常　健　杜寧寧（南開大學(xué)，天津300350）

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中外公共沖突化解機(jī)構(gòu)的比較與啟示

常健杜寧寧
（南開大學(xué)，天津300350）

摘要：中國(guó)與其他國(guó)家的公共沖突化解機(jī)構(gòu)在專門性、專業(yè)性、機(jī)構(gòu)屬性、人員構(gòu)成、資金來(lái)源、協(xié)議約束力等方面具有許多共同點(diǎn)，但也存在一些重要的差異。為了提升公共沖突化解機(jī)構(gòu)的效能，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公共沖突化解機(jī)構(gòu)的法律和制度支持，細(xì)化專業(yè)分工，更多吸收專家參與，并建立各類沖突化解機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范和交流平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：公共沖突；沖突化解；沖突化解機(jī)構(gòu)

杜寧寧 男（1990-）南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士研究生

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所導(dǎo)致的利益多元化，使社會(huì)各群體之間的矛盾、糾紛和沖突倍增，從而對(duì)國(guó)家的公共沖突化解機(jī)構(gòu)建設(shè)提出了新的要求。所謂公共沖突化解機(jī)構(gòu)，是與法院、公安機(jī)關(guān)等具有強(qiáng)制力的國(guó)家機(jī)關(guān)相對(duì)的公共組織，它主要通過(guò)斡旋、調(diào)解、仲裁等方式促使沖突相關(guān)各方達(dá)成協(xié)議，使沖突得以化解。從國(guó)內(nèi)外公共沖突治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，僅僅依靠公安機(jī)關(guān)和法院等具有強(qiáng)制力的國(guó)家機(jī)關(guān)不足以有效和及時(shí)治理日益增多的公共沖突，加強(qiáng)公共沖突化解機(jī)構(gòu)的建設(shè)是提高公共沖突治理能力的可行路徑。

改革開放以來(lái)，中國(guó)在大力加強(qiáng)公安和司法機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)，也積極開展公共沖突化解機(jī)構(gòu)的建設(shè)，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)、人民調(diào)解委員會(huì)和各類專業(yè)調(diào)解組織得到了相應(yīng)的發(fā)展和完善。但相對(duì)于處于高發(fā)階段的各種公共沖突來(lái)說(shuō)，中國(guó)公共沖突化解機(jī)構(gòu)的化解公共沖突的效能和效率還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足需求，需要在法律依據(jù)、組織形式、人員構(gòu)成、職責(zé)與權(quán)能、專業(yè)化程度等諸多方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變和完善。在這些方面，國(guó)外公共沖突化解機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槲覀兲峁┮欢ǖ膯⑹尽１疚脑噲D通過(guò)中外公共沖突化解機(jī)構(gòu)的比較，發(fā)現(xiàn)其共同點(diǎn)與不同點(diǎn)，并分析差異產(chǎn)生的原因，進(jìn)而總結(jié)出有助于中國(guó)公共沖突化解機(jī)構(gòu)建設(shè)的一些啟示。

一、中國(guó)現(xiàn)有公共沖突化解機(jī)構(gòu)的形式與特點(diǎn)

中國(guó)公共沖突化解機(jī)構(gòu)的狀況可以從機(jī)構(gòu)的專門性、專業(yè)性、機(jī)構(gòu)屬性、人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、工作性質(zhì)、協(xié)議約束力和化解效果等方面來(lái)加以描述和概括。

根據(jù)機(jī)構(gòu)的工作性質(zhì)，公共沖突化解機(jī)構(gòu)可以分為專門機(jī)構(gòu)和非專門機(jī)構(gòu)。在中國(guó)，專門性的公共沖突化解機(jī)構(gòu)并不發(fā)達(dá)。法院和政府一般行政機(jī)關(guān)都承擔(dān)著一定的公共沖突化解職能，如法院承擔(dān)著司法調(diào)解職能，衛(wèi)生行政部門承擔(dān)著醫(yī)患糾紛的化解工作，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)著電力爭(zhēng)議糾紛的化解工作，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)、人力資源和社會(huì)保障部門承擔(dān)著勞資糾紛的化解工作，但它們不是專門的公共沖突化解機(jī)構(gòu)，沖突化解只是其工作職責(zé)中的一個(gè)很小的部分。與此同時(shí)，中國(guó)也建立了一些專門性的沖突化解機(jī)構(gòu)，如各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)、各級(jí)政府的信訪機(jī)關(guān)等。截至2012年，全國(guó)共有人民調(diào)解組織81.1萬(wàn)個(gè)，其中村（居）調(diào)委會(huì)67.8萬(wàn)個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)4.2萬(wàn)個(gè)，企事業(yè)單位調(diào)解組織6.5萬(wàn)個(gè)①。

公共沖突化解機(jī)構(gòu)又可以進(jìn)一步分為一般性機(jī)構(gòu)和專業(yè)性機(jī)構(gòu)。一般性的沖突化解機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)化解各種類型的公共沖突；專業(yè)性的沖突化解機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)化解某一特定類型的公共沖突。在中國(guó)，公共沖突化解機(jī)構(gòu)的分工還處于初步階段，一般性的公共沖突化解機(jī)構(gòu)占據(jù)主要位置，其最主要的形式是各級(jí)政府的信訪機(jī)構(gòu)和基層的人民調(diào)解委員會(huì)。但在一些沖突高發(fā)的領(lǐng)域，也出現(xiàn)了一些專業(yè)性的沖突化解機(jī)構(gòu)，如環(huán)境糾紛行政調(diào)解委員會(huì)，醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)和仲裁委員會(huì)，勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)，道路交通調(diào)解委員會(huì)，物業(yè)管理調(diào)解委員會(huì)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解委員會(huì)和仲裁委員會(huì)，土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理機(jī)構(gòu)等。到2014年，全國(guó)共設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)2.1萬(wàn)余個(gè)，其中，醫(yī)療糾紛調(diào)委會(huì)3369個(gè)、道路交通調(diào)委會(huì)3016個(gè)、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)委會(huì)3648個(gè)、物業(yè)管理調(diào)委會(huì)2551個(gè)②。

從機(jī)構(gòu)屬性來(lái)看，專業(yè)性的公共沖突化解機(jī)構(gòu)可以分為政府機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)。中國(guó)專職的公共沖突化解政府機(jī)構(gòu)包括政府的信訪部門和行政調(diào)解部門，以及專門成立的沖突化解機(jī)構(gòu)，如各地環(huán)保局下設(shè)的環(huán)境糾紛調(diào)解委員會(huì)，再如廣西壯族自治區(qū)縣級(jí)政府建立的土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解、處理的組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)工作，并負(fù)責(zé)人民政府交辦的土地山林水利權(quán)屬糾紛案件調(diào)解、處理的具體工作③。一些基層政府也成立了專業(yè)性的調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)，如磚集鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解委員會(huì)，準(zhǔn)旗農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)。人民調(diào)解委員會(huì)是在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企事業(yè)單位依法設(shè)置的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作④，它在名義上是非政府組織，但實(shí)際上屬于準(zhǔn)政府組織。

從機(jī)構(gòu)的組成人員來(lái)看，公共沖突化解的政府機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)是政府公務(wù)員，但一些仲裁機(jī)構(gòu)會(huì)聘請(qǐng)兼職仲裁員。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，人民調(diào)解委員會(huì)由3-9人組成，人民調(diào)解委員會(huì)委員每屆任期三年，可以連選連任。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生；企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)委員由職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者工會(huì)組織推選產(chǎn)生。⑤人民調(diào)解委員會(huì)根據(jù)調(diào)解糾紛的需要，可以指定一名或者數(shù)名人民調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解，也可以由當(dāng)事人選擇一名或者數(shù)名人民調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。⑥人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會(huì)委員和人民調(diào)解委員會(huì)聘任的人員擔(dān)任。⑦一些專門類別的人民調(diào)解委員會(huì)的組成人員是由政府推薦產(chǎn)生的，如《天津市醫(yī)療糾紛處置條例》沒有規(guī)定醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)組成人員的產(chǎn)生辦法，只是規(guī)定“市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)的組成人員和人民調(diào)解員，應(yīng)當(dāng)向司法行政部門備案”⑧。

從機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)看，我國(guó)目前公共沖突化解的政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府財(cái)政撥款。根據(jù)人民調(diào)解法，人民調(diào)解委員會(huì)開展工作的辦公條件和必要的工作經(jīng)費(fèi)由設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企業(yè)事業(yè)單位提供。⑨根據(jù)《天津市醫(yī)療糾紛處置條例》，市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼費(fèi)用由市財(cái)政予以保障。⑩按照司法部和財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)包括司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會(huì)工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以保障，但事實(shí)上，至今未在國(guó)家層面明確保障標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，保障水平低，不能適應(yīng)工作需要。人民調(diào)解委員會(huì)基本上沒有工作經(jīng)費(fèi)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居），經(jīng)費(fèi)基本上處于無(wú)保障的狀況。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年拿出一定的經(jīng)費(fèi)通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的形式補(bǔ)貼給人民調(diào)解員，這稱之為“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制。由于經(jīng)費(fèi)保障不到位，人民調(diào)解員的工作積極性受到了很大影響。?

從工作性質(zhì)來(lái)看，公共沖突化解機(jī)構(gòu)的工作可分為司法調(diào)解、仲裁、行政調(diào)解、人民調(diào)解、民間調(diào)解。在處理程序上，根據(jù)人民調(diào)解法，人民調(diào)解員根據(jù)糾紛的不同情況，可以采取多種方式調(diào)解民間糾紛，充分聽取當(dāng)事人的陳述，講解有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家政策，耐心疏導(dǎo)，在當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓的基礎(chǔ)上提出糾紛解決方案，幫助當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議。?根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》，土地、山林和水利工程權(quán)屬糾紛確權(quán)處理應(yīng)當(dāng)按照下列程序進(jìn)行：（1）實(shí)地調(diào)查，核實(shí)證據(jù)；（2）聽取各方當(dāng)事人意見；（3）組織和解、調(diào)解；（4）行政主管部門集體討論提出確權(quán)建議；（5）人民政府集體討論決定。?《根據(jù)電力爭(zhēng)議糾紛調(diào)解規(guī)定》，調(diào)解員可以采取下列方式調(diào)解電力爭(zhēng)議糾紛：（1）根據(jù)已掌握的情況向當(dāng)事人提出爭(zhēng)議糾紛解決建議；（2）單獨(dú)會(huì)見一方當(dāng)事人或者同時(shí)會(huì)見各方當(dāng)事人；（3）以書面或者口頭方式征求一方當(dāng)事人或者各方當(dāng)事人的意見；（4）要求當(dāng)事人提出爭(zhēng)議糾紛解決建議或者方案；（5）經(jīng)當(dāng)事人同意，聘請(qǐng)與爭(zhēng)議糾紛各方無(wú)利害關(guān)系的專家或者機(jī)構(gòu)對(duì)爭(zhēng)議糾紛事項(xiàng)提供咨詢建議或者鑒定意見；（6）有利于當(dāng)事人達(dá)成一致的其他方式。?

從沖突化解達(dá)成協(xié)議的約束力來(lái)看，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力。根據(jù)人民調(diào)解法，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。?根據(jù)《根據(jù)電力爭(zhēng)議糾紛調(diào)解規(guī)定》，調(diào)解書中有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，具有民事合同的性質(zhì)，法律另有規(guī)定的除外。具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解書，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。具有給付內(nèi)容的調(diào)解書，當(dāng)事人可以按照《中華人民共和國(guó)公證法》的規(guī)定申請(qǐng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力。債務(wù)人不履行或者不適當(dāng)履行具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證文書的，債權(quán)人可以依法向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。?

從化解沖突的效果來(lái)看，不同類型的公共沖突化解機(jī)構(gòu)的共同作用，使得全國(guó)人民調(diào)解糾紛總數(shù)逐年大幅增加。2011年共調(diào)解各類矛盾糾紛893.5萬(wàn)件，其中涉及醫(yī)療糾紛、道路交通、勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)管理等行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛64.9萬(wàn)件。?2012年至2014年，全國(guó)人民調(diào)解組織共開展矛盾排查近723萬(wàn)次，預(yù)防糾紛511萬(wàn)余件，調(diào)解糾紛超2299萬(wàn)件，調(diào)解成功率97%。?由此可見，公共沖突化解機(jī)構(gòu)在沖突預(yù)防、糾紛化解中起到了舉足輕重的作用。以醫(yī)療糾紛調(diào)解為例，2013年，全國(guó)共調(diào)解醫(yī)療糾紛6.3萬(wàn)件，調(diào)解成功率達(dá)88%。截至2014年，全國(guó)共建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織3396個(gè)，人民調(diào)解員2.5萬(wàn)多人，55%的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)具備政府財(cái)政支持。?

表1對(duì)中國(guó)公共沖突化解機(jī)構(gòu)的基本狀況作出了概括。

表1 中國(guó)公共沖突化解機(jī)構(gòu)的基本狀況

道路交通糾紛調(diào)解協(xié)議具有民事合同的約束力社區(qū)物業(yè)糾紛電力糾紛電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)非專門機(jī)構(gòu)道路交通糾紛調(diào)解委員會(huì)　專門機(jī)構(gòu)　行政機(jī)構(gòu)　公務(wù)員　財(cái)政預(yù)算　行政調(diào)解物業(yè)管理糾紛人民調(diào)解委員會(huì)專門機(jī)構(gòu)　地區(qū)政府主辦的組織公務(wù)員和兼職專家　政府資助　人民調(diào)解調(diào)解協(xié)議具有民事合同的法律約束力行政機(jī)構(gòu)　公務(wù)員　財(cái)政預(yù)算　行政調(diào)解調(diào)解書具有民事合同性質(zhì)，可申請(qǐng)人民法院確認(rèn)其效力

二、其他國(guó)家沖突化解機(jī)構(gòu)建設(shè)的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外公共沖突化解機(jī)構(gòu)的狀況也可以從機(jī)構(gòu)的專門性、專業(yè)性、機(jī)構(gòu)屬性、人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、工作性質(zhì)、協(xié)議約束力和化解效果等方面來(lái)加以描述和概括。

在機(jī)構(gòu)的專門性上，許多國(guó)家既有專門的沖突化解機(jī)構(gòu)，也有非專門的沖突化解機(jī)構(gòu)。在專門性的公共沖突化解機(jī)構(gòu)方面，韓國(guó)政府建立了許多專門化解沖突的政府委員會(huì)，美國(guó)建立了沖突化解中心、聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系調(diào)停調(diào)解局，英國(guó)建立了糾紛調(diào)解中心，日本建立了公害調(diào)解委員會(huì)，德國(guó)建立了醫(yī)療事故調(diào)解處，等等。在非專門性的沖突化解機(jī)構(gòu)方面，如日本的醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)和勞動(dòng)委員會(huì)，美國(guó)的環(huán)保署，英國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，韓國(guó)的消費(fèi)者保護(hù)院等，雖然不是專門從事沖突化解的工作，但都具有化解相關(guān)公共沖突的功能。

在機(jī)構(gòu)的專業(yè)性上，一些國(guó)家既有一般性的公共沖突化解機(jī)構(gòu)，也有更多的專門類別的公共沖突化解機(jī)構(gòu)。以韓國(guó)為例，它既建立了韓國(guó)國(guó)民大統(tǒng)合委員會(huì)和國(guó)民權(quán)益委員會(huì)這兩個(gè)一般性的公共沖突化解機(jī)構(gòu)，又建立了一些化解專門類別公共沖突的政府委員會(huì)，包括化解土地糾紛的土地收用委員會(huì)，化解勞動(dòng)沖突的勞使政委員會(huì)，化解環(huán)境沖突的環(huán)境糾紛調(diào)解委員會(huì)，化解行政沖突的行政協(xié)議調(diào)整委員會(huì)，化解政治沖突的疑問死真相查明委員會(huì)、民主化運(yùn)動(dòng)關(guān)聯(lián)者名譽(yù)恢復(fù)與補(bǔ)償委員會(huì)和親日反民族真相委員會(huì)，化解社會(huì)沖突的女性家庭委員會(huì)、歲月號(hào)真相委員會(huì)等。?再以美國(guó)為例，美國(guó)既有沖突化解中心這種一般性的沖突化解機(jī)構(gòu)，也建立了一些專門類別的沖突化解機(jī)構(gòu)，如化解社區(qū)沖突的社區(qū)調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解醫(yī)患糾紛的醫(yī)療糾紛改革委員會(huì)，化解勞資沖突的聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系調(diào)停調(diào)解局，化解社區(qū)沖突的社區(qū)關(guān)系服務(wù)部。再以英國(guó)為例，英國(guó)既有化解一般性公共沖突的調(diào)解中心，又建立了化解家庭糾紛的家庭糾紛調(diào)解組織，化解醫(yī)患糾紛的國(guó)民醫(yī)療服務(wù)訴訟委員會(huì)，化解勞資糾紛的咨詢、調(diào)解、仲裁服務(wù)委員會(huì)。

在機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上，一些國(guó)家的公共沖突化解機(jī)構(gòu)既有政府機(jī)構(gòu)，也有大量的非政府機(jī)構(gòu)。美國(guó)處理勞動(dòng)糾紛的機(jī)構(gòu)分為官方機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)和法院三種類型。官方調(diào)解機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦勞工部下的勞工標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行委員會(huì)、調(diào)停調(diào)解局、國(guó)家勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)、平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)等；民間機(jī)構(gòu)包括美國(guó)仲裁協(xié)會(huì)等。

在機(jī)構(gòu)的組成人員方面，一些國(guó)家的公共沖突化解機(jī)構(gòu)特別注意吸收兼職專家。例如，韓國(guó)化解公共沖突的政府委員會(huì)就包括了相關(guān)領(lǐng)域的專家。英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)醫(yī)療糾紛化解機(jī)構(gòu)的成員不僅包括經(jīng)驗(yàn)豐富的律師，還有大批專業(yè)醫(yī)師提供相關(guān)技術(shù)支持。美國(guó)聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系調(diào)停調(diào)解局吸納了資深勞資問題專家處理勞資糾紛。

在達(dá)成協(xié)議的約束力上，國(guó)外公共沖突化解機(jī)構(gòu)所促進(jìn)達(dá)成的協(xié)議通常具有一定的法律約束力。韓國(guó)負(fù)責(zé)化解公共沖突的行政委員會(huì)的決策具有法律上的約束力。日本的勞動(dòng)委員會(huì)以其中立性使得裁定具有很高的威信，裁定形成后不能進(jìn)行更改。美國(guó)環(huán)保署針對(duì)環(huán)境糾紛的調(diào)解協(xié)議具有法律效力，可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

在對(duì)沖突的治理效果上，從韓國(guó)環(huán)境糾紛調(diào)解委員會(huì)公布的《2014年環(huán)境糾紛處理統(tǒng)計(jì)資料》來(lái)看，環(huán)境糾紛調(diào)解委員會(huì)自1991年7月至2014年12月共收到3853件案件，其中3281件已得到處理，416件主動(dòng)撤回，135件正在處理中。噪音和振動(dòng)相關(guān)損害最多，共2802件（85%），大氣污染191件（6%），日照136件（4%），水質(zhì)污染88件（3%），其他62件（2%），均得到妥善解決。?在美國(guó)，有97%以上的民事案件在審前程序中由當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議而撤訴。?其中，85%的醫(yī)療糾紛通過(guò)調(diào)解的方式得到有效化解。?在勞資糾紛處理方面，2012年，美國(guó)勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)共受理案件24275件；2013年，調(diào)停調(diào)解局共處理13000多起集體協(xié)商談判。英國(guó)國(guó)民醫(yī)療服務(wù)訴訟委員會(huì)在1995年-2006年間使43%的糾紛最后實(shí)現(xiàn)了庭外和解。?

三、中外公共沖突化解機(jī)構(gòu)的比較

中國(guó)與其他國(guó)家特別是一些發(fā)達(dá)國(guó)家在公共沖突化解機(jī)構(gòu)建設(shè)方面雖然有一些共同點(diǎn)，但也存在著一些深刻的差異，這主要體現(xiàn)在沖突化解的背景、機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度和獨(dú)立性等方面。

從公共沖突化解的背景來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家處理沖突的傳統(tǒng)是法律中心主義，其司法系統(tǒng)在處理各種沖突方面的功能相對(duì)發(fā)達(dá)。這些國(guó)家對(duì)于沖突化解的重視，是由于法律訴訟的高昂成本，因此將沖突化解作為一種法律訴訟之外的非訴訟糾紛解決機(jī)制（Alternative Dispute Resolution，簡(jiǎn)稱ADR），以減輕法律訴訟的壓力，提高沖突處置的效率。與此不同，中國(guó)處理沖突的傳統(tǒng)是調(diào)解中心導(dǎo)向，新中國(guó)成立后又是行政中心導(dǎo)向，盡管改革開放以來(lái)國(guó)家大力加強(qiáng)法律體系和司法體制建設(shè)，但在各種沖突的法律訴訟制度和體制方面仍然存在許多有待填補(bǔ)和完善之處。換言之，中國(guó)的沖突化解體制雖然有悠久的歷史傳統(tǒng)，但缺乏完善的法律訴訟體制作為后盾，這在一定程度上會(huì)影響沖突化解的效率和執(zhí)行力。例如，在缺乏對(duì)可能的法律訴訟結(jié)果的確定預(yù)期作為參照的情況下，沖突各方對(duì)沖突過(guò)程及其結(jié)果的收益與成本難以形成理性的計(jì)算，從而對(duì)調(diào)解的選擇、調(diào)解過(guò)程中的報(bào)價(jià)和討價(jià)還價(jià)以及協(xié)議的達(dá)成形成負(fù)面的影響。

從公共沖突化解機(jī)構(gòu)的專門化程度來(lái)看，中國(guó)與其他國(guó)家都建有專門和非專門兩類機(jī)構(gòu)。但相對(duì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)各級(jí)政府部門都兼有化解公共沖突的職責(zé)，然而專門化解公共沖突的政府專門機(jī)構(gòu)并不太多。一些發(fā)達(dá)國(guó)家建立了專門性的公共沖突化解機(jī)構(gòu)，特別是在公共沖突的高發(fā)時(shí)期。專門化的公共沖突化解機(jī)構(gòu)可以使其他政府機(jī)構(gòu)擺脫各類公共沖突的纏擾，更專心地從事自身的本職工作。

從公共沖突化解機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度來(lái)看，中國(guó)與其他國(guó)家都建有一般性和專業(yè)性兩類沖突化解機(jī)構(gòu)，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的沖突化解機(jī)構(gòu)更多的是處理一般性沖突的機(jī)構(gòu)，如信訪機(jī)構(gòu)和人民調(diào)解委員會(huì)，專門處理某類公共沖突的機(jī)構(gòu)并不太多，只是一些地方在嘗試建立。相比之下，一些發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)一些高發(fā)性沖突建立了專門性的沖突化解機(jī)構(gòu)，如化解勞資糾紛的專門機(jī)構(gòu)，化解環(huán)境沖突的專門機(jī)構(gòu)，化解社區(qū)沖突的專門機(jī)構(gòu)，化解醫(yī)患糾紛的專門機(jī)構(gòu)，化解行政沖突的專門機(jī)構(gòu)，化解土地糾紛的專門機(jī)構(gòu)等等，這使得沖突化解的專業(yè)化程度大大提升。

從公共沖突化解機(jī)構(gòu)的屬性來(lái)看，中國(guó)與其他國(guó)家的公共沖突化解機(jī)構(gòu)都包括行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)三種類別。但相對(duì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的公共沖突化解機(jī)構(gòu)以行政機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)為主，一些名義上的群眾組織實(shí)際上都具有政府行政機(jī)關(guān)的支持背景。在中國(guó)長(zhǎng)期“行政主導(dǎo)”的制度背景下，這種行政機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)在化解公共沖突方面會(huì)比沒有行政機(jī)構(gòu)背景的沖突化解機(jī)構(gòu)更具權(quán)威性和可信性。相比之下，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的沖突化解機(jī)構(gòu)除了有專門和非專門的行政機(jī)構(gòu)外，有更多以司法機(jī)構(gòu)支持作為背景的民間機(jī)構(gòu)和具有行業(yè)協(xié)會(huì)背景的民間機(jī)構(gòu)。這與發(fā)達(dá)國(guó)家的司法中心和社會(huì)自治的導(dǎo)向有密切聯(lián)系，在這些國(guó)家，司法機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)支持的民間沖突化解機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)?shù)耐藕凸帕Α?/p>

從公共沖突化解機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成來(lái)看，中國(guó)與其他國(guó)家的公共沖突化解機(jī)構(gòu)的組成人員都包括了國(guó)家公務(wù)員和行業(yè)專家。但相對(duì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的公共沖突化解機(jī)構(gòu)的組成人員更多的是國(guó)家公務(wù)員，只有少量的行業(yè)專家參與一些專門類別的調(diào)解和仲裁。相比之下，一些發(fā)達(dá)國(guó)家更重視吸收專家參與各類公共沖突的化解工作，使公共沖突化解機(jī)構(gòu)更具中立性和專業(yè)能力。

從公共沖突化解機(jī)構(gòu)的工作效果來(lái)看，中國(guó)與其他國(guó)家的公共沖突化解機(jī)構(gòu)都在一定程度上實(shí)現(xiàn)了沖突化解的目標(biāo)。但更具體的分析顯示，司法背景和機(jī)構(gòu)的專門化、專業(yè)化、中立化程度會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)的沖突化解效能產(chǎn)生重要的影響。由于一些發(fā)達(dá)國(guó)家的沖突化解具有較為完善的司法制度和體制，其沖突化解機(jī)構(gòu)的專門性、專業(yè)性和中立性程度要高于中國(guó)的同類機(jī)構(gòu)，因此其沖突化解的實(shí)際效能也相對(duì)高于中國(guó)的公共沖突化解機(jī)構(gòu)。

四、幾點(diǎn)啟示

通過(guò)以上的中外比較，可以對(duì)我國(guó)公共沖突化解機(jī)構(gòu)的建設(shè)提供一些有益的啟示。

首先，隨著中國(guó)政府全面推進(jìn)依法治國(guó)，中國(guó)的司法體制的建設(shè)和完善正在步入快車道。在這種背景下，一方面，應(yīng)當(dāng)為公共沖突化解機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)行提供更充分的法律支持；另一方面，應(yīng)當(dāng)使公共沖突化解機(jī)構(gòu)得到司法機(jī)關(guān)的更多支持；再一方面，應(yīng)當(dāng)使公共沖突化解機(jī)構(gòu)所形成的調(diào)解協(xié)議具有更強(qiáng)的法律約束力。

第二，隨著某些領(lǐng)域的公共沖突發(fā)生頻率和復(fù)雜程度提高，有必要建立更多的專門性和專業(yè)性的公共沖突化解機(jī)構(gòu)。目前，中國(guó)的公共沖突集中于勞動(dòng)、醫(yī)療、城管、社區(qū)物業(yè)管理、環(huán)境、征地、拆遷、交通等領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域建立專門和專業(yè)性的沖突化解機(jī)構(gòu)將有助于提高公共沖突化解的效能。

第三，在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，由于公共沖突會(huì)涉及政府行政機(jī)關(guān)與民眾之間的沖突，因此，需要使公共沖突化解機(jī)構(gòu)更具中立性。這要求公共沖突化解機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立于相關(guān)的政府行政機(jī)關(guān)，或是作為相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，或是以司法機(jī)關(guān)為背景，或是依托于相應(yīng)的行業(yè)組織，以此提升公共沖突化解機(jī)構(gòu)的公信力。

第四，在人員結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)注意更多地吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與公共沖突化解工作，提高沖突化解的專業(yè)水準(zhǔn)。

最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共沖突化解的體制和平臺(tái)建設(shè)。目前各地專業(yè)性的沖突化解機(jī)構(gòu)還處于嘗試階段，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，逐漸建立專業(yè)性的沖突化解體制和平臺(tái)，使專業(yè)化的沖突化解機(jī)構(gòu)形成更加統(tǒng)一的規(guī)范，能夠及時(shí)分享經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提升沖突化解的效能。

注釋：

①趙陽(yáng)、曾敏：《全國(guó)有人民調(diào)解組織81.1萬(wàn)個(gè)》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年10月30日，第1版。

②周斌：《全國(guó)設(shè)立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)2.1萬(wàn)余個(gè)》，2014年8月1日，法制網(wǎng)：http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/ 2014-08/01/content_5699468.htm？node=53450。

③《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》，2013年9月26日，第3條。

④《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，2010年8月28日頒布，第5、7條。

⑤《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，2010年8月28日頒布，第8條。

⑥《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，2010年8月28日頒布，第19條。

⑦《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，2010年8月28日頒布，第13條。

⑧《天津市醫(yī)療糾紛處置條例》，2014年11月8日通過(guò)，第8條。

⑨《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，2010年8月28日頒布，第12條。

⑩《天津市醫(yī)療糾紛處置條例》，2014年11月8日通過(guò)，第8條。

?殷蛟：《關(guān)于人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)的探索與思考》，2014年6月19日，四川法制網(wǎng)（理論導(dǎo)刊）：http：//www.scfzw.net/flfwmk/bencandy.php？fid=90&id=1590。

?《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，2010年8月28日頒布，第22條。

?《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》，2013年9月26日，第25條。

?國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)：《根據(jù)電力爭(zhēng)議糾紛調(diào)解規(guī)定》，2011年9月30日，第14條。

?《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，2010年8月28日頒布，第31、33條。

?國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)：《根據(jù)電力爭(zhēng)議糾紛調(diào)解規(guī)定》，2011年9月30日，第21、22條。

?趙陽(yáng)、曾敏：《全國(guó)有人民調(diào)解組織81.1萬(wàn)個(gè)》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年10月30日，第1版。

?周斌：《全國(guó)設(shè)立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)2.1萬(wàn)余個(gè)》，2014年8月1日，法制網(wǎng)：http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/ 2014-08/01/content_5699468.htm？node=53450。

?徐盈雁：《全國(guó)共建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織3396個(gè)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2014年5月6日，第1版。

?《勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁組織規(guī)則》，2010年1月20日頒布，第2、6條。

?《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，2009年6月27日頒布，第13、52條。

?常健、李志行：《韓國(guó)政府委員會(huì)在公共沖突治理中的作用及其啟示》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016第1期。

?常健、李志行：《韓國(guó)政府委員會(huì)在公共沖突治理中的作用及其啟示》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016第1期。

?鄢霹頑：《借鑒國(guó)外ADR機(jī)制完善我國(guó)司法調(diào)解制度》，《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期，第51-55頁(yè)。

?范愉：《ADR原理與實(shí)務(wù)》，廈門大學(xué)出版社，2002年，第564-565頁(yè)。

?Carole Kaplan，Reducing Risk in Mental Health Services：the Work of the NHS Litigation Authority.Mental HealthReview Journal，2006，Vol.11Iss 1 pp. 34-37.

（責(zé)任編輯方卿）

Comparison of Chinese and Foreign Institutions for Public Conflict Resolution

Chang Jian / Du Ningning

Abstract:China and other countries' institutions for public conflict resolution have much in common in specialization，professional，and institutional attributes，personnel composition，sources of funding，and binding force of agreement etc. However，there are also some important differences. In order to enhance the efficiency of public conflict resolution institutions，it is necessary to further strengthen the legal and institutional support for public conflict resolution institutions，refine division of labor，invite more experts to participate in，and establish unified standards and exchange platform for various types of conflict resolution institutions.

Keywords:Public Conflict；Conflict Resolution；Conflict Resolution Institutions

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“公共領(lǐng)域沖突管理體制研究”（13AGL005）。

收稿日期：2016-1-20

作者簡(jiǎn)介：常健 男（1957-）南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授博士生導(dǎo)師副院長(zhǎng)

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）03-019-（8）