王雅馨+李蔓婷

[摘要]政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老是提供養(yǎng)老服務的一種新型方式。以政府為主體提供養(yǎng)老的模式被寄予了為老年人提供便捷高效服務的厚望，被視為實現(xiàn)老年人“老有所養(yǎng)”的一種有效途徑。政府購買居家養(yǎng)老服務通常涉及兩大主體，即政府和社會。政府作為購買主體，是安排養(yǎng)老服務的一方，社會組織作為被購買方，是具體提供養(yǎng)老服務的一方。政府是養(yǎng)民善民的根本支柱，在完善居家養(yǎng)老服務體系中的作用不言而喻。呼和浩特市福源社區(qū)以信息化手段為依托，旨在提供便民利民的養(yǎng)老服務，成效顯著。但由于政府在購買過程中主體角色的缺失、支持力度不足等原因，致使其無法滿足多元化的養(yǎng)老需求，成為阻礙其進一步發(fā)展的瓶頸。對此，應從居家養(yǎng)老服務的政府購買方面進行分析和探索。

[關(guān)鍵詞]政府購買；居家養(yǎng)老；地方實踐；地方經(jīng)驗；呼和浩特

空巢既是社會快速進步的結(jié)果，也是社會發(fā)展過程中亟待解決的問題。2.1億之多的老年人口[1]成為我國當前急需服務和照顧的群體，因此必須探索適合我國“未富先老”情況的養(yǎng)老福利模式。“十二五規(guī)劃”提出建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務體系，推動醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老機構(gòu)相結(jié)合，探索長期護理保險制度。在“十三五規(guī)劃”的指導意見中，多方人士認為養(yǎng)老體系建設重點在于“居家”和“社區(qū)”。[2]居家養(yǎng)老介于家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間，既可以解決部分下崗工人的就業(yè)問題，同時也可以解決一大部分老年人口的養(yǎng)老難題，是一項惠民的民生工程。

呼和浩特市是內(nèi)蒙古自治區(qū)的首府，總?cè)丝跒?38萬人，[3]其中65周歲以上老年人口約為41萬，[4]占比17%，屬于“輕度老齡化”，人口紅利期即將閉合。呼和浩特市政府正在努力實現(xiàn)“快樂地生活、健康地長壽、優(yōu)雅地老去”的中國式養(yǎng)老追求的目標，響應下一個“十三五”乃至更長期的社會發(fā)展規(guī)劃綱要，積極發(fā)展居家養(yǎng)老的新模式。但是由于呼和浩特市經(jīng)濟、社會、文化落后等原因，居家養(yǎng)老步履緩慢，問題重重。

1福源社區(qū)居家養(yǎng)老服務的初步探索

2011年10月18日，呼和浩特市福源社區(qū)服務信息中心成立，其是經(jīng)呼和浩特市民政局批準成立的大型智能化、專門致力于居家養(yǎng)老便民服務的民辦非企業(yè)機構(gòu)。該中心自成立以來，秉承國家養(yǎng)老服務意志，并且在呼和浩特市民政局的支持和領導下，以“政府搭臺、市場運作、社會參與、惠及百姓”為運營思路，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，按照機構(gòu)合法章程，履行義務和機構(gòu)職責。福源中心開辟了方便老人的專線服務電話8989966，通過“一鍵通”電子保姆為老人帶去便利。此外，該中心注冊了呼和浩特在線便民服務網(wǎng)站www.0471.coco.cn，以及便民服務一線通微信平臺和“一卡通”便民服務卡智能結(jié)算系統(tǒng)等途徑，構(gòu)建起完備的服務流程，為市民提供綜合的便利服務。

目前，呼市福源社區(qū)服務信息中心覆蓋了四個城區(qū)30個社區(qū)，共有550戶，主要服務于30個社區(qū)內(nèi)的65歲（含）以上的孤寡、失能、半失能的困難老人，其辦公室從原先的10平方米擴展到如今的200平方米，員工也從3人增加到如今的20多人，并獲得“呼和浩特市敬老文明口號”窗口單位稱號、“內(nèi)蒙古自治區(qū)家庭服務業(yè)百戶企業(yè)”等榮譽。這些變化既有政府和有關(guān)部門提供免費辦公場所等方面的支持，也有福源社區(qū)出于社會組織的公益性的大力投入。在運營初期，為1000多戶有需求的老人免費安裝了“電子保姆”，用戶只需支付158元的呼叫設備成本費和每月10元的服務費即可。

2福源社區(qū)參與居家養(yǎng)老服務的困境

福源社區(qū)“居家養(yǎng)老”逐漸走進人們視線，新一代家庭緩慢實現(xiàn)傳統(tǒng)養(yǎng)老方式向居家養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變，但是由于種種原因?qū)е抡畢⑴c購買養(yǎng)老服務的步伐沉重，新興提供養(yǎng)老服務的社會組織未能全面實現(xiàn)其價值，究其原因在于組織更加在于政府。

2.1政府購買的政策支持缺乏針對性

“十二五”規(guī)劃首次提出“居家養(yǎng)老”服務，但目前我國的居家養(yǎng)老政策建設仍處于滯后的局面，缺乏系統(tǒng)的梳理養(yǎng)老服務政策條例和框架。政府對于居家養(yǎng)老的運行并沒有給予詳細的政策輔助，對社區(qū)養(yǎng)老的性質(zhì)定位、資金來源、運營管理、發(fā)展模式和政府正確的職能發(fā)揮等缺乏統(tǒng)一規(guī)范。目前有關(guān)養(yǎng)老服務由政府承擔的政策大綱存在綜合立法性過強、宏觀性過強、專項立法缺乏的問題，所有的地方政府需要根據(jù)自身條件進行政策轉(zhuǎn)變和建立法規(guī)。盡管呼和浩特市政府設立不同的支持條例，對國家的大政方針進行細化、量化，但未能形成系統(tǒng)性更強、操作性更好的政策單元，無法實現(xiàn)與社區(qū)居家養(yǎng)老需要的政策系統(tǒng)對接，無法滿足社區(qū)居家養(yǎng)的政策需要。

以往為單純由政府支持養(yǎng)老服務，如今可以引進社會組織的協(xié)作參與，可以開發(fā)社區(qū)居家養(yǎng)老服務的巨大市場潛力。但是呼和浩特市政府并沒有做好自身與社會組織的配合，由于服務的非盈利性以及政府主導購買服務的障礙使得不少社會組織默默退出。福源社區(qū)作為內(nèi)蒙古自治區(qū)的先行者，仍然挺立在社區(qū)養(yǎng)老建設的“前線”，可是因為政策的籠統(tǒng)性使福源社區(qū)無法有效地運用政策優(yōu)勢為自己的發(fā)展奠基。國家政策的頒布，地方政策的追蹤，都應有效、及時的做好服務，為社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展提供便利的綠色通道。此外，完善相關(guān)的政府購買法律體系建設，下達與居家養(yǎng)老服務更加緊密的政策指向，從而推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展和前進。

2.2政府購買的財政支持力度不足

當前，社區(qū)居家養(yǎng)老組織的主要資金來源是財政撥款和彩票公益金，然而維持社區(qū)居家養(yǎng)老服務站的正常運行和建設完備的服務系統(tǒng)，需要的資金與財政撥款的額度相去甚遠。來自上級的資金支持遠遠無法滿足目前需求的缺口，隨著呼和浩特市人口老齡化問題的突出，養(yǎng)老費用日益陡增，支出的總額連年上升。然而，政府卻無法提供足夠的資金配額，造成了政府購買養(yǎng)老服務的短缺與困境。同時，由于服務的特殊性，使得社區(qū)組織無法通過社會其他單位進行投資或捐助，單單依靠組織自身以及由政府主導購買來完成，加劇了養(yǎng)老現(xiàn)狀的窘?jīng)r。養(yǎng)老服務項目屬于準公共物品，福利性和非營利性高的特征致使小部分個性化的養(yǎng)老服務項目缺乏形成規(guī)模效應的能力，從而盈利能力極低，這也促使該項服務只能依賴政府為主，因此政府提供給購買養(yǎng)老服務項目的資金顯得更為微薄和缺少。全區(qū)整體人口素質(zhì)的提高，使得老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務的提供要求也水漲船高，因此傳統(tǒng)的社會組織依賴的籌資方式出現(xiàn)問題，此時就需要新的資金鏈條的加入，擴大國家機構(gòu)為以滿足社會養(yǎng)老組織的基本需求而增加的資金投入。

呼和浩特市福源社區(qū)作為新興代表，取得了部分政策關(guān)注，可遠遠無法達到正常運行標準，由于政策財政扶持力度不足，社會整體消費水平的提高和物價水平的上升，福源社區(qū)往往不得不削減開支，減少支付工資的員工，精簡工作范圍和服務項目，以此來面對資金帶來的缺口困境。資金和人才作為社區(qū)發(fā)展的基礎，政府財政支出的支持力度應該滿足其發(fā)展需要，社區(qū)也應采取不同的引資方式來填補資金缺口，所以，為彌補政府購買的短板，呼和浩特市政府應該對該項服務的建設加大投資力度。

2.3政府對政府購買養(yǎng)老服務的關(guān)注度低

近年來，社會組織陸續(xù)建立起來，為社會提供更加優(yōu)質(zhì)的便利服務。但是呼和浩特市政府并未對其加大關(guān)注力度，并且放松了對政府購買服務的支持力，意圖使社會組織成為養(yǎng)老服務的提供者，交由市場主導服務項目的發(fā)展，呼市政府忽略了養(yǎng)老服務本身的特殊性質(zhì)，社會組織缺乏政府購買的硬性支持，無法解決和擺脫資金問題的困擾。然而政府僅僅做到“面子工程”，沒有切實的加大政府購買的配合力度來帶動解決社會組織發(fā)展的困境與需要。

呼和浩特市政府對當前的社區(qū)提供居家養(yǎng)老服務的工程并未予以最大的支持，從政府對福源社區(qū)的資金投入力度來看，并未給福源社區(qū)提供足夠的發(fā)展資金，對福源社區(qū)所需建設的基本服務項目，也沒有建立相應的詳細政策或綠色通道。總體來看，呼和浩特市政府對居家養(yǎng)老服務的工程缺乏政府層面的政策和資金、缺乏對新型組織的扶持力度和政府購買養(yǎng)老服務的關(guān)注度。

2.4社區(qū)基礎設施及配套服務不完善、居民主體作用發(fā)揮不足

社區(qū)作為居家養(yǎng)老模式的微觀執(zhí)行主體，具有連接政府與公眾，促進服務普惠大眾的雙重作用。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國社區(qū)建設仍停留在行政化層面，對居家養(yǎng)老政策常常表現(xiàn)為聲勢大落實小，無法真正的發(fā)揮政策的功效。其問題主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，養(yǎng)老服務缺乏針對性。目前，福源社區(qū)提供的養(yǎng)老服務主要集中于日常生活照料，即物質(zhì)層面。隨著社會的逐步發(fā)展，根據(jù)馬斯洛需求理論，老年人的需求將呈多樣化發(fā)展趨勢，不僅包括物質(zhì)層面，還包括精神層面，即傳統(tǒng)的生活照料之外需要更多的精神關(guān)注。福源社區(qū)由于自身的局限，僅能提供普遍的、一刀切式的服務，沒有真正做到服務理念源于群眾，服務內(nèi)容適于群眾。第二，宣傳力度不足。作為新興的養(yǎng)老模式，福源社區(qū)養(yǎng)老服務模式缺乏應有的社會關(guān)注度，其主要表現(xiàn)在兩方面。一方面，社區(qū)將主要精力集中于人員管理、社區(qū)建設等方面，對養(yǎng)老服務缺乏應有的重視。即使開展一定的宣傳，也集中于傳單、社區(qū)公告欄的形式，效果不盡如人意。另一方面，政府缺乏對社區(qū)養(yǎng)老服務模式的宣傳。福源社區(qū)的部分家庭不了解社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務，即使有居民了解，也不能清楚的說出其可以提供的服務內(nèi)容及服務流程?？梢哉f，政府對該項政策宣傳的匱乏，致使其正面效應減弱。第三，社區(qū)服務設施不齊全。福源社區(qū)的居家養(yǎng)老發(fā)展晚，各項服務設施較為簡陋，無法滿足老年人的現(xiàn)實需求。此外，社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗不足，缺乏社會力量的多元參與，單一的籌資渠道致使社區(qū)缺乏足夠的資金改善服務設施。

居民作為社區(qū)養(yǎng)老服務的主要受益者，是該模式極為重要的一環(huán)。據(jù)筆者了解，福源社區(qū)的老年人對“電子保姆”服務知之甚少，參與層次較低。究其原因，主要有以下內(nèi)容。首先，老年人觀念滯后，無法接受新型養(yǎng)老模式。“養(yǎng)兒防老”的觀念在老年人心中根深蒂固，部分人認為接受社區(qū)養(yǎng)老在某種程度上即意味著家庭對自己的拋棄，從而產(chǎn)生悲觀情緒，降低對社區(qū)養(yǎng)老模式的認同度。其次，由于社區(qū)缺乏對該項目的宣傳，導致活動本身的吸引力下降，加之老年人對相關(guān)社會活動的積極性不高，各種因素的疊加使得居民參與度下降。最后，福源社區(qū)養(yǎng)老服務模式的選擇并未充分集中民智民意，服務的需求與供給不匹配，在一定程度上降低了對老年人的關(guān)注度。

3解決政府購買問題和社區(qū)組織發(fā)展困境的對策

呼和浩特市政府對政府購買服務項目缺乏重視，使社區(qū)養(yǎng)老服務項目的社會組織發(fā)展前景堪憂，社會組織承接養(yǎng)老服務還需要政府購買的大力支持，居民養(yǎng)老也需要政府購買的補貼，所以，完善和加強政府購買力度及配套政策不松懈是必須的。

3.1發(fā)揮政府購買養(yǎng)老服務的主體作用

養(yǎng)老服務屬于公共產(chǎn)品的范疇，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，其具有非競爭性、非排他性的特點，應該由政府部門提供。但是，政府部門是養(yǎng)老服務的提供者，而非直接生產(chǎn)者。政府在購買養(yǎng)老服務這一模式中的角色應從忙于具體事務的“劃槳者”向營造宏觀環(huán)境的“掌舵者”轉(zhuǎn)變。[5]例如美國，政府對社會力量主辦的養(yǎng)老機構(gòu)不僅在技術(shù)上提供支持，而且提供諸如免征地稅、營業(yè)稅等政策優(yōu)惠，政府資助的比例約超過60%，其中很大一部分是通過政府購買服務的方式來實現(xiàn)的。[6]美國政府大力資助的老年公寓，65歲以上且生活能夠自理的退休老人都可以以低成本甚至免費的方式入住公寓，既降低了老年人獨居的孤獨感，又切實為老年群體帶來實惠。

3.2完善政府購買法律保障

目前，我國政府購買養(yǎng)老服務的舉措缺乏國家層面的法律支持。2003年《政府采購法》實施，規(guī)定了政府的采購范圍，但是在采購范圍中對于服務的理解僅限于政府自身運作的后勤服務，而范圍更廣泛、更重要的公共服務沒有被列入采購范圍。[7]香港出臺并修訂了《安老服務統(tǒng)一評估機制》《安老院舍條例》《安老院事物守則》及《服務質(zhì)素標準》等安老服務制度，保證了福利服務的高質(zhì)量發(fā)展。[8]可以說，香港地區(qū)在制度設計之處即建立完善的法律規(guī)定，使制度有法可依，為養(yǎng)老服務的開展奠定良好的制度基礎。大陸地區(qū)應學習和借鑒其他地區(qū)的有益成果，不斷完善政府購買的相關(guān)條例。

3.3發(fā)揮政府購買主導，社會組織協(xié)調(diào)作用

政府購買作為養(yǎng)老服務項目提供的主體，應當積極做好宏觀的調(diào)控，社會組織的協(xié)調(diào)作用起著承接政府連接百姓的角色，就如荷蘭的AWBZ老年照料基金計劃是政府購買公共服務的典范。該項計劃設立各項評價指標，通過公開招標的方式，選擇合適的社會組織作為養(yǎng)老服務的承接方。在AWBZ計劃中，荷蘭政府在宏觀層面進行政策的制定與監(jiān)督檢查，AWBZ老年照料基金管理委員會負責具體運作。AWBZ老年照料基金管理委員會是一個為老年人社會福利服務進行補貼資助的，自主運作、自我管理的中介機構(gòu)。[9]英國政府采用合同購買的方式，盡可能地把老年人留在家里照顧，聘用社會組織為有部分生活能力但又不能完全自理的老年人提供上門送飯、打掃衛(wèi)生、理發(fā)、陪同購物等服務，[10]使得政府與社會組織更好地聯(lián)系起來，完成居家養(yǎng)老服務的提供。

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