摘要：本文通過西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)地調(diào)研，對(duì)蓮湖區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行詳細(xì)介紹，并在此基礎(chǔ)上對(duì)政府購買服務(wù)提出一些建議，以期為其他地方采取政府購買服務(wù)這一模式提供參考。

關(guān)鍵詞：政府購買；居家養(yǎng)老服務(wù)；蓮湖區(qū)

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）013-000-02

居家養(yǎng)老服務(wù)，作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，完全由政府提供，或者完全交由市場(chǎng)供給，將會(huì)導(dǎo)致“搭便車”或者一部分老人被拒之門外等問題。多中心治理理論為公共服務(wù)供給提供了一種新的視角，即通過購買方式，將政府、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等都納入公共服務(wù)供給主體的范疇，這樣不僅可以緩解我國(guó)老齡化問題，而且有利于政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新。

一、西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)證分析

（一）資料來源

本文調(diào)查主要采取問卷和深度訪談的方式進(jìn)行，通過走訪蓮湖區(qū)民政局、區(qū)老齡辦工作人員、蓮湖區(qū)如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人及其工作人員，了解蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程及其運(yùn)行情況，案例所參考的資料主要來自蓮湖區(qū)相關(guān)政策文件與訪談資料。

（二）西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究背景

1.蓮湖區(qū)人口老齡化形式嚴(yán)峻

西安市于2000年已進(jìn)入老齡化社會(huì)。經(jīng)過10多年的發(fā)展，目前老年人口呈現(xiàn)出老齡程度高、發(fā)展速度快等特點(diǎn)。蓮湖區(qū)地處西安市中心城區(qū)，東以新城區(qū)接壤，北與未央?yún)^(qū)相接，南以雁塔區(qū)毗鄰，總面積42.87平方千米，下轄11個(gè)街道，總?cè)丝谄呤嗳f，其中60歲以上老年人口總數(shù)已超過10萬， 占全區(qū)總?cè)丝诘谋壤s為13%，其中60-69歲的老人總數(shù)達(dá)73859，70-79歲的老人總數(shù)達(dá)43623，80-89歲老人總數(shù)達(dá)15132，90-99歲老人總數(shù)達(dá)1146，百歲以上老人23人。其中高齡老人占老人總數(shù)的14%，老齡化問題凸顯。

2.政府重視是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的重要條件

為應(yīng)對(duì)人口老齡化問題，蓮湖區(qū)政府積極作為，把居家養(yǎng)老服務(wù)作為專注民生、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和全面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)工作的重中之重，按照“老有所需，我有所為，服務(wù)老人，構(gòu)建和諧”的理念，積極探索，穩(wěn)步前進(jìn)。從2009年到現(xiàn)在，蓮湖區(qū)共投入五百多萬元，建成了20個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)示范站、30個(gè)社區(qū)老年人健身活動(dòng)廣場(chǎng)，還有一些老年食堂、日托中心等，為打造“十分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”，讓老人就近找到適合自己的居家養(yǎng)老服務(wù)師范站。

（三）西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的參與主體

1.居家養(yǎng)老服務(wù)購買方——蓮湖區(qū)政府。在蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中，扮演購買方角色的就是蓮湖區(qū)政府。為了更好應(yīng)對(duì)老齡化問題，最大限度滿足該轄區(qū)內(nèi)老年人的養(yǎng)老需求，蓮湖區(qū)政府轉(zhuǎn)變觀念、積極作為，創(chuàng)新公共服務(wù)供給新模式，于2009年率先采取政府購買方式為老年人提供服務(wù)。

2.居家養(yǎng)老服務(wù)承接方——如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心。2009年10月，經(jīng)蓮湖區(qū)民政局審批注冊(cè)如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心，該機(jī)構(gòu)本著“老有所需、我有所為、服務(wù)老人、共建和諧”的服務(wù)理念，專門承接蓮湖區(qū)政府援助的“高齡、孤寡、特困、重點(diǎn)優(yōu)撫”的老人提供無償服務(wù)。如親位于西安市蓮湖區(qū)廟后街169號(hào)，占地500多平方米，內(nèi)設(shè)有業(yè)務(wù)接待部、服務(wù)管理部、服務(wù)督導(dǎo)部、培訓(xùn)部、財(cái)務(wù)部、信息中心等部門。

3.居家養(yǎng)老服務(wù)最終受益者——符合條件的老年人。老年人是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的最終受益者。在蓮湖區(qū)享受政府購買服務(wù)的老年人獲得無償服務(wù)需經(jīng)過一下程序：本人申請(qǐng)、社區(qū)工作站審核、街道評(píng)估小組審核、區(qū)老齡辦審核，如下圖1.1。

蓮湖區(qū)可以享受無償服務(wù)的人群包括一下六大類，第一類：無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)人的“三無”老人；第二類：低保戶中不能自理或半自理的獨(dú)居老人、與兒女同住但兒女無勞動(dòng)能力的老人；第三類：家庭人均月收入在500元以下，且不能自理或半自理的獨(dú)居老人、與兒女同住但兒女無勞動(dòng)能力或殘疾的老人；第四類：家庭人均月收入在600元以下的二級(jí)以上殘疾老人及無子女且撫養(yǎng)第三代未成年在讀的孤寡老人；第五類：70歲以上的市級(jí)以上勞模、歸國(guó)華僑；100歲以上老人；7-9級(jí)傷殘軍人；第六類：80歲至100歲除傷殘軍人以外的其他優(yōu)撫對(duì)象，以及80歲至100歲空巢老人。

4.居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)者——社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)居委會(huì)作為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，主要承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)工作。根據(jù)社區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)轄區(qū)內(nèi)符合條件的老人進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)后上報(bào)街道評(píng)估小組。

（四）西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作機(jī)制

1.三級(jí)管理，兩級(jí)服務(wù)

蓮湖區(qū)大膽創(chuàng)新工作思路，在“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，市場(chǎng)運(yùn)作”的指導(dǎo)下， 形成了“三級(jí)管理， 兩級(jí)服務(wù)”運(yùn)行模式（如下圖1.2）。在整個(gè)運(yùn)行機(jī)制中，三級(jí)管理中心和兩級(jí)服務(wù)中心各司其職，相互配合，共同致力于養(yǎng)老工作。

2.公建民營(yíng)，夯實(shí)服務(wù)

2009年10月，蓮湖區(qū)政府本著政府出資成立、社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的的指導(dǎo)思想，建立了居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)。信息平臺(tái)以965668電話熱線和www.965668.cn網(wǎng)絡(luò)熱線為依托，居民可以通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、固話任何一種方式與信息系統(tǒng)進(jìn)行有效互動(dòng)，平臺(tái)工作人員根據(jù)接收到的求助、咨詢等信息做出快速準(zhǔn)確的反應(yīng)，然后根據(jù)具體情況為居民提供服務(wù)。該平臺(tái)在整個(gè)購買過程中起著連接購買方、服務(wù)提供方和消費(fèi)者的橋梁紐帶作用。

3.監(jiān)督與評(píng)估

蓮湖區(qū)政府對(duì)如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的服務(wù)，主要采取定性的評(píng)估和監(jiān)督。據(jù)蓮湖區(qū)民政局工作人員介紹，他們對(duì)如親的評(píng)估，主要是派工作人員定期走訪，了解老人滿意度，對(duì)如親的養(yǎng)老護(hù)理員的服務(wù)態(tài)度、時(shí)間和成效進(jìn)行監(jiān)督，其主要依據(jù)是老人填寫的《蓮湖區(qū)居家養(yǎng)老老人滿意度調(diào)查表》。

如親對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員的評(píng)估則分為月度考評(píng)和年度考評(píng)。月度評(píng)估主要內(nèi)容有本月的服務(wù)考勤記錄、服務(wù)滿意度調(diào)查，考評(píng)結(jié)果與當(dāng)月績(jī)效工資直接掛鉤；年度評(píng)估主要內(nèi)容有本年度的服務(wù)對(duì)象滿意度、服務(wù)記錄及考勤，進(jìn)行全面綜合考評(píng)，作為晉升、淘汰以及計(jì)算年終獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)的依據(jù)。

二、西安市蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的問題

1.政府職能定位不明確

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)行中，蓮湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府職能定位不是很明確，行政化現(xiàn)象比較突出。在整個(gè)購買過程中，由于如親中心是由區(qū)民政局成立的非獨(dú)立性社會(huì)組織，成立之初，也得到政府的資金和物質(zhì)支持，導(dǎo)致其在運(yùn)行過程中，不可避免地收到政府的干預(yù)，弱化了如親的自主性。

2.購買程序不規(guī)范、缺乏競(jìng)爭(zhēng)性

一方面，購買過程中政府沒有經(jīng)過公開招投標(biāo)程序，對(duì)比選擇一家最符合提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織，而是根據(jù)需要直接成立了如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心，讓其承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和供給。這是程序不規(guī)范的體現(xiàn)。另外，沒有招標(biāo)競(jìng)標(biāo)，當(dāng)然也就無所謂競(jìng)爭(zhēng)與否，也無所謂競(jìng)爭(zhēng)的公平與否。因此，蓮湖區(qū)政府必須盡快規(guī)范購買程序，保證政府購買真正體現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則。

3.評(píng)估監(jiān)督機(jī)制缺失

在與蓮湖區(qū)民政局工作人員訪談時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，他們的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制尚不完善。目前的監(jiān)督僅限于定性了解情況，比如蓮湖區(qū)各養(yǎng)老工作站對(duì)該轄區(qū)享受服務(wù)的所有老人進(jìn)行回訪，街道居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估小組再對(duì)30%老人進(jìn)行抽查回訪，蓮湖區(qū)政府則僅對(duì)15%老人進(jìn)行回訪。因此可以看出，蓮湖區(qū)政府將居家養(yǎng)老服務(wù)委托給如親以后，對(duì)服務(wù)的監(jiān)督較為缺失。

三、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

1.政府層面

（1）明確政府職能，轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念

政府必須轉(zhuǎn)變職能，扮演好政策制定者、服務(wù)購買者和監(jiān)督者的角色。政府在這一購買過程中的職能包括：制定政府購買的相關(guān)制度、方針政策和行為準(zhǔn)則；明確界定購買的公共服務(wù)范疇，確定推向市場(chǎng)的公共服務(wù)和政府提供的公共服務(wù)的界限；制定購買公共服務(wù)的詳細(xì)目錄，并根據(jù)實(shí)際情況予以及時(shí)調(diào)整；制定完善的預(yù)算績(jī)效管理體系；建立健全服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督評(píng)估體系。

（2）擴(kuò)大政府財(cái)政投入，拓寬資金籌集渠道

從發(fā)達(dá)國(guó)家政府購買的實(shí)踐來看，資金投入的穩(wěn)定性和來源渠道的多元化是政府購買服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。因此，政府在財(cái)政支出方面要加大投入力度，建設(shè)購買居家養(yǎng)老項(xiàng)目的專項(xiàng)資金補(bǔ)助，將政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的資金費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算體系，以保證政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)有穩(wěn)定的來源。除政府財(cái)政支持以外，我們應(yīng)該積極地鼓勵(lì)營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織、企事業(yè)單位、慈善基金會(huì)及致力于養(yǎng)老事業(yè)的愛心人士為居家養(yǎng)老服務(wù)貢獻(xiàn)自己的力量，形成一種全社會(huì)各方力量共同參與居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的社會(huì)風(fēng)氣。

（3）完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，保證服務(wù)質(zhì)量

盡管政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)在全國(guó)許多城市得到廣泛實(shí)踐，但是都沒有形成健全合理的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的受益群體是老年人，那么政府作為購買費(fèi)用的支出者，不僅要對(duì)居家養(yǎng)老事業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃，也要對(duì)服務(wù)供給的全過程進(jìn)行監(jiān)督，以保證社會(huì)組織提供的居家養(yǎng)老服務(wù)確確實(shí)實(shí)符合老人的意愿，同時(shí)確保政府財(cái)政資金得到合理使用。

2.社會(huì)組織層面

（1）實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的獨(dú)立發(fā)展

第一，社會(huì)組織本身要增強(qiáng)自主發(fā)展、自我管理的能力。政府購買服務(wù)為社會(huì)組織的獨(dú)立自主發(fā)展?fàn)I造了一個(gè)寬松良好的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)組織則更要要借此機(jī)會(huì)不斷完善自身的組織建設(shè)、文化建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提升獨(dú)立發(fā)展能力。第二，拓寬資金來源渠道，減少對(duì)政府財(cái)政的依賴。隨著社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展，必須逐漸擺脫對(duì)政府的依賴，盡量開辟多元融資渠道。第三，社會(huì)組織應(yīng)提高自主意識(shí)。社會(huì)組織的獨(dú)立性，與組織的自主意識(shí)和專業(yè)性的強(qiáng)弱有關(guān)。當(dāng)社會(huì)組織自主意識(shí)和專業(yè)性強(qiáng)的時(shí)候，其獨(dú)立性發(fā)展就能得到保證。反之，則獨(dú)立性越來越弱[2]。

（2）提升居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平

作為生產(chǎn)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織必須加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。如何建設(shè)一支專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍，我們可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，提高服務(wù)人員的待遇。政府應(yīng)該從養(yǎng)老財(cái)政撥款中為居家養(yǎng)老護(hù)理人員爭(zhēng)取補(bǔ)貼，解決他們的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保障問題，以減少服務(wù)人員的流失，提高穩(wěn)定性。第二，不斷健全培訓(xùn)制度。通過老年學(xué)校、高校師資等對(duì)4050后嚴(yán)格培訓(xùn)，使其更好地完善工作。第三，大力提倡志愿者隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老志愿活動(dòng)的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。

3.提高社會(huì)組織公信力，完善內(nèi)部管理體制

社會(huì)公信力是社會(huì)組織發(fā)展壯大的社會(huì)基礎(chǔ)，社會(huì)組織要想長(zhǎng)期穩(wěn)定獲得政府居家養(yǎng)老服務(wù)的承包方，必須提高自身公信力。一個(gè)具有高度社會(huì)公信力的社會(huì)組織必須具備四個(gè)關(guān)鍵要素：第一合法性，要求所有社會(huì)組織都必須由當(dāng)?shù)孛裾块T依法登記注冊(cè)成立；第二要有誠信；第三要有使命感，使命感是社會(huì)組織能在危機(jī)中度過難關(guān)的關(guān)鍵；第四效率性，這就要求社會(huì)組織必須降低成本、擴(kuò)大產(chǎn)出。

參考文獻(xiàn)：

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[3]西安蓮湖區(qū)老齡辦調(diào)研新鄉(xiāng)居家養(yǎng)老管理服務(wù)中心.http：//lianhu.mca.gov.cn/，2012-11-04.

[4]蔡禮強(qiáng).政府向民間組織購買公共服務(wù)研究報(bào)告[J].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

作者簡(jiǎn)介：申毛毛（1988-），女，漢族，陜西榆林人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院行知學(xué)院，助教，碩士研究生，研究方向：政府管理創(chuàng)新。