吳　嵐

(上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,上海 201620)

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論我國海外投資保險(xiǎn)制度的完善途徑

吳嵐

(上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,上海 201620)

摘要：“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施不僅極大地推動(dòng)了我國海外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資，客觀上也對(duì)我國海外投資風(fēng)險(xiǎn)的防范和保障制度提出了更高的要求。然而，我國現(xiàn)行海外投資保險(xiǎn)制度尚存缺乏專門立法規(guī)范、險(xiǎn)種單一、針對(duì)性差等諸多不足，亟待從保險(xiǎn)模式、合格投資者范圍、險(xiǎn)種及其覆蓋風(fēng)險(xiǎn)等各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范和完善。針對(duì)一帶一路沿線國的特殊風(fēng)險(xiǎn)以及我國海外投資保險(xiǎn)制度的上述不足，應(yīng)實(shí)施以雙邊投資協(xié)定為前提的“審保合一”模式,明確自然人及其他社會(huì)組織的合格投資者地位,擴(kuò)大征收險(xiǎn)等現(xiàn)有險(xiǎn)種的風(fēng)險(xiǎn)涵蓋范圍,及時(shí)設(shè)置相關(guān)特別險(xiǎn)以及為中小企業(yè)海外投資設(shè)置特別服務(wù)機(jī)制等改善措施。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”戰(zhàn)略;海外投資;政治風(fēng)險(xiǎn)

一、實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略對(duì)我國海外投資的影響

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)一年一度發(fā)布的《世界投資報(bào)告》，中國已經(jīng)連續(xù)三年位列世界第三大資本輸出國，對(duì)外投資額分別為2012年840億美元，2013年1010億美元，2014年1160億美元，增長(zhǎng)率分別為20%和15%。[1]

建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想(以下簡(jiǎn)稱“一帶一路”戰(zhàn)略)自2013年提出以來，經(jīng)過一年多的醞釀與謀劃，今年開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)階段。根據(jù)國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部于2015年3月28日聯(lián)合發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的前提和基礎(chǔ)是設(shè)施聯(lián)通。其中，基礎(chǔ)設(shè)施(包括輸油、輸氣管道等能源基礎(chǔ)設(shè)施)的互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。[2]據(jù)亞洲開發(fā)銀行預(yù)測(cè)，2010年到2020 年間，亞洲基建存在83,000億美元缺口。[3]為此目的，中國牽頭成立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(以下簡(jiǎn)稱“亞投行”)，旨在為亞洲地區(qū)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資缺口提供資金支持。[4]

與此同時(shí)，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩越來越成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和諸多問題的根源。2013年10月，國務(wù)院專門發(fā)文，就如何有效化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩問題要求各地區(qū)、各部門通過堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張、清理整頓違規(guī)產(chǎn)能、淘汰和退出落后產(chǎn)能、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、積極拓展對(duì)外發(fā)展空間等手段加強(qiáng)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控,強(qiáng)化需求升級(jí)導(dǎo)向，培育高端產(chǎn)品市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，最終實(shí)現(xiàn)過剩產(chǎn)能的消化和遏制。[5]

亟需保值增值的巨額外匯儲(chǔ)備、國內(nèi)基建領(lǐng)域消化過剩產(chǎn)能的客觀壓力、人民幣國際化的客觀需求*因?yàn)槿嗣駧艊H化的一個(gè)重要路徑是通過全球世界范圍內(nèi)的投資嵌入到目的地國家，進(jìn)而成為常用貨幣。、“一帶一路”沿線國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和技術(shù)渴求等各種因素的疊加使得“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施生逢其時(shí)，對(duì)基建領(lǐng)域的海外投資活動(dòng)的促進(jìn)作用顯而易見。僅在2014年年底至2015年年初，中國與“一帶一路”沿線國家在建和洽談的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目就有4項(xiàng)，涉及投資金額兩千多億美金。(詳見表1)

表1　近期海外基建大單或洽談中項(xiàng)目[6]

①中國日?qǐng)?bào)網(wǎng)轉(zhuǎn)北京市政府新聞辦官方微博,http://caijing.chinadaily.com.cn/2015-01/23/content_19389602.htm。

②新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/world/2014-12/16/c_127309209.htm。

③中國日?qǐng)?bào)網(wǎng),http://caijing.chinadaily.com.cn/2014-12/16/content_19095612.htm。

④國務(wù)院新聞辦公室,http://www.scio.gov.cn/ztk/wh/slxy/htws/Document/1388923/1388923.htm。

然而，尺之木必有節(jié)目，寸之玉必有瑕瓋。在欣喜于“一帶一路”戰(zhàn)略在促進(jìn)我國改革開放、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化水平、打造區(qū)域利益共同體方面的巨大意義的同時(shí)，我們也不能忽略在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大、地緣政治復(fù)雜、缺乏多邊自貿(mào)安全體系和有效投資合作機(jī)制的周邊國家進(jìn)行投資可能會(huì)面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)。在亞投行籌備期間，日本財(cái)務(wù)大臣麻生太郎在接受媒體采訪時(shí)曾就日本是否加入亞投行問題發(fā)表如下看法：“所謂借錢，還不了的錢不能借。還不了的錢，借出去，那叫給，不叫借?！蓖瑫r(shí)指出亞開行并非沒有注意到亞洲地區(qū)巨額的基礎(chǔ)建設(shè)資金需求，但是由于很多國家無法滿足世行和亞開行的貸款條件或者存在不清償?shù)狡谫J款的歷史，新的國際金融機(jī)構(gòu)如果沒有科學(xué)嚴(yán)格的審貸制度，只會(huì)增加貸款損失的風(fēng)險(xiǎn)、損害國際金融體制。[7]日本不肯加入亞投行的真實(shí)原因是否為此姑且不論，但此番言論確實(shí)提醒了我們，在關(guān)注投資收益的同時(shí)不應(yīng)忽略對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的審視和預(yù)防。

“一帶一路”沿線共涉及6個(gè)區(qū)域、65個(gè)國家。中國網(wǎng)發(fā)布的《“一帶一路”列國投資政治風(fēng)險(xiǎn)研究》已對(duì)其中的43個(gè)國家的一般情況、投資環(huán)境、政治結(jié)構(gòu)、各方政治勢(shì)力、相關(guān)政治風(fēng)險(xiǎn)等問題進(jìn)行了簡(jiǎn)介。其中針對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)問題，這43個(gè)國家中存在政黨紛爭(zhēng)、容易引發(fā)政策不連貫性的國家有印度等15個(gè)*包括印度、土耳其、柬埔寨、阿聯(lián)酋、巴林、尼泊爾、黎巴嫩、白俄羅斯、匈牙利、阿富汗、伊朗、馬來西亞、泰國、孟加拉和蒙古。；存在民族矛盾和沖突的有土耳其等11個(gè)*包括土耳其、摩爾多瓦、黑山、波黑、伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、土庫曼斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦和緬甸。；受到恐怖主義侵?jǐn)_的有敘利亞等15個(gè)*包括土耳其、印度、敘利亞、阿聯(lián)酋、也門、伊拉克、科威特、黎巴嫩、阿富汗、巴基斯坦、馬爾代夫、沙特阿拉伯、泰國、菲律賓和印度尼西亞。；與中國因領(lǐng)土爭(zhēng)端而在外交關(guān)系上不穩(wěn)定的有菲律賓等5個(gè)*包括印度、文萊、泰國、菲律賓和印度尼西亞。；存在宗教沖突或民間有排華情緒的國家有印度等14個(gè)*包括印度、文萊、卡塔爾、也門、伊拉克、科威特、埃及、阿富汗、巴基斯坦、土庫曼斯坦、馬爾代夫、烏茲別克斯坦、沙特阿拉伯和泰國。；因中央政府控制力較弱或周邊國家存在戰(zhàn)亂等原因而導(dǎo)致國內(nèi)社會(huì)形勢(shì)不穩(wěn)定的有黑山等26個(gè)。*包括摩爾多瓦、黑山、敘利亞、波黑、卡塔爾、伊拉克、也門、阿塞拜疆、科威特、尼泊爾、俄羅斯、埃及、白俄羅斯、亞美尼亞、巴基斯坦、以色列、馬爾代夫、烏茲別克斯坦、馬來西亞、沙特阿拉伯、吉爾吉斯斯、泰國、塔吉克斯坦、菲律賓、哈薩克斯坦和緬甸。政治風(fēng)險(xiǎn)比較弱的僅有阿曼、斯洛文尼亞、斯里蘭卡和新加坡4國。同時(shí)，根據(jù)ICSID統(tǒng)計(jì)，在其已經(jīng)立案的534起投資爭(zhēng)議仲裁中，與電力及其他能源相關(guān)的有82個(gè)，與石油、天然氣和采礦業(yè)相關(guān)的為133個(gè)，與道路交通相關(guān)的為49個(gè)，與建筑業(yè)相關(guān)的為38個(gè)，無論從絕對(duì)數(shù)量還是從比例上看，基礎(chǔ)設(shè)施投資面臨的風(fēng)險(xiǎn)都遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。[8]由此可見，“一帶一路”沿線國家多為政治風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)國，且“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的要點(diǎn)主要涉及投資爭(zhēng)議高發(fā)的行業(yè)，我國企業(yè)“走出去”面臨的風(fēng)險(xiǎn)可謂不小。相應(yīng)的，我國企業(yè)對(duì)分散和化解海外投資風(fēng)險(xiǎn)的制度需求已是翹首企足。

二、我國海外投資保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀及其缺陷

(一)我國海外投資保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2003年我國非金融類直接對(duì)外投資額僅為20.87億美元，2014年已經(jīng)達(dá)到1028.9億美元，截至2014年底我國非金融類對(duì)外直接投資額累計(jì)已達(dá)6463億美元。[9]而《中國企業(yè)國際化報(bào)告》(2014)中的數(shù)據(jù)顯示，2005—2014年發(fā)生的120 起“走出去”失敗案例中，有25%系政治原因所致，其中17%是在運(yùn)營(yíng)過程中受東道國政治動(dòng)蕩、領(lǐng)導(dǎo)人更迭等影響而遭受損失。[10]可見，政治風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為我國企業(yè)海外投資所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一。

目前，我國海外投資保險(xiǎn)由中國出口信用保險(xiǎn)公司(以下簡(jiǎn)稱“中信?！?承保。中信保成立于2001年，資本來源于國家財(cái)政預(yù)算安排的40億元風(fēng)險(xiǎn)基金，是具有獨(dú)立法人地位的國有政策性保險(xiǎn)公司，主要從事各類出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、國內(nèi)信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以及與出口信用保險(xiǎn)相關(guān)的信用擔(dān)保業(yè)務(wù)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。[11]根據(jù)中信保自身統(tǒng)計(jì)，2014年中信保海外投資保險(xiǎn)承保金額創(chuàng)歷史新高，到達(dá)358億美元，占其同年總承保額的8%左右。而同期的短期出口信用險(xiǎn)承保額則為3448億美元，占其同年總承保額的77%左右。[12]可見，現(xiàn)階段海外投資保險(xiǎn)遠(yuǎn)非中信保的主營(yíng)業(yè)務(wù)。從中信保官方網(wǎng)站提供的信息來看，有關(guān)海外投資保險(xiǎn)的內(nèi)容不僅數(shù)量極少，而且語焉不詳。與此相對(duì)應(yīng)的，則是近年來我國企業(yè)海外投資遭遇各種政治風(fēng)險(xiǎn)、損失慘重的消息不絕于耳。(詳見表2)

表2　2011-2015年間遭遇政治風(fēng)險(xiǎn)的我國大型海外投資項(xiàng)目

(二)我國海外投資保險(xiǎn)制度的主要缺陷

1.缺乏立法規(guī)范、現(xiàn)有規(guī)定粗疏不一

與美、日、德等國家不同，我國海外投資保險(xiǎn)制度至今幾無相關(guān)立法直接規(guī)范。[13]中信保官網(wǎng)上的所羅列的45項(xiàng)“境外投資相關(guān)政策”中，僅有國家發(fā)改委和中國信保于 2005年 1月 25日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立境外投資重點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制有關(guān)問題的通知》 (以下簡(jiǎn)稱“《風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制通知》”)以及國家開發(fā)銀行與中信保2006年共同發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大對(duì)境外重點(diǎn)項(xiàng)目金融保險(xiǎn)支持力度有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱“《境外項(xiàng)目保險(xiǎn)支持通知》”)與海外投資保險(xiǎn)直接相關(guān)?！毒惩忭?xiàng)目保險(xiǎn)支持通知》因其發(fā)布者均為企業(yè)法人，僅僅是企業(yè)文告，根本不屬于法律規(guī)范。其內(nèi)容也僅僅是簡(jiǎn)單提出國開行和中信保將加強(qiáng)對(duì)境外油氣、工程承包和礦產(chǎn)資源等投資項(xiàng)目的金融保險(xiǎn)支持和服務(wù)?！讹L(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制通知》是唯一專門規(guī)范海外投資保險(xiǎn)的部委規(guī)章，規(guī)定中信保向國家鼓勵(lì)的境外投資重點(diǎn)項(xiàng)目提供投資咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制及投資保險(xiǎn)等境外投資風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)。其中，國家鼓勵(lì)的境外投資重點(diǎn)項(xiàng)目包括能源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四類。而投保人則限于“在中華人民共和國境內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)法人”。除此之外，其他承保條件和程序一概付之厥如。相對(duì)上述文件而言，中信保自身發(fā)布的《投保指南》對(duì)海外投資保險(xiǎn)各項(xiàng)具體規(guī)則的規(guī)定要詳細(xì)一些，對(duì)承保的險(xiǎn)種做了簡(jiǎn)單解釋，要求投資項(xiàng)目應(yīng)符合我國外交、外經(jīng)貿(mào)、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政及金融政策，符合投資項(xiàng)目各方所在國的法律和政策規(guī)定，并獲得與投資項(xiàng)目相關(guān)的批準(zhǔn)許可，并規(guī)定了可以申請(qǐng)投保的三類主體和賠付比例，但總體而言依然失之籠統(tǒng)，缺乏可操作性，令投保企業(yè)無從下手。同時(shí)，其所認(rèn)定的三類合格投保人與前述《風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制通知》并不一致。

2.險(xiǎn)種單一、針對(duì)性差

中信保所承保的險(xiǎn)別仍然較為傳統(tǒng)，沒有及時(shí)增加新的品種，如專門針對(duì)東道國無合理事由遲延支付導(dǎo)致的投資者損失的遲延支付險(xiǎn)、針對(duì)蓄意破壞和怠工設(shè)置的特別保險(xiǎn)、針對(duì)礦業(yè)和其他自然資源投資設(shè)置的特別險(xiǎn)等。此外，由于我國社會(huì)制度的特殊性以及與周邊國家存在領(lǐng)土糾紛，致使一些東道國政府和民眾對(duì)我國投資者產(chǎn)生了一定的排斥情緒，這種情緒遇到特定事件被激化后極易引發(fā)針對(duì)我國投資者及其投資的暴力行為。這種風(fēng)險(xiǎn)具有很大的不確定性，也很難為企業(yè)所預(yù)防和避免，對(duì)我國海外投資者的人身和財(cái)產(chǎn)均有極大的損害。近年來雖然民營(yíng)企業(yè)對(duì)外投資大幅上揚(yáng)，已接近甚至超過國有企業(yè)的對(duì)外投資總額，[6]但相對(duì)于其他國家而言，我國國企對(duì)外投資的比例依然很高。國企的對(duì)外投資不僅通常集中在能源、基建等投入大、周期長(zhǎng)的行業(yè)領(lǐng)域，而且很多項(xiàng)目都是在政府推動(dòng)之下達(dá)成的。一旦東道國政府更迭，反對(duì)黨執(zhí)政后推翻前任政府達(dá)成的合作協(xié)議，將會(huì)致使進(jìn)行中的投資項(xiàng)目受損。近年來，由于宗教信仰、宗教沖突問題導(dǎo)致的海外投資項(xiàng)目選址遇阻的事件也時(shí)有發(fā)生。針對(duì)這些我國企業(yè)在海外投資中所面臨的特殊風(fēng)險(xiǎn)，中信保卻一直沒有推出有針對(duì)性的險(xiǎn)種。

3.風(fēng)險(xiǎn)覆蓋面小、保費(fèi)偏高

中信保承保的現(xiàn)有險(xiǎn)種覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)范圍也很狹窄。例如戰(zhàn)爭(zhēng)險(xiǎn)針對(duì)的是“東道國發(fā)生革命、騷亂、政變、內(nèi)戰(zhàn)、叛亂、恐怖活動(dòng)以及其他類似戰(zhàn)爭(zhēng)的行為，導(dǎo)致投資企業(yè)資產(chǎn)損失或永久無法經(jīng)營(yíng)?！爆F(xiàn)實(shí)生活中不僅東道國境內(nèi)的戰(zhàn)亂等行為會(huì)導(dǎo)致外國投資的損害，東道國境外的戰(zhàn)爭(zhēng)行為也會(huì)對(duì)東道國境內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生損害。而企業(yè)獲賠必須符合“有有形的損失或者永久性的無法經(jīng)營(yíng)”的條件，這樣的要求未免苛刻。導(dǎo)致相當(dāng)一部分戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)根本未予覆蓋，出險(xiǎn)后也無法獲得保險(xiǎn)補(bǔ)償。再如，征收險(xiǎn)針對(duì)的是“東道國采取國有化、沒收、征用等方式，剝奪投資項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，或投資項(xiàng)目資金、資產(chǎn)的使用權(quán)和控制權(quán)。”而美國OPIC相對(duì)應(yīng)的險(xiǎn)種則為“征收和政府其他不法干涉行為險(xiǎn)”，適用范圍包括征收、罰沒和爬行征收，同時(shí)針對(duì)可再生能源投資項(xiàng)目還包括常見的“電價(jià)補(bǔ)貼的重大變化、稅收和其他影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的政策的重大變化、撤銷項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所必須的許可、對(duì)企業(yè)碳信用額度的授予或交易的不當(dāng)干涉、拒絕給予特許、技術(shù)幫助或者履行與外國政府締結(jié)的林業(yè)服務(wù)協(xié)議。”[14]兩相對(duì)比，高下立現(xiàn)。此外，相對(duì)于其他國家百分之零點(diǎn)幾到百分之二的保費(fèi)而言，中信保平均達(dá)4%左右的保險(xiǎn)費(fèi)率明顯偏高，不僅高于德國、美國、日本的保險(xiǎn)費(fèi)率，也高于多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)費(fèi)率，[15]令很多海外投資企業(yè)望而卻步。[16]

三、完善我國海外投資保險(xiǎn)制度的若干思考

(一)保險(xiǎn)模式選擇

關(guān)于海外投資保險(xiǎn)承保模式的問題很多學(xué)者都撰文探討過，其中相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)采取“審保分立”、以東道國與我國簽訂有雙邊投資保護(hù)協(xié)議為前提的海外投資保險(xiǎn)模式。[17-19]原因不外乎審查與運(yùn)營(yíng)權(quán)集于一身的“審保合一”模式容易導(dǎo)致該機(jī)構(gòu)因缺乏監(jiān)督而陷于腐敗，不利于中國海外投資保險(xiǎn)制度的健康運(yùn)轉(zhuǎn)；[20]由企業(yè)法人掌握審批權(quán)與其身份不相符；[21]要求海外投資保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)同時(shí)具備評(píng)估海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)的能力和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)方面的經(jīng)驗(yàn)與能力，對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要求過高；[22]在獲得海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)的信息方面，政府部門更具有優(yōu)勢(shì)且對(duì)各種政策的掌握與理解也要優(yōu)于政策性保險(xiǎn)公司，這樣可以有效地避免法律制度解讀的失誤與執(zhí)行偏差，有利于降低代理成本；[23]不要求東道國與我國簽訂BIT的單邊模式不利于代位求償權(quán)的實(shí)現(xiàn)、易引發(fā)外交糾紛等。[24]當(dāng)然，也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為“審保合一”的模式可以避免分離制帶來的程序重復(fù)，加大求償權(quán)實(shí)現(xiàn)的可能性，至于該模式易引發(fā)權(quán)力濫用的缺陷則可通過監(jiān)督機(jī)制來解決。[25]

事實(shí)上，任何模式都不會(huì)完美無缺，都有自身固有的缺陷。但比較而言，筆者認(rèn)為以東道國與我國簽訂有雙邊投資保護(hù)協(xié)定為前提繼續(xù)實(shí)施“審保合一”的模式更為合理。當(dāng)然，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)目前的“審保合一”模式做必要的改造。其一，在中信保內(nèi)部設(shè)立專門的投資保險(xiǎn)審核機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由商務(wù)部、外交部、發(fā)改委等國家部門委派專人入駐，以便利用國家機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的信息優(yōu)勢(shì)在投保審核過程中更好地評(píng)估項(xiàng)目目的國的政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)更好地把握和執(zhí)行國家的對(duì)外投資政策。其二，在中信保的官方網(wǎng)站上全方位地公開投保審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、詳盡而明確的承保條件及覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)范圍、承保險(xiǎn)別、保費(fèi)計(jì)算依據(jù)以及計(jì)算方法，所有既往承保項(xiàng)目的名稱、承保時(shí)間、險(xiǎn)別、索賠和理賠情況。中信保的資本金額及其來源、組織結(jié)構(gòu)及其職能分工、經(jīng)營(yíng)情況，詳盡的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和年度報(bào)告，在職能監(jiān)督之外，通過最大程度的公開透明實(shí)現(xiàn)有力的社會(huì)監(jiān)督。這樣既無損于“審保合一”模式高效、便利的優(yōu)點(diǎn)，又可有效而徹底地解決監(jiān)督問題。而以雙邊投資協(xié)定的存在為承保前提則可以避免矛盾沖突的政治化，更加順暢地解決代位求償權(quán)問題。尤其在我國的社會(huì)制度與大多數(shù)國家不同、對(duì)外投資中國企所占比例較大的當(dāng)下，雙邊模式更能有效地減少國家之間的猜疑和不必要的紛爭(zhēng)，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作與交流的順利進(jìn)行。同時(shí)，根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在我國對(duì)外簽訂的130個(gè)BIT當(dāng)中，與“一帶一路”沿線國簽訂的有58個(gè)，只有伊拉克、巴勒斯坦、馬爾代夫、尼泊爾和不丹未與中國簽訂BIT，文萊和約旦已與中國簽訂了BIT，但協(xié)定尚未生效。[26]因此要求以我國與東道國有BIT作為承保條件之一，也不會(huì)過分增加投資于沿線國的我國企業(yè)獲得海外投資保險(xiǎn)的難度。

(二)合格投資者范圍的確定

目前，根據(jù)中信保官方網(wǎng)站提供的信息，合格的海外投資投保人和被保險(xiǎn)人包括在中國境內(nèi)(不含港、澳、臺(tái)地區(qū))注冊(cè)成立的法人；或在中國境外(含港、澳、臺(tái)地區(qū))地區(qū)注冊(cè)的法人(實(shí)際控制權(quán)由中國境內(nèi)注冊(cè)的法人掌握)；或?yàn)轫?xiàng)目提供融資的境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)及其他。[27]可見，我國目前關(guān)于合格投資者的規(guī)定非常模糊，如果說前述《風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制通知》將合格投保人和被保險(xiǎn)人限定于根據(jù)我國法律在我國設(shè)立的企業(yè)法人是因?yàn)樵撏ㄖ哪康氖枪膭?lì)對(duì)特定的重點(diǎn)海外投資項(xiàng)目實(shí)施保障支持的話，中信保作為全國唯一提供海外投資保險(xiǎn)服務(wù)的政策性保險(xiǎn)公司，其投保指南對(duì)于投保人和被保險(xiǎn)人資格的規(guī)定如此模糊未免令人費(fèi)解。有學(xué)者認(rèn)為中信保對(duì)于合格投保人和被保險(xiǎn)人的范圍規(guī)定的太過狹窄，不承保個(gè)人海外投資項(xiàng)目。[28]但根據(jù)中信保上述規(guī)定似乎也很難得出這樣的結(jié)論，看起來倒更像中信保希望通過模糊而富有彈性的“其他”二字為自己獲得更大的自由裁量權(quán)。如果中信保是一家商業(yè)保險(xiǎn)公司，這樣做無可厚非。但作為由國家財(cái)政出資設(shè)立、擔(dān)負(fù)維護(hù)本國海外投資安全、執(zhí)行本國海外投資政策等功能的政策性保險(xiǎn)公司，僅僅根據(jù)組織形式對(duì)本國投資者實(shí)行區(qū)別待遇則很難令人信服。具有我國國籍的自然人和其他企業(yè)、社團(tuán)在海外投資保險(xiǎn)的投保資格上應(yīng)當(dāng)獲得和企業(yè)法人同等的待遇。

還有學(xué)者認(rèn)為中信保將依外國法設(shè)立的、95%以上股權(quán)屬于我國企業(yè)的投資者也納入合格投保人和被保險(xiǎn)人的范疇不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了合格投保人的范圍。在目前的單邊主義保險(xiǎn)模式下，代位權(quán)的行使前提條件是母國享有外交保護(hù)權(quán)。而外交保護(hù)權(quán)又是以“國籍連續(xù)”規(guī)則為基礎(chǔ)的，依外國法律設(shè)立的公司、企業(yè)或其他的經(jīng)濟(jì)組織不具有我國國籍，我國無權(quán)行使外交保護(hù)。自然，代位求償權(quán)就無法實(shí)現(xiàn)。[29]同時(shí)指出，根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，擬申請(qǐng)投保中信保境外投資保險(xiǎn)的項(xiàng)目，必須按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》獲得核準(zhǔn)或履行備案手續(xù)。國家發(fā)改委或省級(jí)發(fā)展改革部門將項(xiàng)目核準(zhǔn)文件或備案證明文件抄送中信保。中信保根據(jù)上述核準(zhǔn)或備案文件對(duì)項(xiàng)目的投保條件進(jìn)行獨(dú)立審核。可見，中國公民、法人或其他組織實(shí)質(zhì)擁有的外國投資者在海外進(jìn)行的投資，我國海外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以不予承保為宜，因?yàn)檫@類投資不涉及中國境內(nèi)資本的輸出問題。[30]筆者認(rèn)為中信保將95%以上股權(quán)屬于我國企業(yè)的投資者也納入合格投保人和被保險(xiǎn)人的范疇并無不妥。因?yàn)槁?lián)合國國際法委員會(huì)通過的《外交保護(hù)條款草案》第9條(公司的國籍國)明確規(guī)定：為對(duì)公司行使外交保護(hù)的目的，國籍國是指公司依照其法律成立的國家。然而，當(dāng)公司受另一國或另外數(shù)國的國民控制，并在成立地國沒有實(shí)質(zhì)性商務(wù)活動(dòng)，而且公司的管理總部和財(cái)務(wù)控制權(quán)均處另一國時(shí)，那么該國應(yīng)視為國籍國。[31]可見，即便在單邊模式下，對(duì)此類公司行使外交保護(hù)權(quán)也是沒有國際法上的障礙的。而且，我國晚近締結(jié)的雙邊投資保護(hù)協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱“BIT”)很多都將我國國民或企業(yè)控制或有重要經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)視作我國投資者。*例如《中華人民共和國政府和芬蘭共和國政府關(guān)于保護(hù)投資的協(xié)定》第1條第2款規(guī)定：“‘投資者’，在中華人民共和國方面，系指：(一)具有中華人民共和國國籍的自然人；(二)依照中華人民共和國的法律設(shè)立、其住所在中國領(lǐng)土內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織；(三)中國的自然人或經(jīng)濟(jì)組織有重要利益的企業(yè)?！薄吨腥A人民共和國和奧地利共和國關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資協(xié)定》第1條第3款規(guī)定：“‘投資者’一詞，在中華人民共和國方面，系指：(一)具有中華人民共和國國籍的自然人；(二)依照中華人民共和國法律合法設(shè)立的、其住所在中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)的法人，以及具有或不具有法人資格的組織或社團(tuán)；(三)第(一)或(二)項(xiàng)所指投資者有主要利益的、住所在第三國的法人，以及具有或不具有法人資格的組織或社團(tuán)。”但是，由于我國公司法等國內(nèi)立法長(zhǎng)期堅(jiān)持采取成立地標(biāo)準(zhǔn)確定公司國籍，并且未設(shè)例外規(guī)定。而這樣的規(guī)定在我國早期對(duì)外締結(jié)的BIT也多有表述，導(dǎo)致針對(duì)這些國家的代位求償可能因?yàn)楣緡膯栴}遭遇一定的障礙。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)修改的不是中信?！笆芪覈鴩窈推髽I(yè)控制的企業(yè)可作為合格投保人”的規(guī)定，而是我國公司法和早期BIT中關(guān)于公司國籍標(biāo)準(zhǔn)和本國投資者范圍的僵硬規(guī)定。幸而，新的《中華人民共和國外國投資法》(草案)已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題，在其第18條和第19條分別就“控制”和“實(shí)際控制人”等概念做了具體規(guī)定，并在第45條規(guī)定了外國投資者受中國投資者控制的，可以申請(qǐng)將其投資視為內(nèi)資，算是對(duì)于公司國籍的國內(nèi)法規(guī)定做了一定程度的糾正。

(三)承保范圍的擴(kuò)大

關(guān)于承保范圍，一方面中信保應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大現(xiàn)有險(xiǎn)種的覆蓋范圍，如征收險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)明確包括政府剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接征收行為和采用強(qiáng)制征收重稅、禁止向股東分紅、撤銷營(yíng)業(yè)必須的許可證等無理干涉造成的爬行征收。在匯兌險(xiǎn)中增加因東道國實(shí)施歧視性匯率導(dǎo)致的損失。在戰(zhàn)爭(zhēng)和政治暴亂險(xiǎn)中，所涵蓋的風(fēng)險(xiǎn)不僅限于東道國國內(nèi)發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)和暴亂行為，還應(yīng)涵蓋東道國境外發(fā)生的此類行為導(dǎo)致的東道國境內(nèi)我國投資者的營(yíng)業(yè)損失。將違約險(xiǎn)的承保風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)充為東道國政府或經(jīng)保險(xiǎn)人認(rèn)可的其他主體違反或不履行與投資項(xiàng)目有關(guān)的協(xié)議，且東道國拒絕司法或者拖延司法，抑或拒不履行已生效的司法裁定。同時(shí)還應(yīng)針對(duì)我國企業(yè)在沿線國可能遭遇的其他風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置特別險(xiǎn)，如將反華游行示威以及在此過程中發(fā)生的打砸搶等行為設(shè)為特別險(xiǎn)。同樣，因宗教紛爭(zhēng)導(dǎo)致的沖突升級(jí)并進(jìn)而造成的我國投資者的損失也應(yīng)考慮設(shè)置特別險(xiǎn)進(jìn)行承保。

(四)對(duì)中小企業(yè)海外投資設(shè)置專門的保險(xiǎn)機(jī)制

中小企業(yè)雖然規(guī)模相對(duì)較小,但是在提供就業(yè)機(jī)會(huì)、增加稅收和活躍經(jīng)濟(jì)方面有著不可替代的作用，也是一國經(jīng)濟(jì)保持活躍與不斷創(chuàng)新的重要源泉。即便是世界第一經(jīng)濟(jì)大國的美國也一直重視對(duì)中小企業(yè)的鼓勵(lì)與支持。為其提供更加具有靈活性、覆蓋范圍更廣的保險(xiǎn)產(chǎn)品以及更加簡(jiǎn)便的投保程序。OPIC還專門制定了《小規(guī)模企業(yè)指南》，對(duì)小規(guī)模企業(yè)制定商業(yè)計(jì)劃書、募集資金、進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究進(jìn)行指導(dǎo)，同時(shí)設(shè)立了小規(guī)模企業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)、少數(shù)族裔企業(yè)發(fā)展局和女性企業(yè)中心等機(jī)構(gòu)針對(duì)特殊類型的小規(guī)模企業(yè)提供服務(wù)，為小規(guī)模企業(yè)出口提供幫助。[32]在我國，占全國企業(yè)總數(shù)99%以上的中小企業(yè)創(chuàng)造了50.5%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，為我國城鎮(zhèn)提供了75%的就業(yè)崗位，為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。[33]在我國海外投資連年增長(zhǎng)的過程中，民營(yíng)企業(yè)等中小企業(yè)的貢獻(xiàn)也在不斷加強(qiáng)。但中小企業(yè)由于在資金、技術(shù)和人才以及信息渠道等方面存在劣勢(shì)，在及時(shí)獲取投資目標(biāo)國的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息、進(jìn)行項(xiàng)目可行性論證等方面都存在明顯的不足。有鑒于此，中信保內(nèi)部應(yīng)當(dāng)針對(duì)中小企業(yè)設(shè)立專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)。一方面對(duì)中小企業(yè)投保設(shè)置簡(jiǎn)便的投保手續(xù)、收取較低的保險(xiǎn)費(fèi)用；另一方面為中小企業(yè)海外投資提供政治風(fēng)險(xiǎn)咨詢、項(xiàng)目可行性研究指導(dǎo)、融資幫助和相關(guān)人員培訓(xùn)等服務(wù)。

當(dāng)然，所有這些都應(yīng)由專門的國內(nèi)立法進(jìn)行明確的規(guī)定和保證，因?yàn)閲业幕韭毮芫褪沁M(jìn)行各種制度的供給，“無論是制度供給的過剩還是不足，都會(huì)加大社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的交易費(fèi)用?！奔幢阒行疟Ｄ軌?qū)Ｍ馔顿Y保險(xiǎn)提供更完善和具體的規(guī)則，也無法代替應(yīng)有的立法規(guī)定，因?yàn)椤罢街贫鹊挠行匀Q于法律制度的有效性?！蔽覈蓪用嫔系暮Ｍ馔顿Y保險(xiǎn)制度仍是各種保險(xiǎn)規(guī)章、條例與操作辦法必不可少的支撐。[34]

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(責(zé)任編輯：董興佩)

On the Improvement of China's Overseas Investment Insurance System

WU Lan

(LawSchoolofShanghaiUniversityofInternationalBusinessandEconomics,Shanghai201620,China)

Abstract:The implementation of the Belt and Road Initiative has greatly promoted China's overseas investment in infrastructure projects and put forward higher requirements to the overseas investment insurance system as well. However, China's current overseas investment insurance system has some deficiency, such as lack of specialized legislation and deficiency of more targeted insurance products. This thesis takes the Belt and Road Initiative as background, and presents solutions as follows: adapting the “approval-operation syncretism” mode based on the existence of BIT, recognizing natural persons and other social organizations as qualified investors, expanding the coverage of the current insurance products and setting up special service mechanism for overseas investment made by the small and medium enterprises.

Key words:the Belt and Road Initiative; overseas investment; politic risks

收稿日期：2015-12-30

作者簡(jiǎn)介：吳嵐(1976—)，女，天津人，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授，博士.

中圖分類號(hào)：D996

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7699(2016)01-0025-08