張思平

十八屆三中全會以來，國務院及有關部門相繼出臺了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》、《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》等1+N個文件。如果說三中全會的《決定》是國企改革的總體規(guī)劃和頂層設計的話，那么從某種意義上講，有關方面頒發(fā)的1+N個文件是國企改革的建設規(guī)劃和施工圖設計。

然而1+N文件發(fā)布后，國企改革呈現(xiàn)了上熱下冷、里熱外冷、官熱民冷、部門熱企業(yè)冷的局面。國企改革之所以形成目前這種被動局面，有多方面原因。其中一個重要因素，就是對改革開放以來國企改革的實踐沒有很好地總結，在一系列重大問題上存在模糊認識。為此，必須厘清認識，才能夠為切實推進國企改革掃清障礙。

國企改革的方向和目標

國企改革的目標是做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，還是提高國有經(jīng)濟的活力、影響力和控制力？

2013年中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，明確規(guī)定了國企改革的方向和目標，即“發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力”。為此提出國有資本要更多地服務于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關系到國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，重點提供公共服務，發(fā)展重要的前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護生態(tài)環(huán)境，支持科技進步，保障國家安全等等。顯然，這與中共十五屆四中全會對《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》是一致的。然而在國企改革1+N文件中，實際上對頂層設計中確定的方向和目標做了重大調整，提出“以經(jīng)濟建設為中心，堅持問題導向，繼續(xù)推進國有企業(yè)改革，切實破除體制機制障礙，堅定不移做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”，從而把國有企業(yè)改革的目標和方向，從立足于宏觀的國有經(jīng)濟，優(yōu)化布局，調整結構，增加國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力，調整到立足于微觀的國有企業(yè)，把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大。

兩種不同的闡述和不同的側重，是有重要差別的。做強做優(yōu)做大國有企業(yè)強調的是著眼于國有企業(yè)的個體，而提高國有經(jīng)濟的活力、影響力、控制力是著眼于整個國有經(jīng)濟；做強做優(yōu)做大國有企業(yè)強調的是把每個國有企業(yè)都要搞好，而提高活力、影響力、控制力，強調的是結構調整、布局優(yōu)化，有進有退，把國有經(jīng)濟搞好；做強做優(yōu)做大強調的是國有經(jīng)濟的絕對優(yōu)勢，而提高活力、影響力、控制力強調的是國有經(jīng)濟的主導作用、引導作用。

從國有企業(yè)幾十年改革和發(fā)展的實踐來看，試圖立足于單個國有企業(yè)，把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大的主張過于理想化，在理論上不符合國有企業(yè)發(fā)展和市場經(jīng)濟規(guī)律，在實踐上也是做不到的。

從理論上講，首先國有資產(chǎn)的性質決定了國有企業(yè)經(jīng)營管理需要層層委托代理，層層監(jiān)管。這種所有制性質決定了國有企業(yè)在作出重大決策時，不可能像民營企業(yè)或其他所有制企業(yè)那樣決策快、效率高，能適應競爭性領域市場變化迅速的要求。國有企業(yè)的經(jīng)營要經(jīng)過各種審批程序，要受到各項規(guī)章制度的約束規(guī)范，大大降低了國有企業(yè)的效率，喪失了很多良好商機，在與民營經(jīng)濟競爭中處于劣勢地位。

其次，由于國有企業(yè)的性質決定，在企業(yè)內部動力機制方面不可能和其他所有制的企業(yè)相比。民營企業(yè)產(chǎn)權清晰、權責明確，企業(yè)家具有追求和創(chuàng)造財產(chǎn)和資本增值的巨大動力源泉。而國有企業(yè)領導人雖然也探索建立動力機制，但實踐中根本無法與民營企業(yè)家相比。在現(xiàn)有體制下，一家國有企業(yè)每年賺一百個億和賺十個億，對經(jīng)營者來說得到的報酬基本上都是一樣的，這使經(jīng)營者喪失了企業(yè)發(fā)展和資本增值的根本動力。

再次，民營企業(yè)是在中國改革開放市場大潮中逐步發(fā)展起來的，天然就有與市場接軌的靈活的內部經(jīng)營機制，員工能進能出，管理者能上能下，工資能高能低。而國有企業(yè)要承擔很多的政治責任和社會責任。雖然這些年進行了勞動、用工、分配三項制度的改革，但要全面與市場接軌，恐怕是難以做到的。

國有企業(yè)的以上基本特征，就決定了在競爭性強的領域和行業(yè)，國有企業(yè)真正能做強做優(yōu)做大的是極少數(shù)的，絕大多數(shù)國有企業(yè)在激烈的市場競爭情況下能生存下來就已經(jīng)很不錯了。要把做強做優(yōu)做大國有企業(yè)作為未來國有企業(yè)改革的方向和目標，試圖把國有企業(yè)都做強做優(yōu)做大，事實上是做不到的。

從管資產(chǎn)到管資本如何飛躍

國有資產(chǎn)管理體制從管資產(chǎn)向管資本進行轉變，是一個重大的改革，方向正確。現(xiàn)在的問題是，采取什么方式，進行哪些改革，才能實現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的戰(zhàn)略轉變。

根據(jù)《關于深化國有企業(yè)改革指導意見》，主要采取組建國有資本投資運營公司，并通過授權經(jīng)營體制，實行兩級出資人制度，即國有資產(chǎn)監(jiān)管機構對國有資本投資運營公司行使出資人權力，投資運營公司對所投資的企業(yè)行使國有資本出資人權利。建立形成國有資產(chǎn)監(jiān)管機構——資本投資運營公司——國有投資控股企業(yè)三個層次的新的國有資產(chǎn)管理體制，從而在國有資產(chǎn)監(jiān)管機構和投資運營這兩個層次實行從管資產(chǎn)向管資本的轉變。

三個層次的國有資產(chǎn)管理體制，在深圳曾有過實踐。上世紀80年代，深圳在全國率先成立了投資管理公司，90年代又相繼成立了市國有資產(chǎn)管理委員會（國資辦）和三家資產(chǎn)經(jīng)營公司，三家資產(chǎn)經(jīng)營公司下屬投資和管理了100多家國有控股的企業(yè)，從而形成了國資委（國資辦）——資產(chǎn)經(jīng)營公司——國有企業(yè)三個層次的國有資產(chǎn)管理體制。但是總的來講，由于受多種因素的影響，不能算是成功，更沒有實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理從管資產(chǎn)到管資本的轉變。

因此，在2004年，深圳對國有資產(chǎn)管理體制進行了調整，撤銷了三家資產(chǎn)管理公司，由國資委對市屬國有企業(yè)直接行使出資人權力。將原有的國資委（國資辦）——資產(chǎn)經(jīng)營公司——國有企業(yè)三個層次的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，調整為國資委——獨資和控股國有企業(yè)兩個層次。深圳的實踐證明，兩個層次的國有資產(chǎn)管理體制優(yōu)于過去三個層次的國有資產(chǎn)管理體制。

把國有資本的出資人分解為國資委和投資經(jīng)營公司兩級，在理論上有重要缺陷。出資人權力的實現(xiàn)過程和形式是可以層層通過委托代理關系來行使的，但委托代理關系并不是并列的兩級出資人關系，出資人的終極權力來源只能是一個。試圖通過 “科學界定國有資本所有權和經(jīng)營權的邊界”，來劃清國資委和投資經(jīng)營公司兩個層次之間的出資人權力，也難以自圓其說。因為資本經(jīng)營權本身就是資本所有權的重要內容，所有權和經(jīng)營權不是并列的兩種權力，它是一種授予、委托的關系，對經(jīng)營權的授權多大，完全是出資人的權力，并且出資人可以根據(jù)不同企業(yè)、不同時期的需要隨時調整，很難科學界定兩者的邊界。

從深圳三個層次國有資產(chǎn)管理體制實踐來看，兩級出資人在權力、責任、管理等劃分方面也存在很多實際問題，嚴重影響了國有企業(yè)改革、調整、重組和發(fā)展。比如，在國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失的責任方面，往往在國資委和資產(chǎn)經(jīng)營公司兩層出資人之間難以劃清。在對國有獨資、控股企業(yè)行使管人、管事、管資產(chǎn)這些出資人權力過程中，國資委和投資公司之間長期處于爭執(zhí)、矛盾之中。在國有資產(chǎn)重組兼并方面，一旦超出資產(chǎn)經(jīng)營公司的范圍，資產(chǎn)經(jīng)營公司認為國資委干預了它的出資人權力，國資委的工作就很難推動。在國有企業(yè)改制、調整、退出過程中，資產(chǎn)經(jīng)營公司往往從本身既得的利益出發(fā)，不愿意推動自己經(jīng)營范圍內的國有企業(yè)的退出，從而成為國有資本兼并重組的障礙。兩個層次的出資人體制下，對國有獨資控股企業(yè)來講，往往形成“婆婆加老板”的格局，增加了管理層次，降低了效率。

因此，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理從管資產(chǎn)向管資本轉變的關鍵，不在于組建多少個資本投資經(jīng)營公司，也不在于改革國有資本授權經(jīng)營體制本身，而取決于能夠在以下三個方面進行根本性的改革：

一是把國有企業(yè)真正推向市場。管資本涉及資本運作、資本布局、資本增值、資本安全等，不涉及管理具體的企業(yè)的人、財、物，哪個企業(yè)賺錢投資哪個企業(yè)，因此實現(xiàn)管資本的前提是把企業(yè)推向市場，所投資企業(yè)的人、財、物、資產(chǎn)的經(jīng)營管理都要按市場規(guī)律辦事，實行市場化運作。在沒有把企業(yè)完全推向市場的情況下，無論出臺多少管理體制，成立多少投資經(jīng)營公司，都不可能實現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的跨越轉變。

二是實行徹底的政資分開、政企分開。政資分開、政企分開是多年來中央關于國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革的重要指導思想，多年來雖然在這方面取得了重要進展，但并沒有達到預想的目標。目前一些政府部門，比如財政部門對金融企業(yè)還直接行使出資人權力，宣傳部門對文化類企業(yè)還直接行使出資人權力，即使納入國有資產(chǎn)管理體系的國有企業(yè)，政資、政企關系仍藕斷絲連，政府與國企的關系既有政府庇護國企、照顧國企的一面，也有干預、越權的一面，個別黨政官員還存在親信安排、以權謀利的一面。一些企業(yè)的價格仍由政府各級發(fā)改委制定，企業(yè)的領導班子各級組織部門管理，企業(yè)領導人甚至員工薪酬都按勞動人事部門制定的標準執(zhí)行，企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、重大項目還要由政府發(fā)改委及其他部門批準，一些“僵尸企業(yè)”在政府的庇護下長期“僵而不死”等等。在這種情況下，成立幾個資本投資經(jīng)營公司，并不能保證國有資產(chǎn)監(jiān)管部門就能實現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的轉變。

三是在前述兩項改革取得大體成功后，借鑒新加坡淡馬錫的模式，把現(xiàn)有的各級國資委調整功能，改變現(xiàn)有國資委作為政府的特設機構性質，國資委人員改變公務員身份，將國資委直接轉為資本投資經(jīng)營公司，即中國的“淡馬錫”，不必再重組一批新的國有資本投資經(jīng)營公司。

公益類國有企業(yè)的服務品質

這次國有企業(yè)改革一個重要的措施，就是將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類，進行分類管理、分類考核。對公益類國有企業(yè)重點考核其提供公共服務、公共產(chǎn)品、產(chǎn)品質量和效率等，而不強調經(jīng)濟效益、投資回報。

這種分類改革的出發(fā)點是好的，它強調了國有企業(yè)的社會責任和社會效益，目的是維護社會公眾利益，為社會提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務。但在實踐中，很難劃分出純公益類的國有企業(yè)，最終結果可能適得其反，事與愿違，既不利于提高國有企業(yè)的經(jīng)濟效益，也不利于提高國有企業(yè)的社會效益，也難以持久地為國家、社會提供更好的公共服務和公共產(chǎn)品。

即使是“公益性”企業(yè)也首先是市場經(jīng)濟條件下獨立的企業(yè)，每個企業(yè)都應該有合理的利潤和投資回報，追求合理的利潤和投資回報也是企業(yè)加強管理、降低成本、搞好服務，可持續(xù)發(fā)展的必需手段和內在動力。我認為，對一些從事城市基礎設施、提供公共產(chǎn)品、公共服務的國有企業(yè)，為了促進它們講究社會效益、提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務，不宜采取簡單地劃分公益類，更不宜不考核經(jīng)營業(yè)績和利潤水平的方式。而可以采取以下三方面措施：

一是對個別確實涉及到國家戰(zhàn)略和安全的中央國有企業(yè)，如軍工、航天等，這些企業(yè)不用考慮國內市場競爭和合理的投資回報，可將這些企業(yè)改造成既不同于政府部門又不同于企業(yè)的法定機構，由政府有關部門大體上參照現(xiàn)有政府對事業(yè)單位的管理體制機制的辦法進行直接管理。

二是對于提供公共產(chǎn)品、公共服務的國有企業(yè)，可以通過產(chǎn)權多元化的手段，實行混合所有制改革。過去我們總認為，只有國有獨資或控股，用股權的手段才能保護好消費者的利益。實際上，能否有利于國家和消費者的利益，關鍵在于政府的監(jiān)管是否到位，而不在于企業(yè)產(chǎn)權的比例和企業(yè)所有制性質。實際上混合所有制企業(yè)在很多情況下提供的公共服務水平比國有獨資企業(yè)還要好。因此，對于提供公共產(chǎn)品、公共服務的企業(yè)一般不采取國有獨資企業(yè)的方式，對少數(shù)企業(yè)甚至國有資本不一定控股。

三是對于提供公共服務、公共產(chǎn)品的國有企業(yè)，要給予合理的回報，使它們有改善服務水平，提高服務質量的條件和能力，也有追求可持續(xù)發(fā)展的動力。一些提供公共產(chǎn)品、公共服務的國有企業(yè)，由于涉及到市民的基本生活水平，價格不能夠定得太高，企業(yè)光靠政府確定的價格不能彌補成本，達不到合理的利潤水平。在這種情況下政府應當根據(jù)合理的利潤水平，通過財政、土地、稅收等多種方式給予補償并建立一套穩(wěn)定可靠、補償合理、公開透明的補償機制，使企業(yè)經(jīng)營能夠有合理的回報。

四是政府有關部門按照法律法規(guī)，加強對這些領域內的國有企業(yè)進行行業(yè)監(jiān)督和監(jiān)管。為了保障這些企業(yè)為社會提供更好的公共服務和公共產(chǎn)品，最重要的不是由國有資產(chǎn)監(jiān)督部門對成本控制、產(chǎn)品服務質量營運效率和保障能力等指標的考核，而是通過各級政府部門按照法律法規(guī)，加強對這些國有企業(yè)的行業(yè)監(jiān)管。國有企業(yè)要嚴格按照政府行業(yè)部門的要求，模范地執(zhí)行政府的各項法律法規(guī)，接受政府和社會的監(jiān)督，履行好社會責任。

健全國有企業(yè)法人治理結構的核心

建立健全國有企業(yè)法人治理結構，是國有企業(yè)建立適應市場經(jīng)濟的現(xiàn)代企業(yè)制度最重要、也是最難的一個問題。《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》把健全公司法人治理結構作為深化國有企業(yè)改革的重要內容，并提出包括充分發(fā)揮董事會的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用，切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設，保障經(jīng)理層自主權，加強董事會內部制衡約束，建立國有企業(yè)領導人員分層管理制度等等。這些改革措施可能都會起到一定的積極作用， 但是并沒有抓住解決當前國有企業(yè)法人治理結構中的核心問題和關鍵環(huán)節(jié)。從國企改革的實踐來看，這些措施的實踐作用的發(fā)揮也是有限的。

現(xiàn)實是，完善法人治理結構的改革中，容易改的都改了，下一步關鍵是大膽進行企業(yè)干部管理體制改革，核心是企業(yè)經(jīng)理人的市場化問題?，F(xiàn)在國有企業(yè)的生產(chǎn)要素，大都已經(jīng)市場化，基本上與市場經(jīng)濟接軌了，唯獨最重要的生產(chǎn)要素企業(yè)的經(jīng)理人沒有市場化。企業(yè)經(jīng)理人的選擇權并沒有交給董事會，由董事會根據(jù)企業(yè)的發(fā)展需要，從市場中按照市場機制選擇和聘任，而是由有關組織部門用行政的手段、行政的辦法，按照黨政領導干部的標準和選拔程序在內部選任、委任，這是造成法人治理結構中存在一系列問題的根本原因。

企業(yè)經(jīng)理人員市場化的改革要解放思想，正確理解和大膽探索國有企業(yè)黨管干部原則在企業(yè)的具體實現(xiàn)形式，真正把黨管干部原則與產(chǎn)權單位、董事會依法選擇經(jīng)理人結合起來。我認為，按照黨對國有企業(yè)負責人的標準和要求，由董事會自主地在經(jīng)理人才市場選擇、聘任合格的經(jīng)理人才，保證國有企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展不違背黨的路線與政策，以及國家、政府的法律法規(guī)，把國有企業(yè)經(jīng)營發(fā)展好，這就是黨管干部在企業(yè)最好的實現(xiàn)形式。實際上由黨的組織部門，按照選擇黨政干部的程序去選拔經(jīng)理人，所承擔的風險比交由董事會按市場的方法從市場上選擇經(jīng)理人要大得多。

當然，董事會也有可能選錯人。為此，上級黨組織和產(chǎn)權單位要加強董事會的建設，要選好董事長，確定經(jīng)理人選拔的標準和選聘程序，并加強對董事會用人選人過程中的監(jiān)督。退一步講，實踐中如果發(fā)現(xiàn)董事會在選拔和聘任經(jīng)理人員過程中，嚴重違背了黨組織確定的用人標準和聘任程序，上級黨的組織部門或產(chǎn)權單位完全可以通過調整董事會和改組董事會的方式來糾正。

國有企業(yè)薪酬激勵機制

《關于深化國有企業(yè)負責人薪酬制度改革的意見》規(guī)定，經(jīng)營者的年薪由三部分構成，其中基本年薪不超過本企業(yè)員工平均工資的兩倍，績效年薪不超過基本年薪的兩倍，獎勵年薪不超過總年薪的30%，按照這個方案，央企領導人的年薪總水平最高在60萬元左右。這個規(guī)定雖然對遏制少數(shù)企業(yè)尤其是金融企業(yè)年薪過高是必要的，但是沒有得到絕大多數(shù)國有企業(yè)領導人的認同，也沒有完全得到社會的認同。

我認為，國企領導人薪酬制度改革存在以下三個嚴重的缺陷：

第一，確定薪酬的基本依據(jù)不科學，不符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的要求。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)員工的工資水平主要受勞動力市場決定、影響和調節(jié)，與社會平均工資掛鉤。企業(yè)負責人薪酬水平應當受經(jīng)理人才市場的影響和調節(jié)，與經(jīng)理人市場薪酬水平掛鉤。同時，考慮到經(jīng)理人才在企業(yè)的特殊作用，企業(yè)經(jīng)理人的薪酬往往也要同企業(yè)的績效業(yè)績掛鉤。 而這次下發(fā)的《關于深化中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革的意見》中，規(guī)定國有企業(yè)領導人的薪酬水平不是和經(jīng)理人市場掛鉤，也不是和企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績掛鉤，而是和本企業(yè)員工的平均工資水平掛鉤。這樣掛鉤帶來的結果，要么是國企領導人薪酬水平過低，要么就是誘導國企領導人通過提高本企業(yè)員工平均工資水平的方式，來達到提高經(jīng)營者自己薪酬水平的目的。

第二，按照規(guī)定計算的國企負責人的薪酬水平大大低于經(jīng)理人市場的實際水平，企業(yè)經(jīng)理人的合法權益和合理報酬受到了嚴重損害，不利于調動企業(yè)負責人的積極性。同時，國有企業(yè)負責人的薪酬與企業(yè)的業(yè)績基本上不掛鉤，一個國有企業(yè)實現(xiàn)年利潤1億元和實現(xiàn)10億元、100億元，年薪報酬都基本一樣，企業(yè)負責人能有動力為企業(yè)帶來更多的效益嗎？建立企業(yè)激勵和約束機制是相輔相成的，沒有合理的激勵機制，約束機制也不能真正建立，光靠強力行政手段建立的約束機制也是不可能持久的。

第三，《意見》提出國有企業(yè)領導人實行與選任方式相匹配的差異化薪酬分配辦法，即市場化選聘的干部實行市場的薪酬，組織任命的干部實行內部薪酬，這種所謂選任方式掛鉤的差異化分配制度，也許在當前有一定的道理，但不能作為長期的企業(yè)薪酬制度和機制實施。首先，企業(yè)負責人的薪酬制度從根本上講應當同他的崗位、能力、業(yè)績及經(jīng)理人才市場水平相聯(lián)系，與選任的方式和程序無太大關系；其次，一個企業(yè)高層管理團隊，采取多種的任用方式和薪酬制度，造成高低差別很大的薪酬水平，勢必產(chǎn)生很多不公平不合理的現(xiàn)象。

地方國企改革不能照

央企改革“依葫蘆畫瓢”

改革開放以來，中央國有企業(yè)的改革和地方國有企業(yè)改革歷來都是在中央的大政方針指導下，根據(jù)企業(yè)的投資關系和產(chǎn)權關系，由國務院有關部門和地方政府兩個層次，在兩個相對獨立的運作體系中進行的，改革的主體分別由國務院有關部門和地方政府來承擔，并相應承擔各自的改革責任。

實踐證明，分兩個層次推進國有企業(yè)改革，既適應了中國國有企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模大、情況復雜的特點，承認地方政府投資辦企業(yè)的實際利益，又有利于調動地方推動國企改革的積極性，鼓勵地方大膽探索和積極創(chuàng)新，為央企改革提供經(jīng)驗。同時也強化了地方政府對國有企業(yè)改革的責任，“誰家的孩子誰家抱”，有利于處理改革過程中的穩(wěn)定問題。

但是這種分層次主導國企改革的格局，在近些年悄悄地發(fā)生變化。自從國家和有關部門出臺關于深化國有企業(yè)改革的1+N個文件后，國家在出臺每個具體的改革方案和改革意見的同時，都要求地方按照中央有關部門的要求也相應出臺有關方案和文件。比如要求地方也要對國有企業(yè)進行分類，要求地方也要組建投資經(jīng)營公司，要求地方也要出臺國有企業(yè)負責人薪酬制度改革方案等等，并且在方案的出臺和實施方面往往還有時間要求。這種做法不利于調動地方國有企業(yè)改革的創(chuàng)造性，不符合因地制宜分層次推動國企改革的原則要求。

我認為，在貫徹中共十八屆三中全會有關國企改革大政方針的前提下，應當根據(jù)各地的情況出發(fā)，地方政府應當有國有企業(yè)改革的自主權和相對獨立性，不能完全按照央企的改革方案和方法來推進地方國有企業(yè)的改革。主要有以下幾個理由：

第一，根據(jù)國家有關法律法規(guī)和政資分開的原則，我國的國有資產(chǎn)按投資關系，由國務院和地方政府分別行使出資人權力，地方政府作為地方國有企業(yè)的出資人，對地方國有企業(yè)的改革應當有主導權，國務院有關部門和地方政府在國有資產(chǎn)管理上只是指導關系，不能將指導關系變成上下級的行政領導關系，否則又可能要回到計劃經(jīng)濟條件下國家和企業(yè)的關系了。

第二，央企和地方國有企業(yè)在規(guī)模、結構上存在重大差別，地方國有企業(yè)大多數(shù)已經(jīng)退出了競爭性行業(yè)，剩下的國企大多數(shù)分布在公共服務、基礎設施領域，并且數(shù)量不多，規(guī)模也不大。因此，地方的國企改革應當由地方自主進行，允許特殊性，不能完全照搬央企的改革。

第三，地方國有企業(yè)的改革和發(fā)展目標與央企也不一樣。經(jīng)過多年的結構和布局調整，地方國有企業(yè)多數(shù)處于城市基礎設施和公共服務領域，因此地方國有企業(yè)改革的目標更不應是做強做優(yōu)做大，甚至也可以不提對地方經(jīng)濟發(fā)展的控制力、影響力，地方國有企業(yè)改革的目標可以只提 “活力”和“保障力”。

在強調中央給地方放權的同時，各級地方政府也應該克服不作為的消極狀態(tài)。在國有企業(yè)改革上，地方政府也不能完全按照央企的改革依葫蘆畫瓢，而是要按照中央對國有企業(yè)改革的總體要求，根據(jù)實際情況大膽探索、勇于創(chuàng)新。地方國有企業(yè)規(guī)模小，機制靈活，在國有企業(yè)改革完全有可能有所作為，為央企的改革提供經(jīng)驗。