張志毅

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

?

淺談統(tǒng)一行政組織法的制定

張志毅

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

摘要：新中國成立之后，我國在國家層面上總共進(jìn)行了7次機(jī)構(gòu)改革，也取得了一定的成就，減少了行政機(jī)關(guān)的人員，一定程度上改變了機(jī)構(gòu)過于冗雜的局面，但是機(jī)構(gòu)沒有擺脫“精簡—臃腫—再精簡—再臃腫”的惡性循環(huán)道路。究其原因，主要是由于我國缺乏科學(xué)完備的行政組織法，當(dāng)前我國的《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定過于原則化，也沒有科學(xué)規(guī)范中央和地方的關(guān)系，地方組織法又是一個(gè)規(guī)范行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的法律，顯得邏輯混亂，難以發(fā)揮有效的規(guī)范作用。結(jié)合我國當(dāng)前的實(shí)際情況以及國外的立法經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的行政組織法來規(guī)范我國的行政機(jī)關(guān)的組織，防止我國行政機(jī)關(guān)過于龐大具有必要性和可行性。

關(guān)鍵詞：行政體制；機(jī)構(gòu)改革；行政組織法

一、行政組織法概述

(一)行政組織法的界定

對于行政組織法的界定，有著很多的學(xué)說。日本學(xué)者認(rèn)為，行政組織法是關(guān)于行政主體以及構(gòu)成行政主體的一切要素的法的總稱。臺灣學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)行政組織法涉及行政作用和行政救濟(jì)的功能，與公民的利益相關(guān)。我國的學(xué)者認(rèn)為行政組織法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的法律規(guī)范的總稱①。筆者比較認(rèn)同的是應(yīng)松年老師的觀點(diǎn)：行政組織法是規(guī)范行政的組織過程和控制行政組織的法②。在這個(gè)定義中主要強(qiáng)調(diào)了規(guī)范行政組織的過程，同時(shí)這個(gè)界定也突出了行政組織法有組織行政和控制行政的雙重性質(zhì)，對于行政組織過程中如何保障民主、公開和平等以及如何進(jìn)行行政體制的改革都必須由行政組織法來規(guī)定。組織行政涉及國家、行政團(tuán)體、其他公務(wù)組織和個(gè)人之間的權(quán)力分配，所以必須要有嚴(yán)格的程序來規(guī)定，以保障各個(gè)方面的利益衡平。廣義的行政組織法應(yīng)該包括《行政組織法》《行政編制法》和《公務(wù)員法》。

(二)行政組織法的功能

1.合理設(shè)定行政權(quán)

設(shè)定行政權(quán)包括了創(chuàng)設(shè)、分配和調(diào)整行政權(quán)，國家的一切權(quán)力來自人民，人民沒有授予的權(quán)力，國家行政機(jī)關(guān)是不可以行使的，否則就是行政越權(quán)。我國《憲法》第89條規(guī)定了國務(wù)院的18項(xiàng)行政職能，第107條規(guī)定了縣級以上人民政府的職能。但是憲法的規(guī)定較為原則化和抽象化，這就需要行政組織法來做出具體的規(guī)定。同時(shí)行政權(quán)力的分配，既有縱向的中央和地方的權(quán)力分配，也有橫向的行政機(jī)關(guān)之間的分配。對于錯(cuò)綜復(fù)雜的行政權(quán)力的分配，我國還沒有明確的法律來加以規(guī)范，這也需要行政組織法通過法律的穩(wěn)定性和規(guī)范性來有效地調(diào)節(jié)各種權(quán)力關(guān)系，真正達(dá)到權(quán)限清晰，權(quán)責(zé)明確。

2.行政組織法可以明確行政機(jī)關(guān)設(shè)置的程序③

過去我們國家一向重實(shí)體法的規(guī)定，往往忽視程序正義。嚴(yán)格程序法的制定與執(zhí)行是現(xiàn)代法治國家的重要標(biāo)志，也是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置也必須重視程序的正當(dāng)性。不同地位、不同性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)在設(shè)置的程序上有所不同，重要的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置必須通過立法程序，由立法機(jī)關(guān)予以設(shè)置，以加強(qiáng)其合法性。其他的行政機(jī)關(guān)可以由行政機(jī)關(guān)自行決定，但是必須要由行政組織法來嚴(yán)格地規(guī)定相應(yīng)的程序，以保障設(shè)置的科學(xué)性和合理性，防止出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)臃腫的局面。

二、完善我國行政組織的必要性

(一)目前我國行政組織法存在的不足

1.行政組織法的規(guī)定過于原則，操作性不強(qiáng)

(1)從中央行政組織法的角度來看，我國的《國務(wù)院組織法》只有簡單的11條，規(guī)定得過于原則化和簡單化，對于像中國這樣的大國，難以真正起到規(guī)范行政組織的作用，僅僅是發(fā)揮綱領(lǐng)性的作用，實(shí)踐中的效果大打折扣。同時(shí)由于《國務(wù)院組織法》沒有對國務(wù)院的行政權(quán)力做出明確而具體的界定，只是規(guī)定國務(wù)院行使《憲法》第89條的規(guī)定，而憲法對于國務(wù)院職能的規(guī)定也把國務(wù)院設(shè)定為一個(gè)無所不包、無所不能的行政組織，這對于劃分行政權(quán)力，建設(shè)服務(wù)型政府是有極大損害的。

(2)從地方行政組織法的角度來看，如現(xiàn)行《地方組織法》第64條規(guī)定:“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則,設(shè)立必要的工作部門。”這個(gè)條款授權(quán)地方各級人民政府根據(jù)“工作需要”設(shè)立其認(rèn)為“必要的”工作部門,同時(shí)自己把握一個(gè)“精干的原則”。實(shí)踐證明,地方各級政府都沒把握好這個(gè)抽象的、沒有任何外力制約的原則。由于現(xiàn)行的地方組織法的規(guī)定過于原則化、含糊化，給予各級行政機(jī)關(guān)以極大的自由裁量權(quán)，法律的用語沒有做到規(guī)范化和具體化，彈性化的用語過多，缺乏足夠的權(quán)威和強(qiáng)制力，而行政機(jī)關(guān)的行為又缺乏有效的監(jiān)督，在這種情況下地方各級政府在行使行政職權(quán)的過程中，自覺不自覺地就會隨意擴(kuò)大行政組織的規(guī)模，隨意加設(shè)公務(wù)員崗位中的副職人數(shù)，導(dǎo)致人浮于事，行政效率低下，行政體制改革遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。

2.地方組織法缺乏科學(xué)性

《憲法》第五節(jié)規(guī)定的是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，所以我國的地方組織法也是將人民代表大會這個(gè)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民政府這個(gè)行政機(jī)關(guān)放在一起加以規(guī)范性調(diào)整。但是這兩個(gè)機(jī)關(guān)的性質(zhì)絕然不同，未來的定位也完全不同，由于長期以來在實(shí)踐中不重視人民代表大會的作用，使其淪為“橡皮公章”，所以未來需要強(qiáng)化人大的作用。長久以來，地方各級人民政府所擁有的權(quán)力過大，過于寬泛，又缺乏足夠的監(jiān)督，強(qiáng)權(quán)政府的形象深入人心，但是現(xiàn)代政府是一個(gè)高效、廉潔的服務(wù)型政府，這就要求對政府進(jìn)行有效的限權(quán)。從這方面講就不應(yīng)該將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府放在憲法的同一章節(jié)中加以規(guī)范。

3.缺乏相應(yīng)的追責(zé)條款

徒法不足以自行，當(dāng)前我國的行政組織法缺乏相應(yīng)的追責(zé)條款，也就無法保障法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。特別是對于行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)置行政崗位，增加領(lǐng)導(dǎo)崗位的人數(shù)的違法行為，未做出相應(yīng)的懲治規(guī)定。比如我國的《國務(wù)院組織法》第九條規(guī)定：各部設(shè)部長一人，副部長二至四人；各委員會設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員五至十人。這是法律對于國務(wù)院組成的部委的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)的控制，規(guī)定得非常具體，但是在實(shí)際操作中，如教育部、外交部的副部長已經(jīng)超過了法定4人的最高限額。同時(shí)為了協(xié)調(diào)各方的利益，還增設(shè)了部長助理這種在法律上沒有規(guī)定的職務(wù)，上行下效，地方的行政部門也以此為據(jù)不斷增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)崗位的人數(shù)，一方面導(dǎo)致財(cái)政經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，另一方面也助長了權(quán)力尋租等腐敗的滋生和蔓延。

(二)行政組織法的重要意義

1.行政組織法可以有效解決縱向分權(quán)、監(jiān)督的問題

過往的行政組織法的研究主要集中在中央與地方政府機(jī)構(gòu)的白描式敘事，主要的著眼點(diǎn)都在中央與地方行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限。但是由于我國現(xiàn)行憲法對于中央與地方關(guān)系的闡述不夠具體，因此關(guān)于中央與地方行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，特別是兩者之間權(quán)力界定、權(quán)限分配等問題，我國目前的行政組織法很少涉及。但是從廣義的行政組織法角度來看，行政組織法必須要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，積極擴(kuò)量以解決長期以來存在的問題。

首先，行政組織法可以有效解決中央與地方政府之間的縱向分權(quán)。我國歷史上就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，單一制的大背景下，中央政府毫無疑問享有極大的權(quán)力，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方越來越強(qiáng)調(diào)其自身所享有的自主權(quán)。如果以優(yōu)劣而論，中央政府的優(yōu)勢在于人力與財(cái)力各種資源豐富，有全國性的宏觀規(guī)劃；而地方政府的優(yōu)勢則為對于管制事項(xiàng)的區(qū)域特性擁有深入的掌握、決策親民性較高以及決策內(nèi)容更能顧及地方特色。因此，總體而言，凡是涉及單一行政區(qū)域的地方性事務(wù)較適合由地方政府最終決策；具有高度的專門性且其所牽涉的地域又是跨區(qū)域的管制事項(xiàng)，則以中央政府為最終決策者為當(dāng)④。

行政組織法可以根據(jù)《憲法》第3條⑤所規(guī)定的原則，將中央與地方行政機(jī)關(guān)的關(guān)系具體化。由于目前我國的中央政府管理得過雜、過細(xì)，因此未來行政組織法主要的目的就是向地方政府放權(quán)，充分發(fā)揮地方政府貼近基層就近管理的優(yōu)勢⑥。當(dāng)出現(xiàn)中央政府與地方政府對某項(xiàng)事務(wù)都有管理權(quán)限的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)將主要的實(shí)體性事項(xiàng)交由地方政府處理，中央政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)督地方政府在這一系列的管理活動中是否做到依法行政，中央政府是最終的協(xié)調(diào)者和裁判者，以兼顧地方分權(quán)與上級監(jiān)督的功能要求⑦。

其次，行政組織法可以有效解決地方各級政府之間的關(guān)系問題?？v向分權(quán)不僅僅指中央與地方的關(guān)系，還包括地方各層級政府之間的關(guān)系。行政組織法從宏觀角度解決的是上下級政府之間的關(guān)系問題，自然應(yīng)當(dāng)包括地方各層級政府之間的關(guān)系。只有這樣才可以走出目前我國實(shí)際存在的“一管就死，一放就亂”的中央與地方關(guān)系的困境。

2.行政組織法可以有效解決橫向分工、協(xié)調(diào)的問題

當(dāng)前我國行政組織最為普通民眾所詬病的就是機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下。造成這種現(xiàn)象的主要原因就是我國目前的法律沒有明確規(guī)定行政組織內(nèi)部如何分工、協(xié)調(diào)。行政組織法最為重要的作用就是完善政府的組織，協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系。因而行政組織法在解決橫向分工、協(xié)調(diào)上有其獨(dú)特的作用。

其次是協(xié)調(diào)機(jī)制，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，原來塊狀模式的政府履職模式正在發(fā)生著巨大的變化。原來屬于同一管制事項(xiàng)的程序被切割為許多片段，每一片段由不同的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而每個(gè)片段共同決定了此一管制事項(xiàng)最終決定的內(nèi)容⑨。在這種情況下，就必須要協(xié)調(diào)好各個(gè)行政組織之間的關(guān)系，防止出現(xiàn)互相扯皮、推諉的現(xiàn)象。

(三)行政組織法修改與完善的原則

隨著社會的發(fā)展，民眾對行政組織的期望越來越高，行政組織面臨著提高行政效率，精簡機(jī)構(gòu)的重任。同時(shí)在政府轉(zhuǎn)變職能的過程中，社會組織的作用也日趨凸顯，這就亟待修改與完善我國當(dāng)前的行政組織法來回應(yīng)社會發(fā)展的需求，進(jìn)一步厘清中央行政組織與地方行政組織的關(guān)系、政府組織與非政府組織的關(guān)系，從而激發(fā)整個(gè)社會的活力。法律原則是指那些可以作為規(guī)則的思想基礎(chǔ)或政治基礎(chǔ)的綜合性、穩(wěn)定性的原理或準(zhǔn)則⑩。行政組織法的修改與完善必須堅(jiān)持以下原則。

1.行政組織法定的原則

2.行政組織分權(quán)原則

根據(jù)《公路圬工橋涵設(shè)計(jì)規(guī)范》JTG D61-2005第4.0.8-4.0.10條進(jìn)行混凝土拱的截面強(qiáng)度驗(yàn)算，混凝土軸心受壓構(gòu)件彎曲系數(shù)φ取1.0，單向偏壓未加固截面容許偏心距0.3 m，加固截面容許偏心距0.345 m，主拱圈實(shí)腹段仍按主拱圈設(shè)計(jì)截面計(jì)算抗力，空腹段截面抗力計(jì)入加固層厚度。

(四)完善我國行政組織法的措施

筆者認(rèn)為統(tǒng)一的行政組織法主要是整合現(xiàn)有的《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，再結(jié)合我國的實(shí)際情況增加一部分內(nèi)容。新制定的《行政組織法》分為總則和分則兩個(gè)部分，分則中包括《行政機(jī)關(guān)組織法》、《社會公共組織法》以及《行政編制法》。具體可以從以下幾個(gè)方面來進(jìn)一步完善我國的行政組織法。

1.在新制定的法律中要明確規(guī)定行政組織法總則

借鑒我國現(xiàn)有的《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等行政性法律，同時(shí)結(jié)合行政組織法的具體的作用，在新的行政組織法中有必要設(shè)立總則的條款。在總則中主要具體規(guī)定行政組織法的作用、中央行政組織與地方行政組織的關(guān)系、政府組織與非政府組織的關(guān)系以及違反行政組織法的規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任。設(shè)立相應(yīng)的總則條款有利于處理好各種關(guān)系，維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，既可以維護(hù)中央的權(quán)威，又可以充分發(fā)揮地方的積極性，既可以發(fā)揮政府組織管理社會、維護(hù)社會穩(wěn)定的作用，也可以真正發(fā)揮非政府組織在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的獨(dú)特作用。

2.在行政組織法中進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán)劃分

3.制定行政機(jī)關(guān)組織法作為行政組織法分則的一編

4.制定社會公共組織法作為行政組織法分則的一編

行政體制的改革就是政府要放權(quán)，社會組織要發(fā)揮更大的作用，所以迫切需要制定社會公共組織法以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。首先，要明確界定社會公共組織的作用、職能，將社會團(tuán)體的職能主要界定在提供公共管理服務(wù)。同時(shí)要依法確定社會公共組織的獨(dú)立地位，以保證其有效地行使職權(quán)，國家可以依法對其進(jìn)行管理、監(jiān)督，但是不能干涉其權(quán)限范圍以內(nèi)的事務(wù)。其次，規(guī)范社會團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)來源，社會團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)主要來自其成員以及提供公共服務(wù)后的收費(fèi)，同時(shí)也可以接受社會的捐助以及現(xiàn)階段政府的有限的支持。最后，要規(guī)定社會公共組織的內(nèi)部組成，社會公共組織內(nèi)部要設(shè)立決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這些人員要有專業(yè)的知識，或者是選舉產(chǎn)生，或者是通過社會招聘的方式產(chǎn)生。同時(shí)規(guī)定不同的社會公共組織之間是一種平等的互相協(xié)助的關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

5.制定行政編制法作為行政組織法分則的一編

三、結(jié)語

十八屆三中、四中全會之后，我國進(jìn)入了一個(gè)建設(shè)社會主義法治國家的新時(shí)期，依法治國成為當(dāng)今時(shí)代的主題。隨著我國行政體制改革的深入進(jìn)行，各級各類行政組織的定位也將發(fā)生深刻的變化，同時(shí)近年來社會組織崛起，其在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中承擔(dān)的作用也越發(fā)凸顯。但是由于相關(guān)法律的滯后性，對于行政組織的規(guī)范已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐，這不利于行政組織在新時(shí)期發(fā)揮自身的作用，參與國家改革發(fā)展的重大工作。筆者結(jié)合我國目前關(guān)于行政組織的法律規(guī)定以及國外的具體實(shí)踐，認(rèn)為制定統(tǒng)一的行政組織法有利于給予行政組織明確的法律定位，厘清不同行政組織之間的權(quán)力關(guān)系，明確行政組織的權(quán)利與義務(wù)的界限，嚴(yán)格規(guī)范行政組織的編制，防止行政組織隨意擴(kuò)充人員，造成機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象屢禁不止。可以看到，統(tǒng)一的行政組織法讓行政組織的活動更加于法有據(jù)，符合當(dāng)前依法治國的具體要求。當(dāng)然制定一部法律絕對不可能一蹴而就，需要經(jīng)過反復(fù)調(diào)研，認(rèn)真吸取國外的經(jīng)驗(yàn)并且結(jié)合我國的具體國情。筆者相信在當(dāng)前依法治國的背景下，在不久的將來一部具有中國特色、能夠推動行政組織更好開展工作的統(tǒng)一的行政組織法必將呈現(xiàn)在世人眼前。

注釋：

①姜明安：《外國行政法教材》，法律出版社，1993年，第11頁。

②③應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社，2002年，第14頁，第18頁。

④葉俊榮：《行政法案例分析與研究方法》，三民書局，1999年，第178頁。

⑤憲法第3條：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！?/p>

⑥應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，《中國法學(xué)》，2013年第2期，第22頁。

⑦⑨朱新力、羅利丹：《行政組織法功能拓展及其制度設(shè)計(jì)》，《法治研究》，2012年第11期，第23頁，第23頁。

⑧董娟：《試析改革開放30年行政決策的分散化趨勢———以行政分權(quán)下的中國政府決策為考察對象》，《天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第3期，第49頁。

⑩李龍：《法理學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2011年，第127頁。

責(zé)任編輯：莊亞華

doi:10.3969/j.issn.1673-0887.2016.02.018

收稿日期：2015-12-17

作者簡介：張志毅(1991—)，男，碩士研究生。

中圖分類號：D921.12

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-0887(2016)02-0080-07