的要求也越來越高，“十三五”期間農(nóng)村勞動(dòng)力問題將逐漸凸顯，并可能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，因此必須考慮誰將是未來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力，進(jìn)行一些必要的準(zhǔn)備。

3. 養(yǎng)老服務(wù)需求快速上升，養(yǎng)老服務(wù)供給不足

“十三五”時(shí)期人口老齡化將帶動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)需求快速上升。“十三五”時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)需求增長主要取決于三個(gè)因素：一是老年人口數(shù)量的增長。“十二五”期末，60歲及以上老年人口數(shù)量將超過2.2億，“十三五”期末則將超過2.5億。二是老年人口中尋求養(yǎng)老服務(wù)的比例升高。家庭少子化、小型化和人口流動(dòng)導(dǎo)致家庭內(nèi)部難以解決養(yǎng)老問題，老年人不得不轉(zhuǎn)而尋求社會(huì)服務(wù)。三是養(yǎng)老服務(wù)需求也將升級。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，老年人口的養(yǎng)老服務(wù)需求也將呈現(xiàn)多元化的趨向，從基本養(yǎng)老服務(wù)逐步向個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

養(yǎng)老社會(huì)化是社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于家庭規(guī)?？s小和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的變化，家庭養(yǎng)老服務(wù)能力呈縮小之勢，對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求的依賴性逐步增強(qiáng)。家庭小型化是中國家庭結(jié)構(gòu)變化的趨勢之一，同時(shí)由于長期較為嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策和人口轉(zhuǎn)變，“十三五”期間將是20世紀(jì)80年代實(shí)施計(jì)劃生育的夫婦集中進(jìn)入老年的階段，新進(jìn)入老年的人口隊(duì)伍子女?dāng)?shù)明顯減少，而大規(guī)模的人口流動(dòng)又造成了父母與子女之間的分離，因此，無論從客觀上還是主觀上，這批老年人都將對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)甚至是公共養(yǎng)老服務(wù)有更多的需求和要求。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求也向更高層次發(fā)展。在社會(huì)保障制度逐步完善和收入水平普遍提高的情況下，大多數(shù)老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)問題得到解決，加之老年人的收入分化也比較嚴(yán)重，養(yǎng)老服務(wù)需求也逐漸從基本養(yǎng)老服務(wù)向多元化發(fā)展，不同老年人處于不同的需求層次，對養(yǎng)老服務(wù)需求也會(huì)提出不同的要求。當(dāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)無法滿足老年人的需求時(shí)，就可能引發(fā)社會(huì)問題，如近年來頗受關(guān)注的廣場舞問題，實(shí)際上已經(jīng)形成了一定的代際沖突，必須引起重視?！笆濉逼陂g，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求將進(jìn)一步分化和升級，滿足不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求成為政府和社會(huì)共同面臨的挑戰(zhàn)。

養(yǎng)老服務(wù)需求的快速增長對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提出了迫切的要求。2013年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出，養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、市場發(fā)育不健全、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問題還十分突出。“十三五”時(shí)期，是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將成為整個(gè)社會(huì)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

4. 城鎮(zhèn)化必須走向“以人為中心”，公共服務(wù)需要大力推進(jìn)均等化

在大規(guī)模人口流動(dòng)過程中，戶籍制度的藩籬使得城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口嚴(yán)重背離，形成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的嚴(yán)重問題。根據(jù)2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。在城鎮(zhèn)化過程中，流動(dòng)人口融入流入地的問題始終是個(gè)大問題，特別是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后。目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患{12}。

為此，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》明確提出，要加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，并提出了人口城鎮(zhèn)化的具體目標(biāo)，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶{13}。

“十三五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)期，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的落實(shí)階段，任務(wù)繁重。如何健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實(shí)施差別化落戶政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，真正做到有序促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程，是“十三五”時(shí)期要重點(diǎn)完成的工作。但是，由于長期以來在公共服務(wù)方面形成了眾多以區(qū)域分割為基礎(chǔ)的地方福利，要真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化并不容易，地方政府固守地方福利、實(shí)行差別化公共服務(wù)供給的動(dòng)力和慣性仍然存在，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨行政區(qū)域的市民化將仍然面臨較大阻力，并將對整個(gè)人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生負(fù)面影響。

四、對策建議

在人口發(fā)展所面臨的一系列問題中，生育水平變化始終居于核心地位。改善人口發(fā)展失衡局面，必須從調(diào)整過低生育水平入手，否則都只能是治標(biāo)不治本。因此，進(jìn)一步完善生育政策，調(diào)整過低生育水平是“十三五”時(shí)期人口發(fā)展的根本問題。

1. 全面放開二孩生育，逐步讓生育決策回歸家庭

面對生育水平長期在低位徘徊和人口快速老齡化的客觀現(xiàn)實(shí)，面對“單獨(dú)二孩”政策效果嚴(yán)重低于預(yù)期的極大可能，中國計(jì)劃生育政策再次面臨調(diào)整的要求?！笆濉睂⒄锰幱谠俅握{(diào)整生育政策的時(shí)間窗口，必須站在人口長期均衡發(fā)展的角度，站在對歷史負(fù)責(zé)、對民族負(fù)責(zé)的角度完成生育政策的調(diào)整。

我國實(shí)施人口控制政策已經(jīng)超過30年，婦女總和生育率自20世紀(jì)90年代初低于更替水平以來，也已有超過20年的時(shí)間。從國際上來看，在那些過去曾經(jīng)采取抑制生育政策的國家，當(dāng)生育率低于更替水平（2.1）10～15年后，都開始從限制生育轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)生育。如果從中國生育率低于更替水平算起，到2005年就已經(jīng)經(jīng)歷了15年左右的時(shí)間，而直到2014年才放開“單獨(dú)二孩生育”政策，當(dāng)前生育政策調(diào)整的基本方向依然是限制生育，與鼓勵(lì)生育背道而馳。從“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施效果來看，實(shí)際生育情況低于預(yù)期，這說明過去的預(yù)期存在著對群眾生育意愿和生育潛力的高估。2015年是“十二五”的最后一年，進(jìn)一步完善生育政策，全面放開二孩生育的條件應(yīng)該說已經(jīng)成熟。全面放開二孩生育雖然有可能會(huì)引起生育水平的波動(dòng)，但并不會(huì)引起大幅度全面反彈。這主要是因?yàn)?，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，育齡夫婦的生育意愿已經(jīng)發(fā)生根本改變，二胎生育意愿已經(jīng)不高，同時(shí)考慮到按照生育意愿真正實(shí)現(xiàn)二孩生育行為的比例更低，且生育要在多年內(nèi)逐漸實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上引起生育水平大幅反彈的可能性很小。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，在生育水平降低到1.5及以下后，即便是鼓勵(lì)生育，效果也十分有限，不會(huì)出現(xiàn)大幅度反彈。事實(shí)上，如果一個(gè)社會(huì)長期維持超低生育水平，那么有助于維持低生育水平的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化環(huán)境將會(huì)得到不斷強(qiáng)化，即使采取鼓勵(lì)生育的人口政策，生育率也難以回升，現(xiàn)在世界上很多低生育水平國家采取鼓勵(lì)生育的政策難以提升其生育水平的原因也正在于此。

對于全面放開二孩生育，我們應(yīng)該有這樣的認(rèn)識：如果帶來生育水平的反彈，則應(yīng)該被視為正面和積極的信號，因?yàn)榉砰_生育政策的目的正是希望生育率回升，如果不能回升，則意味著不符合政策的初衷，同時(shí)也意味著陷入了低生育率水平“陷阱”。很多人擔(dān)心放開生育會(huì)帶來生育堆積其實(shí)是一種并不完全正確的思維。全面放開二孩生育，不僅有利于緩解人口老齡化趨勢，有利于家庭和諧穩(wěn)定，更有利于社會(huì)公平公正，這實(shí)際上已經(jīng)是當(dāng)前最大的民生政策。從這個(gè)意義上說，全面放開二孩生育政策越早越好，早放開，早收益；而越晚放開越不利，后果也越嚴(yán)重。

2. 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與人力資源開發(fā)并舉，化解勞動(dòng)力供需矛盾

面對可能出現(xiàn)的全局性勞動(dòng)力短缺局面，必須從供需兩方面入手，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。從需求方面，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，減少對新增勞動(dòng)力的需求；從供給方面則必須積極推進(jìn)人力資源開發(fā)，尤其要開發(fā)大量低齡老年人力資源。

經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后面臨的艱巨任務(wù)，也是“十三五”期間面對將出現(xiàn)的全局性勞動(dòng)力短缺應(yīng)該采取的必要措施。在勞動(dòng)力短缺日益明顯、勞動(dòng)力價(jià)格不斷攀升的情況下，中國經(jīng)濟(jì)的增長方式必須發(fā)生深刻的變革，其中，最主要的變化就是需要從要素積累的增長模式轉(zhuǎn)向以改善經(jīng)濟(jì)效率為主的經(jīng)濟(jì)增長方式{14}。從勞動(dòng)力投入的角度來說，經(jīng)濟(jì)增長要更多依賴于勞動(dòng)者素質(zhì)的提高進(jìn)而提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，而非依靠更多的勞動(dòng)力投入。為此，一方面必須繼續(xù)消除勞動(dòng)力流動(dòng)的各種制度障礙，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的合理配置；另一方面必須加大人力資本投資，從教育和培訓(xùn)兩個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)人力資本與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更好結(jié)合，促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。

中國目前存在大量低齡退休人員，開發(fā)其潛力是今后的主要方向。鑒于我國退休年齡規(guī)定始于幾十年前，已經(jīng)顯得過低，建議“十三五”期間開始延遲法定退休年齡，為開發(fā)低齡老年人力資源進(jìn)行制度性安排。我們建議按照并軌先行、漸進(jìn)實(shí)施和彈性機(jī)制的原則逐步延遲退休年齡。具體建議為：首先，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度并軌，將退休年齡歸為兩類：職工養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取年齡和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取年齡。其次，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休年齡改革方案分兩步走。第一步：2017年完成養(yǎng)老金制度并軌時(shí)，取消女干部和女工人的身份區(qū)別，將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的女性退休年齡統(tǒng)一規(guī)定為55歲。第二步：從2018年開始，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲1歲，直至2045年同時(shí)達(dá)到65歲。再次，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休年齡從2033年開始每3年延遲1歲，直至2045年完成。同時(shí)在退休年齡改革中引入彈性機(jī)制，可考慮以法定退休年齡為基準(zhǔn)，規(guī)定人們可提前或延遲5年退休，但養(yǎng)老金待遇與退休年齡掛鉤。測算表明，延遲退休年齡可有效改善城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的供給狀況，增加城鎮(zhèn)適齡（退休年齡以下）勞動(dòng)年齡人口，延緩其比重下降趨勢{15}。

3. 加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

“十三五”期間養(yǎng)老服務(wù)需求將快速增長，必須進(jìn)一步加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)重點(diǎn)在于分清政府、社會(huì)和家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任和作用。盡管在各種政策文件中均提出要建設(shè)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系，但是進(jìn)展仍然不盡如人意。當(dāng)前的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還存在一系列問題，如：政府公共服務(wù)職能不到位，對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的推動(dòng)不力；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后，無法對居家養(yǎng)老形成有效支撐；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能紊亂，質(zhì)量參差不齊，影響機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用{16}。

要完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)各主體的積極性，共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，逐漸形成以老年人為中心的由家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)成員和組織等組成的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)“政府公共服務(wù)職能到位、養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品充足、老年人選擇空間充分”的養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)。在此體系中，老年人處于一個(gè)由多個(gè)同心圓組成的體系之中：最中心是老年人，外圍第一層是老年人的家庭成員、第二層是社區(qū)、第三層是企業(yè)、其他社會(huì)組織和個(gè)人，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。老年人可以向任何一層尋求養(yǎng)老服務(wù)，但最終向哪一層尋求服務(wù)，將取決于老年人的選擇。在這樣的一個(gè)體系中，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力是關(guān)系整個(gè)養(yǎng)老體系建設(shè)成敗的關(guān)鍵所在。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須采取必要的激勵(lì)措施鼓勵(lì)家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，構(gòu)筑養(yǎng)老服務(wù)的第一道防線；建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能；調(diào)整公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能，合理引導(dǎo)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，形成多層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu){17}。

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵。只有一個(gè)欣欣向榮的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，才有可能向老年人提供各種養(yǎng)老服務(wù)，真正滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。2013年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的目標(biāo)，即：到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。為此必須加強(qiáng)各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)，如統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；大力加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)；切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；繁榮養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場；積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合等。特別應(yīng)該注意各項(xiàng)任務(wù)的分解和考核，要將各項(xiàng)任務(wù)加以具體落實(shí)，制定實(shí)施的時(shí)間表和路線圖，確保提出的投融資、土地、稅費(fèi)、補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)等各項(xiàng)政策措施得到落實(shí)，各項(xiàng)任務(wù)如期完成。

4. 積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化

“十三五”時(shí)期是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的具體落實(shí)和執(zhí)行期，也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出各項(xiàng)具體目標(biāo)和部署的實(shí)現(xiàn)期和完成期，該規(guī)劃是否能真正落實(shí)和實(shí)施，完全取決于“十三五”期間的實(shí)施情況。因此，“十三五”期間必須進(jìn)一步積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，確保各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

一方面要以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?；竟卜?wù)的非均等化提供是以往城市快速發(fā)展的主要策略，在新型城鎮(zhèn)化階段，基本公共服務(wù)均等化提供是最基本的要求?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出，要按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題，并就子女教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生條件及住房保障等方面提出了一些具體的要求。應(yīng)該說，這些基本公共服務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)化過程中迫切需要實(shí)現(xiàn)均等化的領(lǐng)域，也是制約其是否能夠真正融入城鎮(zhèn)、實(shí)現(xiàn)市民化的關(guān)鍵，應(yīng)該對各項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化的時(shí)間表及相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確，避免有些地方政府回避相關(guān)責(zé)任，久拖不辦，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程和規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，考慮到當(dāng)前大量農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，存量巨大，“十三五”時(shí)期是農(nóng)民工市民化需求巨大，相應(yīng)的公共成本也快速增長，應(yīng)該對此有提前準(zhǔn)備，建立相應(yīng)的成本分擔(dān)機(jī)制。

另一方面要繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革，簡化落戶條件?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》和2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》都提出了差別化落戶政策，要求以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬～100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬～300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。這一規(guī)定，從思路上看，與各地目前采取的落戶政策基本吻合，比較符合實(shí)際。但是從另一個(gè)角度看，由于其較大程度上迎合了當(dāng)前各地區(qū)落戶的實(shí)際情況，從而使戶籍制度改革的作用打了折扣，對城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用也不如預(yù)想中大。“十三五”期間，一方面要督促各地區(qū)盡快出臺(tái)落戶條件，實(shí)現(xiàn)落戶的程序化和透明化；另一方面還需要對當(dāng)前的政策思路進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果，逐步簡化落戶條件，提高全面放開落戶限制的城市規(guī)模等級。

總之，“十三五”時(shí)期是我國人口發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，人口發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，必須盡快調(diào)整人口政策，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，積極推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化。

注 釋：

①本節(jié)中未標(biāo)明來源數(shù)據(jù)均來自歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

{2}郭志剛：《六普結(jié)果表明以往人口估計(jì)和預(yù)測嚴(yán)重失誤》，《中國人口科學(xué)》2011年第6期。

{3}{4}國家統(tǒng)計(jì)局：《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html，2014年5月12日。

{5}預(yù)測期限及方法：本預(yù)測期限為2010～2050年，采用中國人口與發(fā)展研究中心開發(fā)的PADIS-INT人口預(yù)測軟件進(jìn)行預(yù)測。生育水平從2015年開始上升至1.55并保持不變，人口預(yù)期壽命非線性增長至2050年男性78.77歲，女性83.67歲。死亡模式采用聯(lián)合國遠(yuǎn)東模型生命表。

{6}{11}蔡昉：《勞動(dòng)力無限供給時(shí)代結(jié)束》，《金融經(jīng)濟(jì)》2008年第3期。

{7}都陽：《人口轉(zhuǎn)變、勞動(dòng)力市場轉(zhuǎn)折和經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2010年第6期。

{8}朱劍紅：《勞動(dòng)年齡人口首次下降》，http：//finance.people.com.cn/n/2013/0119/c1004-20256249.html，2013年1月18日。

{9}蔡昉：《中國勞動(dòng)力市場發(fā)育和就業(yè)變化》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

{10}根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》中的農(nóng)民工收入和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的相關(guān)價(jià)格指數(shù)測算。

{12}{13}《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，http：//news.xinhuanet.com/city/2014-03/17/c_126276532_2.htm。

{14}都陽：《勞動(dòng)力市場變化與經(jīng)濟(jì)增長新源泉》，《開放導(dǎo)報(bào)》2014年第3期。

{15}張車偉、林寶：《漸進(jìn)式延遲退休年齡的方案和影響》，載李培林主編《全面深化改革二十論》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年10月，第276-292頁。

{16}{17}林寶：《建設(shè)以老年人為中心的多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系》，《科學(xué)中國人》2012年9月（下）。