肖新學(xué)　劉靜

深化行政執(zhí)法體制改革是黨中央和省委、省政府作出的重大決策部署。高密市作為全省5個試點城市之一，按照創(chuàng)建高密新模式和創(chuàng)建可復(fù)制的樣板“兩個創(chuàng)建”的目標(biāo)要求，堅持“以六合改革引領(lǐng)六個轉(zhuǎn)變”總體改革思路，在“合”字上動腦筋、搞策劃，在“變”字上謀創(chuàng)新、求突破，扎實穩(wěn)妥推進縣級跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法試點，積極為深化行政執(zhí)法體制改革探索思路。

一、兼合職權(quán)，拓寬管控領(lǐng)域，執(zhí)法由“分散”變“集中”

執(zhí)法領(lǐng)域的確定是改革的前提。在學(xué)習(xí)考察、調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按照上級關(guān)于執(zhí)法事項劃轉(zhuǎn)的“四項原則”，結(jié)合高密市實行相對集中行政處罰權(quán)時間久、基礎(chǔ)好、有經(jīng)驗的實際，在原有城市管理領(lǐng)域8項處罰權(quán)“相對集中”的基礎(chǔ)上，把執(zhí)行相對容易、技術(shù)要求不高、交叉執(zhí)法明顯、與群眾密切相關(guān)的執(zhí)法事項，予以一次性整體劃轉(zhuǎn)。經(jīng)向全社會征求意見和相關(guān)方面共同論證，把市容環(huán)衛(wèi)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、文化市場、土地礦產(chǎn)資源、水行政、建筑業(yè)、農(nóng)業(yè)等17個領(lǐng)域的1322項行政處罰權(quán)統(tǒng)一交由綜合行政執(zhí)法局集中行使。通過改革，不但改變了原來相關(guān)部門“自審、自批、自查、自罰”的“自管自”、“無約束”狀態(tài)，斬斷了利益鏈條，鏟除了權(quán)力尋租，更為重要的是減少了交叉執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法，實現(xiàn)了真正意義上的“權(quán)力集中”和“管罰分離”，避免了一些領(lǐng)域的執(zhí)法混亂。結(jié)合中央、省意見，特別是中辦發(fā)〔2016〕20號和魯發(fā)〔2016〕26號文件精神，把“市政公用設(shè)施運行”和“環(huán)境衛(wèi)生管理”等職能納入綜合行政執(zhí)法部門，部門職責(zé)一次性調(diào)整到位，在理順行政執(zhí)法體制的同時，突出“城市管理”主業(yè)，實現(xiàn)了城市管理和綜合執(zhí)法的歷史順延和有效融合。

二、整合機構(gòu)，壓減多支隊伍，執(zhí)法由“多頭”變“專門”

執(zhí)法機構(gòu)的確立是改革的基礎(chǔ)。根據(jù)改革要求，綜合執(zhí)法部門必須為行政機構(gòu)。為解決執(zhí)法主體資格問題，減少現(xiàn)有政府部門精簡壓力，在市直層面，搭建綜合行政執(zhí)法局—執(zhí)法大隊—執(zhí)法中隊的組織架構(gòu)，整合城管、文化、農(nóng)業(yè)、水利、國土等執(zhí)法機構(gòu)，組建綜合行政執(zhí)法局，為市政府直屬正科級行政執(zhí)法機構(gòu)。將城市管理行政執(zhí)法大隊更名為綜合行政執(zhí)法大隊，下設(shè)12個執(zhí)法中隊，11個中隊派駐鎮(zhèn)街和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工作，1個機動中隊負(fù)責(zé)全市范圍重大疑難案件的專案工作。在鎮(zhèn)街層面，設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，為鎮(zhèn)街和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨政工作機構(gòu)，定性為屬地管理的“實戰(zhàn)主體”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)綜合行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)、調(diào)度、推進等工作。為解決“鎮(zhèn)級政府看得見的管不著，部門管得著的看不見”等突出問題，鎮(zhèn)級綜合行政執(zhí)法中隊實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的雙重管理體制。鎮(zhèn)街和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)履行屬地責(zé)任，以綜合行政執(zhí)法辦公室名義統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)市場監(jiān)管、環(huán)境保護、衛(wèi)生計生、交通運輸?shù)炔块T派駐執(zhí)法機構(gòu)及鎮(zhèn)街區(qū)執(zhí)法力量，打造“綜合執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的執(zhí)法監(jiān)管體系。改革前，全市有12支行政執(zhí)法隊伍；改革后，全市壓減為1支綜合行政執(zhí)法隊伍以及6支專門執(zhí)法隊伍，將騰出的機構(gòu)資源用于全市中心工作和重點工作。

三、組合力量，配強精干人員，執(zhí)法由“弱勢”變“強勢”

執(zhí)法力量的組建是改革的核心。為破解人手不足、專業(yè)水平不高、綜合素質(zhì)欠缺等問題，按照“編隨事走”和“好中選優(yōu)”原則，為市綜合行政執(zhí)法局核定編制。根據(jù)上級“協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編人員”的要求，為綜合行政執(zhí)法局核定200名執(zhí)法輔助人員。改革期間，按照“工作需要、個人自愿、組織分配”的原則，從相關(guān)部門劃轉(zhuǎn)在編人員161名、執(zhí)法輔助人員164名，此后又公開考選10名公務(wù)員、30名執(zhí)法輔助人員，全市“帶大蓋帽”綜合執(zhí)法人員達(dá)到365名。為使問題“在一線發(fā)現(xiàn)、在一線解決”，在執(zhí)法力量配置上注重向基層傾斜，一線人員配備達(dá)到了編制總數(shù)的85%以上。在每個城鎮(zhèn)社區(qū)和行政村設(shè)立綜合執(zhí)法信息員，發(fā)現(xiàn)違法行為隨時報告，減輕了執(zhí)法隊伍日常巡查壓力，提高了執(zhí)法精準(zhǔn)度，筑牢了綜合執(zhí)法前沿防線。出臺《高密市關(guān)于加強綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)的意見》，印發(fā)《高密市綜合行政執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)培訓(xùn)工作方案》，進行2次大規(guī)模全封閉軍事訓(xùn)練，開展各類培訓(xùn)36次，累計參與人數(shù)2195人次。通過培訓(xùn)，執(zhí)法人員辦案實務(wù)技能得到大幅提升，“一專多能”復(fù)合型人才隊伍初步形成。改革前，全市涉及改革領(lǐng)域的專兼職行政執(zhí)法人員有520名，成“線”狀分散在不同執(zhí)法隊伍中，分散履行執(zhí)法權(quán)。改革后，行政執(zhí)法人員壓減為365名，成“塊”狀集中在一個執(zhí)法部門中，集中履行處罰權(quán)。人員看似少了，但更精干了，“小分隊”變成“大部隊”，有利于集中力量處理復(fù)雜社會矛盾，辦大事、辦大案，成為黨委政府的“鐵拳頭”，人民群眾的“保障軍”。

四、綜合考量，創(chuàng)新各類制度，執(zhí)法由“粗放”變“規(guī)范”

執(zhí)法制度的創(chuàng)新是改革的關(guān)鍵。機構(gòu)統(tǒng)一、人員增多、權(quán)力增大后，面臨的重要問題是誰來監(jiān)管這支隊伍。制定出臺《高密市綜合行政執(zhí)法責(zé)任追究暫行辦法》，明確責(zé)任追究的內(nèi)容、情形、程序、方式，按照“責(zé)任倒追”和“跟蹤問效”的要求，由市紀(jì)委、市委市政府督查局“高位監(jiān)督”綜合行政執(zhí)法部門和涉及改革的相關(guān)管理部門依法履行職權(quán)。為妥善處理好職能劃轉(zhuǎn)后監(jiān)管與處罰的關(guān)系，防止出現(xiàn)“改革之前誰都管，改革之后誰都不管”和“新交叉、新重疊、新推諉”，多次召集相關(guān)部門進行協(xié)商，形成“1+7+1”的協(xié)作配合框架，即制訂1部協(xié)作配合意見，建立7項協(xié)作配合制度，出臺1套“管理”和“執(zhí)法”的職責(zé)分工辦法，詳細(xì)界定業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法局的權(quán)責(zé)關(guān)系。以市政府的名義，印發(fā)綜合行政執(zhí)法局機構(gòu)、職責(zé)、人員“三定”規(guī)定，公布綜合行政執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，編制《執(zhí)法辦案程序規(guī)定》《綜合行政執(zhí)法暫行規(guī)定》《執(zhí)法文件匯編》等執(zhí)法規(guī)范手冊，形成綜合、系統(tǒng)、規(guī)范、科學(xué)的綜合執(zhí)法制度體系。突出“規(guī)范執(zhí)法”和“精準(zhǔn)執(zhí)法”，管理制度、執(zhí)法標(biāo)識、法律文書、執(zhí)法裝備、崗位薪酬、教育培訓(xùn)“六統(tǒng)一”，確保執(zhí)法公平公正。所有的制度規(guī)范，要求“內(nèi)化于心、外化于行、固化于制”，靠制度管人管事。改革前，制度缺失、管理失范，監(jiān)督失控，“大事小事經(jīng)常出”。改革后，制度完善，管理到位，監(jiān)督有力，實現(xiàn)“干成事不出事”。

五、聚合資源，提升裝備水平，執(zhí)法由“簡易”變“高端”

執(zhí)法裝備的完善是改革的保障。這次改革，全市共設(shè)立11個鎮(zhèn)街區(qū)綜合行政執(zhí)法辦公室和綜合執(zhí)法中隊，為充分利用資源，兩者實行聯(lián)合辦公，由鎮(zhèn)街區(qū)協(xié)調(diào)解決辦公場所，其中朝陽街道、姜莊鎮(zhèn)、柴溝鎮(zhèn)、柏城鎮(zhèn)為其調(diào)配了單獨的辦公大樓，設(shè)立綜合執(zhí)法服務(wù)大廳。從農(nóng)業(yè)局、國土局、水利局等單位劃轉(zhuǎn)11部執(zhí)法車輛到綜合行政執(zhí)法局后，又專門召開市政府常務(wù)會議對綜合行政執(zhí)法工作涉及的經(jīng)費、服裝、車輛以及執(zhí)法裝備等事宜進行研究，明確了綜合行政執(zhí)法特殊崗位執(zhí)勤補助標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法輔助人員工資標(biāo)準(zhǔn)，將執(zhí)法裝備和執(zhí)法人員服裝購置經(jīng)費統(tǒng)一納入財政預(yù)算，并先行增配20輛執(zhí)法車輛和1輛商務(wù)警車，購置20萬元的執(zhí)法記錄儀、數(shù)碼照相機及破拆工具等。目前，執(zhí)法車輛、執(zhí)法裝備已通過政府采購配備到位，滿足了綜合執(zhí)法工作的基本需要。為提高戰(zhàn)斗力和工作效能，市綜合行政執(zhí)法局以“數(shù)字化”平臺建設(shè)為依托，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺，建立完善“12319”語音呼叫系統(tǒng)、網(wǎng)上辦案系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、“執(zhí)法通”移動巡查系統(tǒng)、無線對講系統(tǒng)、GPS執(zhí)法車輛定位系統(tǒng)，組建市容執(zhí)法和環(huán)境衛(wèi)生管理等9支應(yīng)急隊伍，按照“有訴必接、有接必辦、有辦必果”的要求，第一時間受理、派遣、處置和解決群眾投訴求助，打通為民服務(wù)“最后一公里”通道。改革前，資金短缺，裝備落后，保障薄弱，不能保障執(zhí)法的基本運行。改革后，資金充足，裝備先進，保障有力，基本實現(xiàn)“科技化、信息化、規(guī)范化”，向科技要戰(zhàn)斗力，有力保障綜合行政執(zhí)法“高效運行”。

六、切合民生，回應(yīng)社會關(guān)切，執(zhí)法由“治民”變“為民”

人民群眾滿意度是檢驗改革成功與否的“試金石”。針對群眾關(guān)注和訴求，針對“臟、亂、差、堵”城市管理問題和“積重難返”的復(fù)雜執(zhí)法問題突出，建立健全快速反應(yīng)機制，調(diào)動執(zhí)法資源全力突破，通過綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、依法執(zhí)法，從“根”上進行解決。充分發(fā)揮綜合執(zhí)法“力量集中、人員集中、執(zhí)法權(quán)限集中”的優(yōu)勢，破解“事權(quán)分散難辦事”癥結(jié)，形成“集中力量辦大事”的良好態(tài)勢。截至目前，共立案查處影響市容、占道經(jīng)營、違章建設(shè)、違章占地、違章停車、亂倒垃圾、噪聲擾民、露天燒烤、涉農(nóng)制假、文化市場等方面違章行為680起，全部進入法律程序，辦結(jié)率100%，群眾滿意率100%。例如國土執(zhí)法，改革前衛(wèi)星圖片顯示的違法占地，法律依據(jù)單一，國土部門沒有強制執(zhí)行權(quán)，只能申請人民法院非訴執(zhí)行，效率較低；改革后采用城鄉(xiāng)規(guī)劃法相關(guān)法律依據(jù)，按照違法建設(shè)定性進行行政處罰，直接組織強制拆除，大大提高了行政處罰效率，60個衛(wèi)片顯示的違法占地，只用短短3個月就實現(xiàn)了全部拆除和復(fù)耕。例如農(nóng)業(yè)執(zhí)法，改革前農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員不足20人，面對整個農(nóng)村區(qū)域，執(zhí)法力量單薄，實現(xiàn)不了執(zhí)法的全覆蓋；改革后，全部執(zhí)法人員近400人，進行“網(wǎng)格化”管控，實行“大兵團”作戰(zhàn)，有效打擊了違反動植物檢疫和涉農(nóng)制假行為，違法行為發(fā)生率降低50%以上。例如城區(qū)占道經(jīng)營的市場，亂搭亂建成風(fēng)。改革前，鎮(zhèn)街、工商、商務(wù)、城管職責(zé)不清，責(zé)任不明，都管都不管；改革后，由綜合行政執(zhí)法局牽頭，一個部門統(tǒng)管執(zhí)法，全力攻堅，創(chuàng)城期間僅用一個月，1千余棚廈全部拆除，鏟除城市一大“丑點”，城市環(huán)境大為改觀。例如市長公開電話、民生在線等的投訴處置，改革前，有的市民投訴因為涉及管理部門較多，部門間經(jīng)常 “踢皮球”，遲遲得不到解決，群眾意見很大；改革后，按照“屬地管理”的原則，凡是市民投訴，一律轉(zhuǎn)給轄區(qū)綜合執(zhí)法辦公室進行協(xié)調(diào)解決，處置不到位還要嚴(yán)格問責(zé)，實現(xiàn)真正意義上的“一綜到底、重心下移”。體制順了，問題解決了，群眾的心氣就順了。這些成效既讓人民群眾共享到綜合行政執(zhí)法改革的紅利，又擦亮了綜合行政執(zhí)法“為民親民”的品牌，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一?！踝髡邌挝唬簽H坊市編辦、高密市編辦E：WHG

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 簡政放權(quán) 加強監(jiān)管 機構(gòu)改革