魏衍勝

新公共服務理論及其對我國公共服務改革的啟示

魏衍勝

摘要：新公共管理理論出現(xiàn)以及實踐之后，各國的公共服務提供機制也出現(xiàn)了巨大的變化，各種不同的理論爭相出現(xiàn)，猶如雨后春筍一般。本文主要介紹其中的新公共服務理論。新公共服務理論是由以羅伯特·登哈特為代表的行政學者提出的，旨在強調公民在公共行政系統(tǒng)中所扮演的角色，在公共行政中的政府角色、價值追求和效率觀等方面形成了整體性的觀點。[1]新公共服務理論所蘊含的的人本主義、政府的責任和作用、服務意識以及以公民為本的思想理念對正處于轉型關鍵期的中國政府來說具有深刻的啟示作用。

關鍵詞：新公共服務；公民；服務型政府

一、新公共服務理論的理論基礎

(一)民主公民權理論

新公共服務理論非常重視民主公民權理論，將民主公民權理論作為自身的重要理論基礎，但它實際上是對公民參與權和公共責任的再度復興。盧梭認為公民是這樣一種人，即非?？粗厣鐓^(qū)利益。因此，公民通常把民主公民權理論看作是對其所作的許諾，保證其對公共事務的參與。公民會把公共利益至于最崇高的地位。[2]民主公民權理論的重要觀點，極大的豐富了新公共服務理論的內涵。

(二)社區(qū)與公民社會理論

現(xiàn)代社會，社區(qū)逐漸在人們的日常生活中扮演著越來越重要的角色，這主要是由以下幾個方面的原因造成的：1、科學技術的快速發(fā)展，給人類文明帶來進步的同時也使得道德出現(xiàn)問題，人們試圖通過社區(qū)來找回失去的社會美德。[3]2、市場化的快速發(fā)展的同時也帶來了一系列令人擔憂的問題，因此人們就把希望寄托在社區(qū)之上，期望通過社區(qū)讓人們能夠有所變化，過去失去的責任感能夠通過社區(qū)再度回歸。[4]社區(qū)具有多面性，所以人們對其關注的點也不盡相同，但是盡管這樣，人們仍然擁有一個大體相同的看法，即社區(qū)的建立是以個人和集體之間的相互依賴、相互協(xié)作為基礎的，它通過個人和集體之間及時有效的溝通，在集體和個人之間起著調節(jié)的作用，并且保持個人和集體的一致性。隨著社會的發(fā)展，公民的力量日益崛起，發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，為此，社區(qū)和公民社會的建立是政府必須要做并且是必須重視的一件事，使得它可以在政府調節(jié)公民與社區(qū)之間關系的過程中發(fā)揮關鍵性的作用。

(三)組織人本主義理論

組織人本主義將人的價值放在非常重要的地位，將其視為自身的出發(fā)點和歸宿。組織人本主義理論主張人要積極大膽的去追求自己的需求和幸福，在此過程中不斷地實現(xiàn)自我價值。組織人本主義要求人們在分析問題和解決問題時要確立起人的尺度，樹立起人本意識，提供人性化的服務。由于組織人本主義理論不僅有利于個人的成長和發(fā)展，而且使得團體能夠更加有效的面對復雜的外界情況。因此，組織人本主義理論也成為支撐新公共服務理論的一個重要的理論基礎。

(四)后現(xiàn)代主義的話語理論

后現(xiàn)代主義認為，在這個復雜紛繁的后現(xiàn)代社會當中，各界的依賴性不斷加強，因此，治理必定要以各種團體各種身份之間公開和有效的對話為基礎。從理論上看，后現(xiàn)代主義的話語理論描述了這樣一個景象，在其中人們都可以參與到民主當中來。從實踐上看，后現(xiàn)代主義的話語理論也強調了自主參與的重要性。[5]只有那些以實際行動參與到民主過程當中的人才能對公共管理發(fā)揮實際的作用。

二、新公共服務理論的基本內容

新公共服務理論是整合了一系列有關社會科學研究方法、政治哲學理論、公共服務理論、政府理論的基礎上形成的一套完整的理論體系，其基本內容大概包括以下幾個方面：

(一)公共服務中的政府角色

新公共管理理論認為，政府在公共服務中要做的應該是掌舵而非劃槳，而新公共服務理論卻與之有著明顯的分歧。新公共服務理論認為在現(xiàn)代生活的復雜和多樣性的背景下，政府要發(fā)揮掌舵的功能基本上是不可能的，而一些意圖為社會和政治生活提供方向指導的政策則是許多不同的組織相互協(xié)作的結果，是許多想法碰撞出的火花。新公共服務理論認為，政府在行政過程中發(fā)揮的作用應該是提供服務，應當是與私營組織相互協(xié)助，共同尋找問題的解決辦法，而不是充當一個“指揮者”的角色。[6]

(二)公共服務中的效率觀

不管是傳統(tǒng)公共行政還是新公共管理在效率觀的問題上擁有著相同的態(tài)度，都非常重視效率。兩者都分別采用了不同的方式來追求效率，傳統(tǒng)公共行政理論認為韋伯的官僚制可以幫助其達到目的，但是在具體的實踐當中卻是事與愿違，因此人們不得不放棄了這一道路。而新公共管理則把希望寄托在公共選擇理論上。新公共服務理論卻擁有不同的觀點，認為不應該一味的重視生產率，而應該把人放在首要的位置，注重人的感受和需求。[7]新公共服務理論還認為政府提供的公共服務本身就具有滿足公民需求的價值，并且其內在蘊含的價值觀可以促進人的發(fā)展已達到提高效率的效果。

(三)公共服務中的責任控制

能否建立一個負責任的政府在很大程度上決定著公共服務的提供問題。傳統(tǒng)公共行政認為，公務員必須保持中立，以及必須對政務官負責，只有這樣才能更好的解決責任問題。而新公共管理理論認為，私營部門當中的績效測量是一個控制責任問題的有效手段。新公共服務理論則始終認為公共利益應該受到更多的關注。珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特認為，責任問題是個極其繁瑣和復雜的問題，他們反對新公共管理的做法和觀點，他們認為利用績效測量來控制責任問題最終將會導致民主責任的簡單化。[8]公共服務中的責任問題，意味著要對一個負責的外部控制網絡中的競爭性規(guī)范和責任進行平衡，它涉及公民偏好、職業(yè)標準、公法、道德問題、以及最終的公共利益。

(四)公共行政中的領導觀

新公共服務理論將領導問題也當做是一個重要的研究對象，并對其做了仔細、大量的研究。傳統(tǒng)公共行政理論對領導的理解就是擁有一個站在金字塔頂尖上的權力和責任中心，通過運行官僚制，進行自上而下的層級領導。新公共管理理論則主張把市場的作用發(fā)揮到最大化，利用市場的功能取代傳統(tǒng)公共行政理論所運行的規(guī)則，就此，在新公共管理當中，更多的是強調市場的激勵機制和結構，而領導的地位和角色則處于劣勢地位甚至是就此消失。新公共服務理論認為，領導的運用已經不再局限在對公民個體的控制和激勵，它的運用范圍已經擴展到對團體、組織甚至是社會的領導，并且它也不再是高級官員所擁有的特權了。

(五)公共服務的價值追求

在新公共服務理論當中明確的將公共利益放在了中心的地位，并且還把公共利益的模式分為四類：1、規(guī)范模式；2、廢除論的觀點；3、政治過程取向；4、基于共同的價值觀。[9]羅伯特·登哈特是第四種觀點的支持者，他們認為，擁有共同價值觀的公共利益的形成是不同的利益團體共同作用的結果，在這過程中，公共利益還包括了共同的民主和憲政價值。公共官員不應是公共利益的獨裁者，而應該被視為一個包括公民、各種團體以及其他代表在內的更大治理系統(tǒng)中的關鍵角色。政府在提供公共服務時，不僅要服務顧客而且要更加注重對公共利益的追求。

三、新公共服務理論對我國公共服務改革的啟示

新公共服務理論雖然還是一個正在成長和發(fā)展著的理論，但是隨著西方國家對民主、人本理念、公民權越來越關注和重視，那么新公共服務理論也必定會發(fā)揮越來越重要的作用。反觀我國，在政府轉型的道路上，政府應該扮演一種什么樣的角色？應該如何提供公共服務？這是長期困擾中國的問題，新公共服務理論則提供了一些值得我們思考和借鑒的地方。

(一)應當積極吸納公民和各種社會組織參與公共服務的供給當中

羅伯特·登哈特說過，參與也是一種價值。我國的公共服務存在于教育、衛(wèi)生、文化、體育、交通、環(huán)境等諸多領域，在這些領域當中只依靠政府的力量來保證是很難做到既保證數(shù)量又保證質量的。[10]因此，在此過程當中要變革公共服務的供給機制，鼓勵公民和社會各團體積極的參與到公共服務的提供過程當中，調動其參與的積極性。政府應當集中精力鼓勵社會各界主體積極的參與到提供公共服務的過程當中來，這樣有利于培育出多個公共服務提供的主體，確保政府提供公共服務的過程中能夠滿足最廣大人民的需求，還有利于保證公共服務供給的質量和數(shù)量，減小政府的壓力，使得政府可以有多余的精力來關注其他方面的事情，還可以在公共服務供給的過程當中樹立政府負責任的形象，有利于政府的形象建設，建立一個擁有堅實群眾基礎的政府。

(二)轉變政府角色定位，真正做到服務為民

政府必須時刻有這樣的意識，即政府是人民的政府，它要做的最主要的工作就是時時刻刻準備為人民服務，幫助人民解決問題和困難，成為群眾之間的調節(jié)者。政府應當學會協(xié)調和調節(jié)公民和不同社會團體之間的利益沖突，促進公民形成和其所屬的社會團體共同的價值觀。但是在中國政府提供公共服務的過程當中，政府往往將精力放在了政策法規(guī)的制定上，而忽略了公民所期望政府應該扮演的角色，因此很難做到正確的回應公民的需求，也就導致很難真正的解決公民面臨的困難。政府行使公共權力就是為了幫助公民實現(xiàn)公共利益，讓公民真正的獲利，得到應有的服務和公共物品。因此，政府只有把公民當做提供公共服務的出發(fā)點和歸宿，我國的公共服務改革才會有成效，才會慢慢的取得成功。如果政府人員人人都有為人民服務的意識，建立服務型政府也不再會是一件難事。

(三)構建服務型政府的責任體系，運用多元的責任手段

在公共行政學說史上，諸多學者也曾對公共部門中的責任問題進行過討論，但是至今尚無定論。羅伯特·登哈特主張應該采取多方面負責任的方法。隨著社會的發(fā)展，在提供公共服務的實踐當中，被提供者的復雜化化和需求的多樣性，就導致在提供公共服務的過程中多承擔的公共行政責任也具有相當?shù)膹碗s性，所以就需要多元化的責任手段。首先，政府應該在遵守法律的前提下，繼續(xù)大力堅持依法行政；然后，政府應該繼續(xù)加強對公民利益的關注和維護，把實現(xiàn)公民利益最大化作為政府開展工作的最終出發(fā)點和歸宿；最后，政府應當關注政策法規(guī)的制定，堅持在提供公共服務的過程當中貫徹落實科學發(fā)展觀，竭力滿足最廣大人民的需求。

(四)積極實現(xiàn)公共服務的均等化

改革開放以來，我國經濟發(fā)生了翻天覆地的變化，政府提供公共服務的水平也得到了相應的提高，但是仍然有許多需要解決的問題，公共服務的供給不平衡就是最嚴重的問題之一。我國經濟發(fā)達地區(qū)公共服務供給水平要比經濟欠發(fā)達地區(qū)公共服務供給水平相差很多。因此，推進公共服務的均等化就成為了迫切需要實現(xiàn)的目標，讓全民都享有相同的機會來享受到最基本的公共服務。因此，政府要做的事加大公共財政機制的改革，擴大在公共服務方面的財政投入，以及加大對不發(fā)達地區(qū)的財政投入，逐步縮小我國東西方經濟的差距和東西方公共服務供給水平的差距。最后，改善原有的績效考核機制，以公共服務供給水平作為政府績效考核的標準，努力建立健全服務型政府。

四、結語

我們必須承認，新公共服務理論給我們提供了這樣一個基礎點，圍繞這個基礎點，我們可以把公共服務建立在公民對話與公共利益的基礎之上，并且還可以將公民對話與公共利益緊密的聯(lián)系在一起。這樣對我們政府公共服務改革具有積極的意義，從某些方面給政府公共服務改革提供了一些可行之路和值得借鑒的地方。但是需要指出的是，在借鑒和學習西方的新理念時，要結合我國的具體國情，取其精華去其糟粕，而不是一味的不加思索的照搬照抄。(作者單位：黑龍江大學)

參考文獻

[1]珍妮特·登哈特,羅伯特·登哈特.新公共服務:服務而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社, 2004.

[2]顏昌武,馬駿.公共行政學百年爭論[M].北京：中國人民大學出版社, 2010．

[3]張國慶.行政管理學概論[M].北京：北京大學出版社, 2000.

[4]丁煌.西方行政學說史(修訂版)[M].武昌：武漢大學出版社, 2004.

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[6]張國慶.行政管理學概論[M].北京：北京大學出版社, 2000.

[7]黃健榮等著.公共管理新論[M].北京：社會科學文獻出版社, 2005.

[8]丁宇.論善治視角下中國政府管理體制創(chuàng)新的意義[J].武漢冶金管理干部學院學報, 2009.

[9]靳春雷,王建偉.我國行政管理改革的路徑研究[J].中國城市經濟, 2011.

[10]劉俊生.論服務型政府的價值基礎與理論基礎[J].南京：行政學研究, 2004.

作者簡介：魏衍勝(1993-),男，山東，黑龍江大學，行政管理專業(yè)，碩士研究生，研究方向:公共政策分析。