張海柱（中國(guó)海洋大學(xué)，青島266100）

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政府工作報(bào)告中的海洋政策演變*
——對(duì)1954-2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的內(nèi)容分析

張海柱
（中國(guó)海洋大學(xué)，青島266100）

摘要：海洋政策是國(guó)家或政府處理海洋事務(wù)的各種宏觀或具體政策規(guī)劃的總稱，它總是體現(xiàn)于特定的政策文本之中。通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告（1954-2015）的內(nèi)容分析，可以大致呈現(xiàn)中國(guó)海洋政策的演變狀況。研究發(fā)現(xiàn)，海洋政策占政府施政比重長(zhǎng)期處于較低水平，且缺乏持續(xù)性。而在近些年來(lái)這一狀況有所改善。同時(shí)，不同時(shí)期海洋政策中的施政重心有所不同，在近些年中呈現(xiàn)出逐漸重視宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的趨勢(shì)。海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的成效取決于政府決策者對(duì)海洋事務(wù)的關(guān)注程度能否不斷提升并持續(xù)下去。

關(guān)鍵詞：海洋政策；海洋事務(wù)；政府工作報(bào)告；內(nèi)容分析

一、研究問(wèn)題

海洋政策是一個(gè)國(guó)家或政府處理海洋領(lǐng)域相關(guān)事務(wù)的各種宏觀或具體政策規(guī)劃的總稱。受國(guó)家決策者對(duì)于海洋的觀念認(rèn)知等各種因素的影響，海洋政策總是處于不斷的演變過(guò)程之中。就我國(guó)而言，不同朝代或不同時(shí)期的國(guó)家海洋政策有所不同，但都呈現(xiàn)出明顯的“重陸輕?！眱A向。這一傳統(tǒng)所形成的“路徑依賴”效應(yīng)也深刻影響著新中國(guó)的海洋政策取向?？梢悦黠@觀察到的是，新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，海洋事務(wù)仍然處于國(guó)家政策議程中的次要或從屬地位。然而，中國(guó)政府并沒(méi)有一直“鎖定”在這種忽視海洋事務(wù)的“路徑依賴”效應(yīng)之中。以2012年黨的“十八大”政治報(bào)告明確提出的建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)為標(biāo)志，國(guó)家最高決策者開始真正重視起海洋發(fā)展與管理問(wèn)題。那么，如何從公共政策的角度理解中國(guó)處理海洋事務(wù)時(shí)從“輕視”到“重視”的這種變化呢？更具體地，新中國(guó)成立至今國(guó)家的海洋政策經(jīng)歷了怎樣的演變歷程呢？此即本文所要研究的主要問(wèn)題。

公共政策是“政府選擇做與選擇不做的事情”，［1］1它總是體現(xiàn)于特定的政策文本之中。有鑒于此，本文選擇國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》這一重要的中央政府政策文件作為分析對(duì)象，通過(guò)對(duì)建國(guó)至今歷年的報(bào)告文本（1954-2015）進(jìn)行內(nèi)容分析，來(lái)考察國(guó)家海洋政策的演變歷程。具體而言，本文的考察涉及兩個(gè)基本問(wèn)題：一是在政府工作報(bào)告所呈現(xiàn)的政府施政領(lǐng)域中，海洋政策所占的施政比重經(jīng)歷了怎樣的變化；二是在海洋政策領(lǐng)域內(nèi)部，政府的施政重心發(fā)生了怎樣的變化。本文認(rèn)為，上述兩個(gè)方面能夠大致反映出中國(guó)海洋政策的演變情況。而這種基于政策文本的內(nèi)容分析，則可以提供給我們一個(gè)觀察和思考中國(guó)海洋政策問(wèn)題的新視角。

二、研究對(duì)象與研究方法

之所以選擇國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》作為考察中國(guó)海洋政策的文本材料，是由于國(guó)務(wù)院（即中央政府）是我國(guó)最為重要的海洋事務(wù)管理主體之一。國(guó)務(wù)院在管理海洋事務(wù)過(guò)程中所做出的各種政策安排是國(guó)家海洋政策的重要組成部分。而政府工作報(bào)告作為國(guó)務(wù)院對(duì)特定年度內(nèi)公共事務(wù)管理活動(dòng)的總結(jié)與計(jì)劃安排，是一份重要的具有施政綱領(lǐng)性質(zhì)的官方文件。特別是其中涉及對(duì)未來(lái)一年工作安排的文字表述可以視為政府政策的直接體現(xiàn)。同時(shí)，就政府工作報(bào)告的具體內(nèi)容來(lái)看，它幾乎總會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等等國(guó)家公共事務(wù)的所有領(lǐng)域，海洋事務(wù)也包括在內(nèi)。因此，從政府工作報(bào)告中我們可以看出政府的注意力或資源在各個(gè)事務(wù)領(lǐng)域中的分配情況，即政府的施政重點(diǎn)分布情況。

此外，作為一份正式的官方文件，政府工作報(bào)告的文字表述十分規(guī)范，在內(nèi)容安排上也遵循著特定的結(jié)構(gòu)布局，這些都為文本材料的整理與分析提供了便利。需指出的是，新中國(guó)成立后國(guó)務(wù)院第一份正式政府工作報(bào)告產(chǎn)生于1954年，之后由于歷史原因，1961-1963年、1965-1974年以及1976-1977年未進(jìn)行工作報(bào)告的編制、匯報(bào)與審議。因此，本文所考察的是1954至2015年期間的47份報(bào)告文本。①

在對(duì)政府工作報(bào)告文本的考察中，哪些內(nèi)容屬于本文所要考察的“海洋政策”呢？由于本文認(rèn)為，海洋政策即為一個(gè)國(guó)家或政府管理海洋事務(wù)的相關(guān)政策。因此前述問(wèn)題也就轉(zhuǎn)變?yōu)?，政府工作?bào)告中的哪些內(nèi)容屬于“海洋事務(wù)”的內(nèi)容呢？事實(shí)上，針對(duì)“海洋事務(wù)"這一概念，當(dāng)前無(wú)論是政府還是學(xué)界都未能做出明確的界定。如果說(shuō)“海洋事務(wù)”的提出是為了與“陸地事務(wù)”相對(duì)應(yīng)，那么，陸地事務(wù)的籠統(tǒng)性則恰恰表明了海洋事務(wù)的模糊性。不過(guò)可以明確的是，海洋事務(wù)涉及人類與海洋發(fā)生互動(dòng)關(guān)系的方方面面，而管理海洋事務(wù)的主體是政府公共部門。至于海洋事務(wù)的具體內(nèi)容，我們可以從國(guó)家決策部門制定的相關(guān)海洋政策文件中所涉及的內(nèi)容來(lái)進(jìn)行確定。2013年頒布的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》可以說(shuō)對(duì)海洋事務(wù)的具體內(nèi)容做出了最為全面的界定，包括海洋資源管理、海域利用、海島保護(hù)與開發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生態(tài)修復(fù)、海洋經(jīng)濟(jì)調(diào)控、海洋公共服務(wù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋權(quán)益維護(hù)、國(guó)際海洋事務(wù)、國(guó)際海域資源調(diào)查與極地考察、海洋科技、海洋教育、海洋法律法規(guī)以及海洋意識(shí)和文化等十五項(xiàng)內(nèi)容。②

在上述界定的基礎(chǔ)上，為了分析上的方便與清晰，本文將海洋事務(wù)的內(nèi)容大致劃分為五個(gè)領(lǐng)域，分別是海洋戰(zhàn)略規(guī)劃、海洋資源開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋權(quán)益維護(hù)、海洋科技教育與文化。在對(duì)政府工作報(bào)告文本的考察中，凡是與上述主題相關(guān)的表述都被視為是政府決策者管理海洋事務(wù)的政策安排。

在明確了本文的研究對(duì)象之后，需要對(duì)本文的研究方法進(jìn)行介紹。本文所采用的是內(nèi)容分析法，它是一種定量與定性相結(jié)合的研究方法，主要適用于對(duì)特定文本材料的分析。內(nèi)容分析法的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)在于它“可以持續(xù)處理大量且長(zhǎng)時(shí)期的數(shù)據(jù)”，從而“能有效地幫助研究者獲知研究對(duì)象在一段較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的變化趨勢(shì)”。［2］93正因如此，許多研究者將其應(yīng)用于對(duì)包括政府工作報(bào)告在內(nèi)的連續(xù)性文本材料的分析。不過(guò)，內(nèi)容分析法主要是作為一種描述性方法，它能夠?yàn)槲覀兂尸F(xiàn)海洋政策演變的特征或軌跡，但是無(wú)法幫助我們厘清海洋政策演變過(guò)程中各種變量之間的因果關(guān)系。此外，完整的內(nèi)容分析除了要通過(guò)量化統(tǒng)計(jì)技術(shù)為人們呈現(xiàn)特定文本的“形式”特征（例如某個(gè)關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率、特定文字占總文本的比重等）外，還要通過(guò)質(zhì)化的情境或語(yǔ)境分析來(lái)為人們揭示該文本所蘊(yùn)含的真實(shí)意義。

在內(nèi)容分析的具體操作上，根據(jù)研究主題的差異將會(huì)采取不同的技術(shù)路線。就本文而言，在分析海洋政策所占政府“施政比重”問(wèn)題時(shí)，主要是考察政府工作報(bào)告中海洋事務(wù)相關(guān)表述的文字?jǐn)?shù)量占所有事務(wù)表述總量的比值。在分析不同時(shí)期內(nèi)海洋政策“施政重心”問(wèn)題時(shí)，主要是考察特定時(shí)期內(nèi)各項(xiàng)具體海洋事務(wù)（關(guān)鍵詞）出現(xiàn)的頻率高低。本文認(rèn)為，通過(guò)上述方式可以大致了解政府決策者對(duì)于特定海洋事務(wù)的重視程度及其變化，并進(jìn)一步反映出海洋政策的演變情況。

三、海洋政策所占政府施政比重演變

如前所述，本文通過(guò)統(tǒng)計(jì)海洋事務(wù)相關(guān)表述在政府工作報(bào)告中的比重來(lái)呈現(xiàn)海洋政策所占政府施政比重狀況。由于政府工作報(bào)告在內(nèi)容上既包括對(duì)上一年政府工作的總結(jié)，又包括對(duì)下一年政府工作的安排，而只有后者才屬于政府“政策”的范疇。因此在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，要對(duì)政府工作報(bào)告文本進(jìn)行預(yù)處理，去除掉“工作總結(jié)”的相關(guān)內(nèi)容。另外，基于本文研究主題的考慮，在政府工作報(bào)告中有三類涉及“海洋”或“海”的內(nèi)容不被列入考察的對(duì)象，分別是純粹介紹國(guó)外某國(guó)家海洋事務(wù)的表述、針對(duì)我國(guó)“沿海地區(qū)”相關(guān)事務(wù)（不直接涉及海洋問(wèn)題）的表述以及關(guān)于海峽兩岸關(guān)系③的表述。

在確定了文本內(nèi)容分析的對(duì)象之后，筆者依次對(duì)每一年政府工作報(bào)告中涉及海洋政策的文字表述進(jìn)行了提取，④然后分別計(jì)算出每一年政府工作報(bào)告中涉及海洋政策的表述字?jǐn)?shù)占該報(bào)告中所有政策領(lǐng)域總字?jǐn)?shù)的比重，并通過(guò)折線圖的形式將歷年比重值予以呈現(xiàn)（圖1）。

圖1 政府工作報(bào)告中海洋政策表述數(shù)字比重（%）

通過(guò)對(duì)圖1的觀察，可以發(fā)現(xiàn)1954至2015年期間，海洋政策在我國(guó)中央政府的施政綱領(lǐng)中所占比重的演變歷程呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的主要特征。第一，海洋政策所占施政比重呈現(xiàn)出明顯的“間斷”式變化特征。對(duì)政府工作報(bào)告文本的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院對(duì)海洋政策問(wèn)題的關(guān)注程度十分不穩(wěn)定。一些年份的政策表述相對(duì)較多，而在另一些年份中只是簡(jiǎn)單提及，甚至還有一些年份的報(bào)告中根本沒(méi)有涉及海洋政策的表述。⑤而且這種變化的幅度經(jīng)常十分劇烈。例如，1987年的政府工作報(bào)告中未涉及任何關(guān)于海洋政策的表述，到了1988年海洋政策占的施政比重上升到0.62%，然而到了1989年這一比重又歸為零。同樣，1993年海洋政策所占施政比重為0.58%，而之前的1992年該比重僅為0.07%，到了1994年則又未涉及任何海洋政策表述。這一現(xiàn)象在一定程度上反映出我國(guó)政府在管理海洋事務(wù)時(shí)的政策安排缺乏持續(xù)性，而這又是國(guó)家對(duì)海洋事務(wù)的重視程度較為有限的體現(xiàn)。不過(guò)，如果我們單獨(dú)考察海洋政策“間斷”所出現(xiàn)的頻率的話，可以發(fā)現(xiàn)這種“間斷”現(xiàn)象在逐漸減弱。⑥這在一定程度上反映出海洋政策的持續(xù)性從相對(duì)的意義上有所增強(qiáng)，國(guó)家對(duì)海洋事務(wù)的重視程度也在逐漸提升。

第二，在特定年份中，海洋政策所占政府施政比重出現(xiàn)了大幅度的提升，但是總體上歷年的比重均低于1%的水平。然而，1%的水平到底意味著什么呢？由于圖1所直接呈現(xiàn)的是歷年間海洋政策所占政府施政比重的相對(duì)變化情況，除此之外，我們并不能清楚地了解在每一年中，海洋政策在政府全部政策議程安排中的“排序”情況。事實(shí)上，要解答這一問(wèn)題需要將每一年政府工作報(bào)告中所涉及的各項(xiàng)事務(wù)相關(guān)政策的施政比重情況全部測(cè)量并進(jìn)行對(duì)比。鑒于這一工作量過(guò)于龐大，本文僅以醫(yī)療衛(wèi)生政策為例來(lái)做一個(gè)大致比較。從2009年開始中國(guó)政府進(jìn)行了新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，那么在改革過(guò)程中醫(yī)療衛(wèi)生政策所占的施政比重經(jīng)歷了怎樣的變化呢？筆者依據(jù)同樣的文字表述提取與比重計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)量后發(fā)現(xiàn)，2009與2010年，醫(yī)療衛(wèi)生政策比重分別高達(dá)5.7%與4.8%，此后幾年內(nèi)該比重有所下降，但仍保持在3%左右的水平。⑦將海洋政策與醫(yī)療衛(wèi)生政策進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，即便是2012年十八大報(bào)告提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)之后，海洋政策在政府工作報(bào)告的施政綱領(lǐng)中所占比重仍不足1%的水平。我們據(jù)此可以大致得出這樣一個(gè)結(jié)論，即長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府對(duì)海洋事務(wù)的重視程度均略顯不足，海洋政策在國(guó)家發(fā)展的整個(gè)政策體系中尚未上升到一個(gè)明顯的高度。

第三，盡管總體來(lái)看，海洋政策在我國(guó)中央政府施政綱領(lǐng)中所占施政比重的“波動(dòng)”幅度較大，但是隨著時(shí)間的推移，仍可以發(fā)現(xiàn)一些相對(duì)“穩(wěn)定”的變化趨勢(shì)。具體而言，從20世紀(jì)90年代中期之后，海洋政策所占施政比重逐漸呈現(xiàn)出較為明顯的上升態(tài)勢(shì)。2005年之后這一上升態(tài)勢(shì)更為明顯，而且海洋政策的持續(xù)性在不斷增強(qiáng)。2011年至今則呈現(xiàn)出了“直線式”上升的趨勢(shì)，可以預(yù)期未來(lái)時(shí)期內(nèi)海洋政策占的施政比重很有可能還會(huì)繼續(xù)提升。上述現(xiàn)象表明，我國(guó)中央政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于海洋事務(wù)的“忽視”狀況在近些年中正在發(fā)生明顯改變。

以上是通過(guò)對(duì)歷年政府工作報(bào)告文本進(jìn)行定量測(cè)量之后所直接呈現(xiàn)出的結(jié)果。然而，這種定量統(tǒng)計(jì)結(jié)果只能在一定程度上大致反映海洋政策所占政府施政比重的變化情況。要想對(duì)具體變化過(guò)程（特別是變化的原因）進(jìn)行更為細(xì)致的考察，必須結(jié)合特定時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)背景進(jìn)行定性分析。由于篇幅的限制，本文無(wú)法詳細(xì)考察特定時(shí)期內(nèi)宏觀環(huán)境變化對(duì)海洋政策所造成的具體影響。這里僅就海洋政策演變過(guò)程中的“路徑依賴”問(wèn)題進(jìn)行探討。

本文認(rèn)為海洋政策在國(guó)務(wù)院施政綱領(lǐng)中所占比重長(zhǎng)期處于較低水平，且經(jīng)常發(fā)生“間斷”的現(xiàn)象，可能正是中國(guó)“重陸輕?！眰鹘y(tǒng)所產(chǎn)生的“路徑依賴”效應(yīng)的體現(xiàn)。路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，先前的政策選擇會(huì)形成一種“慣性”，從而對(duì)未來(lái)政策選擇產(chǎn)生持續(xù)性影響。在中國(guó)漫長(zhǎng)的發(fā)展歷史中，海洋政策從未成為重要的國(guó)家政策領(lǐng)域。在這種情況下，政府工作報(bào)告中海洋政策的經(jīng)常性“缺位”也就很好理解了。路徑依賴效應(yīng)的打破往往需要特定主體有效利用各種組織內(nèi)部動(dòng)力或外部壓力促成觀念的轉(zhuǎn)變或制度的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。以中共中央十八大政治報(bào)告中明確提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)為代表，近年來(lái)國(guó)家最高決策層的一系列舉措已經(jīng)表明傳統(tǒng)“重陸輕海”的路徑依賴效應(yīng)正在被打破。近幾年來(lái)政府工作報(bào)告中海洋政策所占比重大幅度上升的事實(shí)，在很大程度上印證了這一點(diǎn)。然而，海洋政策的比重是否能夠提升到一個(gè)新的高度并持續(xù)下去，還有待進(jìn)一步的觀察。

四、海洋政策中的施政重心演變

上文是將“海洋政策”作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行測(cè)量與分析，這種分析具有一定的局限性。因?yàn)槿缜八?，該政策所針?duì)的“海洋事務(wù)”是一個(gè)囊括性很強(qiáng)的范疇，不同時(shí)期內(nèi)政府所要處理的具體事務(wù)可能并不相同。即當(dāng)我們觀察到某一時(shí)期內(nèi)海洋政策所占政府施政比重在持續(xù)上升時(shí)，政府所要處理的具體事務(wù)可能并不一樣。因此，我們有必要對(duì)海洋事務(wù)進(jìn)行分解，進(jìn)一步來(lái)考察在特定時(shí)期內(nèi)國(guó)家海洋政策施政重心的演變情況。為了完成這一任務(wù)，本文對(duì)歷年政府工作報(bào)告文本中涉及海洋政策的表述進(jìn)行了“關(guān)鍵詞”的提取。⑧以各個(gè)關(guān)鍵詞為對(duì)象，分別考察涉及該關(guān)鍵詞的政府工作報(bào)告年度并進(jìn)行匯總（表1）。對(duì)匯總結(jié)果的觀察發(fā)現(xiàn)，1954-2015年期間可以明顯劃分為五個(gè)階段，在每一階段上政府決策者所關(guān)注的海洋事務(wù)領(lǐng)域有所不同。

表1 歷年政府工作報(bào)告中對(duì)海洋政策各領(lǐng)域的表述

第一階段為改革開放之前的1954至1979年。該時(shí)期海洋政策的施政重心是海防相關(guān)問(wèn)題，具體包括1954年提出的為了保衛(wèi)我國(guó)領(lǐng)海主權(quán)而發(fā)展海軍的主張，以及在1954、1959、1964和1978年均提出的要求美國(guó)軍事力量撤出臺(tái)灣海峽的主張。依據(jù)前面的海洋事務(wù)劃分標(biāo)準(zhǔn)，這些都屬于海洋權(quán)益政策的內(nèi)容。事實(shí)上，正如一些研究者所指出的，受新中國(guó)成立初期國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的影響，我們的海洋觀念主要體現(xiàn)為“海洋是海防的前線”，因?yàn)楸仨氁员Ｐl(wèi)國(guó)家領(lǐng)土與主權(quán)安全為首要目的來(lái)制定海洋政策。除此之外，該時(shí)期海洋政策的施政領(lǐng)域還包括海洋運(yùn)輸（以及與此相關(guān)的沿海港口建設(shè)）和海洋漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)，它們都屬于海洋資源開發(fā)政策的范疇。不過(guò)，這些政策領(lǐng)域只是在少數(shù)幾個(gè)年份的政府工作報(bào)告中被簡(jiǎn)單提及，缺乏明顯的施政力度與政策持續(xù)性。

第二階段為改革開放初期的1980至1990年。該時(shí)期海洋政策施政重心的變化與改革開放戰(zhàn)略的做出有著直接的聯(lián)系。改革開放之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外聯(lián)系日益緊密，各種物資、設(shè)備、資源都要依賴于海上通道來(lái)運(yùn)輸，因此政府決策者多次強(qiáng)調(diào)海運(yùn)或沿海港口建設(shè)問(wèn)題。而且，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)于能源的依賴度日益提升，因此在該時(shí)期政府開始關(guān)注海洋油氣的開發(fā)問(wèn)題。這兩個(gè)領(lǐng)域成為該時(shí)期海洋政策中的施政重點(diǎn)，它們都屬于海洋資源開發(fā)政策領(lǐng)域。此外，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)調(diào)，1981年的政府工作報(bào)告中開始強(qiáng)調(diào)要充分利用“海涂海域”作為農(nóng)村耕地的補(bǔ)充。這種政策導(dǎo)向所引發(fā)的近海海域開發(fā)熱潮將會(huì)埋下生態(tài)環(huán)境破壞的隱患。一個(gè)明顯的例證是1988年的政府工作報(bào)告中論及了“海洋資源保護(hù)”的內(nèi)容。然而相對(duì)來(lái)說(shuō)，在該時(shí)期海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策并不是海洋政策中的重心。除此之外，海洋漁業(yè)、海洋爭(zhēng)端、海防等傳統(tǒng)政策領(lǐng)域雖然在特定年份中也被關(guān)注，但是持續(xù)性不強(qiáng)。

第三階段為1991至2000年。該時(shí)期的重要特征是政府開始強(qiáng)調(diào)“海洋資源保護(hù)與合理利用”問(wèn)題，這可能是由于改革開放初期大規(guī)模的海洋開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)。不過(guò)，海洋資源的保護(hù)與合理利用同時(shí)涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和海洋資源開發(fā)政策兩個(gè)政策領(lǐng)域，那么這兩個(gè)政策領(lǐng)域的施政強(qiáng)度是否對(duì)等呢？考察該時(shí)期政府工作報(bào)告中所論及的其他政策領(lǐng)域后發(fā)現(xiàn)，在一些特定的年份中還多次論及海洋開發(fā)、海洋運(yùn)輸、海洋油氣等政策內(nèi)容，而只有在1999與2000年論及了海域污染治理的內(nèi)容，因此在一定程度上可以說(shuō)該時(shí)期海洋資源開發(fā)政策的施政強(qiáng)度要高于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策。另外，在該時(shí)期海洋權(quán)益政策也得到了突出的強(qiáng)調(diào)，包括1995與1997年的政府工作報(bào)告中直接出現(xiàn)了“海洋權(quán)益”概念，而其他年份中也多次論及海防與海洋爭(zhēng)端等內(nèi)容。除此之外，1997年的政府工作報(bào)告中提出了發(fā)展海洋科技的政策主張，然而它在整個(gè)海洋政策體系中明顯處于次要地位。

第四階段為2001至2010年。該時(shí)期延續(xù)了上一個(gè)時(shí)期對(duì)于“海洋資源保護(hù)與合理利用”問(wèn)題的強(qiáng)調(diào)。不過(guò)，一個(gè)明顯的區(qū)別是，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的施政強(qiáng)度已經(jīng)明顯高于海洋資源開發(fā)政策。例如在該時(shí)期，有五年的政府工作報(bào)告中明確提出要治理海域污染，但卻只有兩年的報(bào)告中論及了海洋開發(fā)或海洋經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。除此之外，在2010年的政府工作報(bào)告中再次出現(xiàn)了海洋科技政策的表述，不過(guò)該政策的持續(xù)性仍不強(qiáng)。

第五階段為2011至2015年。在該時(shí)期，海洋資源開發(fā)政策與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策均獲得了持續(xù)性的關(guān)注。不過(guò)，在海洋資源開發(fā)政策領(lǐng)域更多地是直接使用“海洋經(jīng)濟(jì)”的概念，這表明海洋相關(guān)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展為中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)立且重要的構(gòu)成部分。另外，在該時(shí)期政府決策者開始關(guān)注更為宏觀的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為對(duì)“海洋戰(zhàn)略”、“陸海統(tǒng)籌”、“海洋綜合管理"、“海洋強(qiáng)國(guó)”等問(wèn)題的多次強(qiáng)調(diào)。此外，在最近的2014與2015年的政府工作報(bào)告中對(duì)于海洋藍(lán)色國(guó)土、21世紀(jì)海上絲綢之路、海洋合作等新領(lǐng)域的表述，也代表了我國(guó)政府所關(guān)注的海洋政策領(lǐng)域范圍的拓展。除此之外，一些傳統(tǒng)的海洋政策領(lǐng)域，例如海洋權(quán)益政策、海洋科技政策等也均屬于關(guān)注的范圍。

綜合以上五個(gè)階段的主要內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，在60多年的海洋政策發(fā)展歷程中，我國(guó)政府的施政重心在不斷變化?？傮w而言，這種變化體現(xiàn)為海洋權(quán)益政策、海洋資源開發(fā)政策、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與海洋戰(zhàn)略規(guī)劃政策的依次更替。不過(guò)，這種施政重心的變化或更替是相對(duì)而言的，隨著時(shí)間的推移特別是在最近一個(gè)時(shí)期，我國(guó)政府對(duì)海洋政策中所有領(lǐng)域的關(guān)注和強(qiáng)調(diào)都在明顯加強(qiáng)。在2011-2015年期間多次提及的“陸海統(tǒng)籌”、“海洋戰(zhàn)略”、“海洋綜合管理”以及建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)，都意味著我國(guó)政府對(duì)海洋事務(wù)的關(guān)注重心逐漸由分散的、具體的一個(gè)或幾個(gè)事務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)楦哒w性與宏觀性的戰(zhàn)略規(guī)劃與總體布局。事實(shí)上，這種海洋戰(zhàn)略規(guī)劃具有“元政策”⑨的地位，相對(duì)于其他具體海洋政策而言，對(duì)于國(guó)家海洋事業(yè)的發(fā)展具有更為深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。正因?yàn)槿绱耍覀兛梢哉J(rèn)為中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的“重陸輕?！眰鹘y(tǒng)正在發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。

五、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)歷年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》文本的內(nèi)容分析考察了新中國(guó)海洋政策的演變問(wèn)題。由于國(guó)家海洋政策事實(shí)上體現(xiàn)為多種形式，除了政府工作報(bào)告等官方文件外，還包括更為正式的海洋法律、法規(guī)的頒布，以及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)者在一些重要講話中體現(xiàn)出的政策性意圖。另外，一些官方主體的實(shí)踐性行動(dòng)也是政府政策的體現(xiàn)形式。而且，從國(guó)家海洋政策的制定主體來(lái)看，國(guó)務(wù)院也只是其中之一。因此，對(duì)政府工作報(bào)告的分析只能從一個(gè)方面大致反映出中國(guó)海洋政策演變中的某些特征或問(wèn)題。這種分析無(wú)法涵蓋中國(guó)海洋政策領(lǐng)域的全部。盡管如此，這種針對(duì)政策文本的內(nèi)容分析仍提供了一個(gè)思考國(guó)家海洋戰(zhàn)略或政策變遷問(wèn)題的新視角。本文研究所揭示出的海洋政策所占政府施政比重長(zhǎng)期保持在較低水平且缺乏持續(xù)性這一現(xiàn)象，事實(shí)上正是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所秉持的“重陸輕?！睉?zhàn)略取向的直接體現(xiàn)。而2011年之后該比重持續(xù)性上升的現(xiàn)象則直接體現(xiàn)出中國(guó)當(dāng)前所倡導(dǎo)的“海陸統(tǒng)籌”以及建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”這一重大戰(zhàn)略或政策轉(zhuǎn)變。從近些年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的表述中我們能夠大致觀察到海洋政策重要性持續(xù)性上升的趨勢(shì)。不過(guò)，這種政府（國(guó)務(wù)院）政策的發(fā)展是否能夠最終轉(zhuǎn)化為更高層次的國(guó)家政策，例如“海洋入憲”以及“海洋基本法”的編制，還有待進(jìn)一步的觀察。

注釋：

①政府工作報(bào)告文本來(lái)源于中央人民政府門戶網(wǎng)站：http：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200719.htm。

②規(guī)劃內(nèi)容來(lái)源于國(guó)土資源部網(wǎng)站：http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/ghjh/201305/t20130517_1215895.htm。

③需要指出的是，在涉及到臺(tái)灣海峽問(wèn)題的表述中，如果是純粹的兩岸關(guān)系問(wèn)題，則不納入考察的對(duì)象；如果是涉及到臺(tái)灣海峽以及周邊海域的主權(quán)糾紛問(wèn)題時(shí)（例如關(guān)于“美國(guó)武裝力量應(yīng)當(dāng)撤出臺(tái)灣海峽”的表述），則納入考察的對(duì)象。

④本文對(duì)政府工作報(bào)告文本表述內(nèi)容的提取與統(tǒng)計(jì)都是借助于WORD工具的應(yīng)用。在具體操作上，如果是純粹關(guān)于海洋政策的表述，則提取整個(gè)語(yǔ)句；如果一個(gè)句子中同時(shí)涉及包括海洋事務(wù)在內(nèi)的多種事務(wù)，則對(duì)該語(yǔ)句進(jìn)行截取，在保留語(yǔ)句基本的主謂賓結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，去除非海洋事務(wù)的表述之后再進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

⑤未涉及海洋政策表述的年份分別是1956、1957、1958、1960、1975、1982、1984、1985、1987、1989、1990、1994與2005年。

⑥改革開放之前未涉及海洋政策的政府工作報(bào)告數(shù)量為5份，之后從80年代開始以10年為單位進(jìn)行考察，涉及海洋政策的報(bào)告數(shù)量分別為5、2、1、0，呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)。

⑦2011-2015年該比重分別為4.1%、2.7%、2.6%、3.2%與3.1%。

⑧這些“關(guān)鍵詞”主要是直接采用政府工作報(bào)告中的文字表述，還有一些是對(duì)意思相近的表述進(jìn)行整合或歸納后得出的。

⑨張國(guó)慶教授認(rèn)為，元政策“關(guān)注的是整個(gè)政策系統(tǒng)及其改進(jìn)，涉及公共政策的指導(dǎo)思想、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則、程序步驟、方式方法等”。參見：張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1997：22.

參考文獻(xiàn)：

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［2］劉偉.內(nèi)容分析法在公共管理學(xué)研究中的應(yīng)用［J］.中國(guó)行政管理，2014（6）.

［3］劉新華、秦儀.論中國(guó)的海洋觀念和海洋政策［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2005（3）.

（責(zé)任編輯譚力）

Marine Policy Changes in the Government Work Reports: A Content Analysis of the State Council Work Reports from 1954 to 2015

Zhang Haizhu

Abstract：Marine policy is a general term for various general or specific policy plans used by the states or governments to deal with marine affairs，which is always embodied in specific policy texts. By a content analysis of the government work reports of the state council （1954-2015），this paper presents the evolution process of marine policies in China. The study found that，the proportion of marine policy in government's policy agenda remained at a low level for long，and lack of continuity. However，this situation has improved in recent years. Meanwhile，the focuses of marine policies were different in different periods，and have shown a trend of giving more and more emphasis on macro strategic planning in recent years. The effectiveness of the marine power construction depends on government policy makers' continuous attention to marine affairs.

Keywords:Marine Policy；Marine Affairs；Government Work Report；Content Analysis

*基金項(xiàng)目：中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)（201511007）；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（12&ZD060）。

收稿日期：2015-5-17

作者簡(jiǎn)介：張海柱 男（1966-）中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院講師博士后管理學(xué)博士

中圖分類號(hào)：D6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）03-105-（7）