孫嬌嬌

從分權(quán)角度探討我國地方稅體系建設(shè)問題

孫嬌嬌

摘要：權(quán)益分配是財政稅收的焦點問題，財力相對分散是市場競爭的要求，而財力相對集中又是宏觀調(diào)控的要求。 1994年的分稅制改革,中央和地方政府在劃分事權(quán)和財權(quán)的基礎(chǔ)上,按稅種劃分了中央和地方的財政收入，規(guī)范了我國政府間的稅收分配關(guān)系,地方稅體系也初步建立起來。但分稅制首先是從保證中央財政收入的角度出發(fā)的,把大的稅種給了中央,留給地方的都是些小而分散的稅種,目前“營改增”已實現(xiàn)全行業(yè)覆蓋，中央將原本作為地方主體稅種的營業(yè)稅收入收繳50%,加之地方稅立法層次低，而地方承擔(dān)了國家事務(wù)的具體執(zhí)行任務(wù)，嚴(yán)重影響了地方政府履行公共職能，即財權(quán)滿足不了事權(quán)的需要。因此，確立中央與地方財權(quán)與事權(quán)的劃分，成為完善我國地方稅體系的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：地方稅;事權(quán);財權(quán)

一、 我國地方稅建設(shè)現(xiàn)狀

(一)中央與地方事權(quán)劃分不明確、不均衡。財權(quán)與事權(quán)的匹配是財稅體制改革的重要目標(biāo)，而事權(quán)是確定財權(quán)的前提和基礎(chǔ)。目前，事權(quán)在中央與地方之間的劃分存在很多不完善之處。

1、中央與地方政府的支出責(zé)任重點不明確，存在許多重合的地方，地方的事權(quán)大都是中央事權(quán)的延伸和細(xì)化，出現(xiàn)“上下一般粗”的現(xiàn)象。此外，除了明確規(guī)定少數(shù)事權(quán)如國防、外交權(quán)歸中央外，各級政府職責(zé)也并沒有明顯區(qū)別，地方各級政府出現(xiàn)“有利共享，有責(zé)互推”的現(xiàn)象。

2、應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的邊防公路、國際界河維護等關(guān)系到國家安全和重大利益的事務(wù)，中央沒有給予足夠的重視，反而將其下放給地方，造成“中央點菜、地方買單”的情況，使地方承擔(dān)了本應(yīng)由中央承擔(dān)的事務(wù)，這樣不僅會造成地方?jīng)]有足夠的動力去履行轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)，而且導(dǎo)致職責(zé)重疊，秩序混亂。另一方面，適宜地方管理的事務(wù)沒有完全下放，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)甚至可以無條件介入，既不利于地方利用自己的優(yōu)勢發(fā)揮自主性和創(chuàng)新性，也使得中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。

(二)中央與地方財權(quán)劃分不盡合理。從歷史上來看，中央一直在財權(quán)劃分問題上處于“一抓就緊，一放就亂”的尷尬處境，在新中國成立之后有相當(dāng)長的一段時間中央稅收收入比例低于地方所占比例，導(dǎo)致中央在處理事務(wù)上“財不從心”。分稅制改革以來，中央緊抓財權(quán)，稅收收入比例不斷上升，從而造成中央財權(quán)過大，地方財權(quán)過小，之后所進(jìn)行的改革也基本都是以照顧中央利益為主。

近幾年營改增已進(jìn)行三次，而這次營改增的特別之處，在于涉及最多納稅人、最大稅額，而且實現(xiàn)了全行業(yè)的覆蓋。國務(wù)院近日宣布從五月一日起，所有企業(yè)繳納的增值稅收入均成為中央和地方的共享收入，地方分享增值稅繳納地收入的50%，中央分享50%。

這次全面營改增對地方稅收收入有什么影響？算一下收入賬，在營改增之前，假設(shè)某一地方政府營業(yè)稅和增值稅收入總共為22億元，增值稅總收入24億元，營業(yè)稅總收入16億元，改革前增值稅共享比例為75：25，地方分享6億元。但營改增之后，16億元的營業(yè)稅全部劃分為增值稅，增值稅收入總額為40億元，按新的出臺政策，中央與地方按50：50比例共享，地方能分到20億元，而改革前地方可分到22億元，可以預(yù)見政策實施后稅收收入肯定會減少。因為營改增是中央制定的減稅政策，目的是為了打通抵扣鏈條，增加稅款抵扣力度。而且在營改增實施期間，對老合同、老項目及特定行業(yè)采取一些過渡性措施，確保所有行業(yè)的稅負(fù)都得以減輕，因此地方政府將面臨一定減收壓力。

(三)中央高度集中稅收立法權(quán)導(dǎo)致地方政府缺乏決定權(quán)。中央掌控了絕大部分的稅收立法權(quán)包括稅法制定權(quán)、稅法解釋權(quán)以及稅法調(diào)整權(quán)等，在稅收權(quán)利劃分的問題上，地方被動的接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)與安排，對征稅行業(yè)、稅收比例、上交比例等問題沒有自主權(quán)。中央政府在一定程度上也是“理性經(jīng)濟人”，這就驅(qū)使中央政府積極調(diào)整政策來增加自己的利益。

(四)地方缺乏有影響力的主體稅種

我國地方稅體系主要由稅源零散、收入缺乏穩(wěn)定性、増長緩慢的小稅種組成。而隨著營改増改革的深入,將會使現(xiàn)行作為地方稅主要稅種的營業(yè)稅稅收收入減少。國務(wù)院在《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中將稅收收入按照稅種劃分給中央和地方，確定了稅收收入的基本格局，為了能進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，維護國家利益，將稅源難以控制、由中央征收稅收成本過高的稅種劃分給地方，將事關(guān)國家宏觀經(jīng)濟、稅源穩(wěn)定的稅種劃給中央，將直接與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的稅種劃為共享稅。在這種制度下，地方缺乏可以“獨擋一面”的主體稅種，僅存一些稅源分散、稅收成本高且貢獻(xiàn)率低的小稅種，并不能滿足地方政府的事權(quán)需要。

二、我國地方稅建設(shè)完善途徑

(一)合理化分事權(quán)和財權(quán)，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制

1、事權(quán)劃分。事權(quán)的劃分是財政支出責(zé)任劃分的前提,我國的稅制改革，必須首先改變事權(quán)劃分的混亂狀態(tài)，明確各級政府的支出責(zé)任，做到“該是誰的誰完成”。并應(yīng)通過法律形式規(guī)范各級政府的事權(quán)范圍和財政支出職責(zé)。劃分中央與地方財權(quán)應(yīng)堅持以下原則：

(1)中央承擔(dān)涉及國家安全、公共利益的支出責(zé)任，具體包括軍事支出、外交支出、全國性的公共服務(wù)支出等；

(2)地方主要分擔(dān)本地區(qū)內(nèi)有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展、地方性公共服務(wù)的支出責(zé)任，對于那些由中央統(tǒng)籌而由地方具體執(zhí)行更為有利的項目，可以由中央作為委托人出錢委托地方作為代理人來具體完成；

(3)需要由中央和地方共同分擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)以法律形式確定分配比例，而不能僅依靠中央來決定。

2、財權(quán)劃分。我國在稅權(quán)權(quán)益的劃分上表現(xiàn)出照顧中央利益，中央拿多放少的特點，地方財政收入偏小。劃分中央與地方稅權(quán)應(yīng)遵循以下原則：

(1)為維護國家統(tǒng)一和實施有效的宏觀調(diào)控，首先要保證中央稅收收入的適當(dāng)優(yōu)勢。從世界各國的做法看，中央稅收收入一般約占 60%。

(2)地方的稅制改革主要是確立地方的主體稅種，理清中央和地方稅收的關(guān)系，取消不合理的稅種。地方稅應(yīng)以房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅為主體，同時包括印花稅、契稅、車船使用稅、耕地占用稅等；

(3)共享稅主要是增值稅，長期以來地方在共享稅中比重偏小，營改增全面開展進(jìn)一步減少了地方所得，改革應(yīng)增加地方的分享比重。

(二)中央賦予地方一定的立法權(quán)

地方稅稅收立法權(quán)的劃分應(yīng)具體包括以下幾種情況：1、對于全國統(tǒng)一征收、且對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方稅，由中央制定基本法律和實施規(guī)定，地方享有一定的對該稅種基本要素進(jìn)行調(diào)整變動的權(quán)限；2、對于全國統(tǒng)一征收、稅源較易控制、對國家宏觀經(jīng)濟影響較小但對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有較大影響的稅種，中央負(fù)責(zé)制定這些稅種的基本法律法規(guī)，其具體實施辦法、解釋權(quán)、開征停征權(quán)、調(diào)整權(quán)可劃分給地方。3、對于全國不統(tǒng)一征收、稅源分散不易控制、納稅環(huán)節(jié)難掌握、征管成本大、具有明顯地域特點的地方稅，其立法權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)等，應(yīng)全部賦予地方。

(三)確立地方稅主體稅種

我國地方稅主體稅種選擇應(yīng)遵循以下方法：1、在選擇地方稅種時，應(yīng)最先考慮稅收收入的穩(wěn)定性，一些收入隨經(jīng)濟發(fā)展變動會發(fā)生較大波動的稅種不宜作為主體稅種，應(yīng)盡量選擇收入穩(wěn)定的稅種作為主體稅種，保證政府有固定的收入來源；2、在選擇主體稅種時還應(yīng)考慮稅種的適度彈性和靈活性，主體稅種稅收收入應(yīng)當(dāng)隨經(jīng)濟增長而適度增加。稅源彈性差是各地方政府都在面臨的重要問題，因此所得稅也有成為地方主體稅種的潛力；3、建設(shè)地方主體稅種還要兼顧地方稅務(wù)機關(guān)的征課技術(shù)及征收效率，選擇那些地方具有征管優(yōu)勢、征收難度小、成本低的稅種作為主體稅種，才能使得有限的地方收入得到最大的征收效率。(作者單位：山東工商學(xué)院金融學(xué)院)

作者簡介：孫嬌嬌(1995-)，女，漢族，山東萊蕪人，本科，山東工商學(xué)院。