翟玥+夏厚芹

摘要：鐵路在我國運輸系統(tǒng)中占有十分重要的地位，是我國國民經濟的一個重要基礎領域。隨著我國鐵路技術水平的不斷發(fā)展，鐵路運營里程不斷增加，鐵路的建設資金來源日益緊張，鐵路投融資體制改革迫在眉睫。本文主要分析了我國鐵路工程項目投資體制改革的發(fā)展歷程和必要性，并對改革過程中存在的問題進行探討。最后，提出了我國鐵路投資體制改革的措施。

關鍵詞：鐵路；投資體制；債務；監(jiān)管

一、我國鐵路投資體制改革發(fā)展的歷程

國務院在2004年7月公布了針對鐵路投資和融資改革的《決定》，當年的9月份，鐵路部門公布了改革鐵路投資和融資改革的執(zhí)行意見，意見提出吸納社會資金建設鐵路、采取投資者的身份不再局限于一種、對好的資產進行重組、對鐵路債券進行優(yōu)化、吸納外資等改革措施。

鐵道部門在2005年的7月又發(fā)布了《關于鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，鼓勵非公有制經濟參與鐵路的建設與經營[2]。

鐵道部門在2006年6月發(fā)布了《“十一五”鐵路投融資改革推進方案》，提出要利用改革，健全鐵路投資融資新體系，創(chuàng)建新的鐵路體制、機制和管理方式[2]。

鐵路部門在2012年8月公布了《有關支持鼓勵和吸納社會資金投資的實行意見》，意見提出繼續(xù)推行改革鐵路投資和融資體系，設立鐵路產業(yè)投資基金試點，改進鐵路債券的發(fā)行模式，支持鐵路改組上市，同時擴大保險和基金這兩種籌資方式在鐵路上的投資力度，進行多種籌資渠道的探索，吸納民間資本進行鐵路建設，拓展其模式。

國務院在2013年發(fā)布改革方案，在鐵路部門采取政企分離的政策，把鐵道部門歸到交通運輸部，建成國家鐵路局，通過交通運輸部門管理鐵路部門的其它行政事務，建成中國鐵路總公司，取消鐵道部[1]。之后，8月份國務院發(fā)布了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，又提出了六點建議。

二、我國鐵路投資體制改革的必要性

2016年我國鐵路在固定資產的投資計劃達為八千多億元，有九千多公里以上的投產新線。2016年到2020年，我國鐵路固定資產投資規(guī)模目標高達3.8萬億元，可見這些年來我國鐵路的投資將會是巨額的。如此繁重的任務，僅僅是靠以往的投資方式是不可行的，一定要建設管理機制的創(chuàng)新與推進深入鐵路投融資體制改革。今后的長時期內，為國家鐵路發(fā)展的一段重要的時期，為了推動鐵路建設的發(fā)展、深化我國鐵路工程項目投資體制改革是極其必要的，是必須要進行的一項工作。

綜上可見，之所以要進行鐵路工程項目投資體制改革，很大一部分原因是要解決其資金困擾的難題。目前，我國鐵路建設資金不足大大制約了鐵路建設的良性發(fā)展，雖然我國每年都會撥款相關的建設專項基金，然而對于每年消耗五千億元的鐵路建設來說是遠遠不夠的，而當前我國鐵路建設已經有了超過三千萬億元的負債了[2]。所以，增強鐵路總本身“造血”的能力并導入社會“活水”是根本，鐵路工程項目投資體制改革意義重大[2]。

三、我國鐵路投資體制存在的主要問題

（一）投融資的主體仍然過于集中

鐵道部撤消后，鐵路公司便成為了企業(yè)法人，但深究起來，鐵路各局雖然身處市場之中，卻不是經營和市場的主體，鐵路局不需要對投融資負責任，也不需要負債務責任，這些責任都由鐵路總公司進行承擔。而進行改革上市后的股份公司和根據合資構建的鐵路有限公司，鐵路總公司控制著絕大多數的股權，針對這些企業(yè)的投資和融資的決策，因為非控股方擁有的股票很少，其實際承擔的責任往往低于需要承擔的責任，商業(yè)銀行在進行放貸的時候，需要企業(yè)中份額較大的股東進行簽字擔保，所以鐵路總公司在擁有決策權的同時，也將承擔最終的債務責任。因為籌資的主體比較單一，籌集資金建設鐵路這一行為很難和市場結合起來。

（二）投融資的渠道不暢、范圍不寬

投資、融資的主體單一，造成了投融資的渠道不通暢?，F階段中國建設鐵路主要是國家撥款、建設基金及少數的自由資金，依據國務院《有關固定資本工程實施實行資本金方式的通知》，運輸資金比重為35%及以上，但是很多時候鐵路建設前期資金很少達到這一標準。所以，不足的資金需要通過商業(yè)銀行貸款或者國有銀行貸款。國家的《銀行》法規(guī)定“有關無擔保信用放款對同一種客戶貸款必須低于自身資本金百分之十五”， 這一規(guī)定限制了貸款額總數。在以往，作為國家部門，鐵路部門貸款具有優(yōu)先權，因為他們有政府作為后盾，風險很小，但是改革之后，鐵路部門的優(yōu)勢消失，銀行在貸款的時候，會嚴格的考慮其風險，很有可能會要求其進行財產抵押或者收入質押的模式，所以鐵路建設項目尋求銀行貸款的條件越來越高，難度將越來越大，這勢必導致鐵路外部融資環(huán)境的惡化。

（三）鐵路債務負擔嚴重

鐵路總公司公布了2014年第三季度的會計報表，其總資產為5.45萬億，債務卻高達3.53萬億，其負債率為64.77%，相對于中國大規(guī)模以上工業(yè)負債率58.1%，高出了6.67%，還處在可以控制的范圍內，但是我們需要注意的是，鐵路運輸的資產負債率原來不到百分之二十，由于鐵路的建設時間很長，其回報比較慢，假如沒有很好的經濟效益，其實償還債務的能力會很差，這會危害到鐵路運勢企業(yè)、商業(yè)銀行和投資者的利益。因為資金不足，鐵路企業(yè)長時間的依賴銀行，負債率過高，還債能力較低，也降低了企業(yè)的信用級別。伴隨著鐵路不斷發(fā)展，投資規(guī)模越來越大，債務規(guī)模也會越來越多，如果債務不能如期償還，將會導致滾雪球的現象產生，讓企業(yè)的債務越來越多，企業(yè)的虧損額度增大，最后或許會影響企業(yè)的運營，投資者得不到回到，很多合資鐵路企業(yè)都存在這種情況。

（四）投資者權益缺乏保障，鐵路監(jiān)管力度不足

現階段，盡管鐵路行業(yè)不存在投資禁止區(qū)域，而且國家明確要求了放寬市場準入的要求，但限于未能建立配套制度及政策措施，因此在推行過程中有一些困難。而且在一些重要問題上，比如投資回報的形式，建成后的經營模式都未能給出相應界定，管理與運營仍缺乏規(guī)范化的市場運行機制和必要的社會法律環(huán)境，從而無法保障投資者的權益，影響了他們的投資意愿。另外，從投資決策到項目建設再到運營的整個過程都缺乏嚴格的責任約束和法律約束[5]。

四、鐵路投資體制改革的主要措施

（一） 推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設資金

通過統(tǒng)籌與規(guī)劃，建立多元投資市場，進一步完善鐵路部門的規(guī)劃與發(fā)展，打開鐵路項目建設的市場。第一，對于鐵路及支路所有權和經營權實施開放性政策，從而引導社會資本對鐵路的投資。第二，堅持中央財政資金的引導，設立鐵路發(fā)展基金，對國家項目進行投資，以便引進社會資金。不過，社會資金的投入者不能參與鐵路建設及運營，只保障他們回報的穩(wěn)定與合理。第三，政府也應當支持發(fā)放以及創(chuàng)新一些債券的形式。第四，堅持鐵路運價改革市場的取向，保證鐵路和公路的合理比價關系，制定國鐵貨運價格，并按步驟來理順其價格，并因應公路貨運價格的變動而制定合適的價格，從而改變鐵路貨運政府定價的傳統(tǒng)，變?yōu)檎笇r，讓其運價更合乎市場需求。

（二） 實行分類建設，完善公益性補貼機制

鐵路的公益性問題關系到我國目前鐵路投資體制改革的進展，是有效緩解鐵路債務負擔，吸引社會資本的緊要問題。大體上，公益性問題可以分為兩類：一是鐵路建設中的公益性問題，二是鐵路運營中的公益性問題。

對于第一類，應當實行分類建設，而實行分類建設的前提是區(qū)別項目的公益性和經營性。識別公益性和經營性項目可以對項目進行財務評價和國民經濟評價[4]。

如果財務評價可行，則表明項目能夠取得合理回報，可劃分為經營性項目；如果財務評價不可行，國民經濟評價可行，則可劃分為公益性項目。在一些發(fā)達國家，公益性項目多半都得到了國家財力及政策的支持。比如法國鐵路則是政府和市場合作，依靠著社會投資及國家與地方的財政補帖。英國鐵路則擁有多元化投資主體，政府方面的有投資、補帖、貸款及公共債券，同時也鼓勵私人投資。這些國家對鐵路優(yōu)先發(fā)展的支持是值得我們學習的。所以對于公益性項目應當以政府投資為主，社會投資為輔，企業(yè)運營，國家給予財政補貼的方式進行建設。

解決鐵路運營中的公益性問題主要是對公益性服務進行補貼，比如學生半票，傷殘軍人、重要物資的運輸等。避免夸大損失，缺乏公正性，補貼的金額應由第三方來核算。另外國家也應當盡快對公益性服務做出清晰界定，進一步完善公益性補貼機制。我國公益性鐵路基本處于虧損狀態(tài)，更少有社會資本的注入。這樣一來既可以充分吸引社會資本，又能緩解公益性鐵路的債務問題。

（三） 分類改革投資決策制度

鐵路作為國家重要基礎設施，國家的介入必不可少，然而介入的成分多少應在實施分類建設的基礎上，對投資決策制度進行分類改革。

對于經營性鐵路，企業(yè)成為投資主體，進而投資決策權也要下放到企業(yè)。企業(yè)應當自己做出初步的決策，比如投資額的多少以及資金來源渠道，新建還是擴建某鐵路，采用什么樣的技術等問題。另外，國家應下放項目審批權，政府的職責主要是審查鐵路運輸業(yè)務容量、區(qū)域發(fā)展計劃、技術安全性等事項，只要與政府調控事項無沖突之處，企業(yè)就有權進行自主投融資。

對于公益性鐵路，應適當下放審批權，雖然可行性研究、預算的編制及項目實施都應由企業(yè)來負責，但由于政府要進行資金援助，項目的最后審批權仍應由政府來控制。這樣既有利于國家的宏觀調控，又有利于社會資本的加入。

（四） 建立吸引社會投資鐵路的政策，加強鐵路監(jiān)管力度

監(jiān)管力度的缺失使得政府部門應加強鐵路的監(jiān)管，保護投資者的合法權益，完善相關的制度，比如國有資產出資人、投資風險以及重在投資責任方面的制度。其次，要加強重大鐵路建設項目審計與執(zhí)法的監(jiān)督和監(jiān)察，強化其行業(yè)管制，促進市場體系的規(guī)范與公正，制定平等公平的制度以及平等市場環(huán)境。再次，對于運輸資源的分配及費用的清算，服務質量和安全監(jiān)督方面的制度都要完善，而且還要制定投資保障機制，建立平等的政策環(huán)境，維護投資者權益。

五、結語

鐵路在我國屬于壟斷性行業(yè)，因此，對其實施投融資體制改革，有利于促進良性競爭，以便促進其健康發(fā)展，滿足社會發(fā)展要求，并推動我國現代化建設的進一步發(fā)展。在我國社會資本大量參與到鐵路建設運營的情況下，一定能使鐵路投資體制呈現出新的面貌，實現鐵路快速穩(wěn)定的發(fā)展。（作者單位：1.石家莊鐵道大學經濟管理學院；2.中鐵二十局集團電氣化公司）