郝磊

一、引言

1997年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，在我國(guó)全面建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。“統(tǒng)帳結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從建立到“十二五”期間發(fā)展迅速，取得了重要成就，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，制度覆蓋率不斷擴(kuò)大?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)從2001年的1.42億人增加到2014年的8.42億人，增加了7億人增長(zhǎng)了將近6倍?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率從1997年的41.7%上升高2014年的64.9%。 第二，制度收支情況改善，基金儲(chǔ)備規(guī)模穩(wěn)定增長(zhǎng)。2014年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入突破2.5萬(wàn)億元，基金支出2.17億元，當(dāng)年基金結(jié)余3555億元，累計(jì)結(jié)余為3.18萬(wàn)億元，較2010年翻了一番，但是在“十二五”時(shí)期基金規(guī)模增長(zhǎng)的速度開(kāi)始下降，并且支出增長(zhǎng)的速度超過(guò)了基金收入的速度。第三，農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)開(kāi)始納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)且規(guī)模在擴(kuò)大。農(nóng)民工是城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的重要主體，也是新增勞動(dòng)力的重要組成部分，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)量從2005年的1000萬(wàn)人增加到了2010年的3000萬(wàn)人。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查的參保率為15.7%，距離2020年的全覆蓋的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走。

中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然取得可喜成就，但同時(shí)也應(yīng)該看到，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在新時(shí)期面臨的新挑戰(zhàn)。中國(guó)正在經(jīng)歷人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的雙重考驗(yàn)，人口老齡化進(jìn)程加快，人口撫養(yǎng)比發(fā)生逆轉(zhuǎn)并快速提高，持續(xù)兩位數(shù)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和結(jié)構(gòu)調(diào)整成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。本文分析了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在“十三五”時(shí)期面臨的挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革方向和對(duì)策建議，旨在保證養(yǎng)老保險(xiǎn)體系更加公平、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。

二、“十三五”時(shí)期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)展困境與挑戰(zhàn)

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支壓力增大，個(gè)人賬戶空帳問(wèn)題有待做實(shí)

“十三五”時(shí)期城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支現(xiàn)象初露端倪。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)明顯放緩而基金支出呈現(xiàn)快速上漲趨勢(shì)，基金收支平衡將會(huì)惡化。2011年，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余4129.8億元，結(jié)余率24.4%為近幾年的最高水平 ，隨后基金支出增速快于收入，致使當(dāng)期基金結(jié)余呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，收支平衡狀態(tài)開(kāi)始發(fā)生逆轉(zhuǎn)。蔡昉、張車偉（2015）研究表示，按照“十二五”時(shí)期的變動(dòng)趨勢(shì)，到2019年基金收支平衡的狀態(tài)會(huì)被打破，當(dāng)期結(jié)余下降到-618億元，當(dāng)期結(jié)余率為-1.5% 。

個(gè)人賬戶“空帳”問(wèn)題有待解決。在“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中，個(gè)人賬戶由職工個(gè)人繳納工資的8%，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶由職工所在企業(yè)繳納工資的20%，這樣個(gè)人賬戶繳費(fèi)大約占到基金總收入的28.6%。按照2014年的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支水平測(cè)算，在全國(guó)基金收入25309.7億元中有7238.8億元?dú)w屬于個(gè)人賬戶。截至2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累計(jì)接近3萬(wàn)億元，但真正做實(shí)的個(gè)人賬戶額度只有4000多億，個(gè)人賬戶被用空了近2.6萬(wàn)億元。 個(gè)人賬戶類似于積累制，個(gè)人賬戶中的資金權(quán)屬歸于個(gè)人，政府部門可以監(jiān)管，但是不能隨意動(dòng)用去給退休者發(fā)放養(yǎng)老金?；鹌胶獠粌H僅簡(jiǎn)單是資金的問(wèn)題，其中還涉及到基金權(quán)利歸屬的問(wèn)題，但是基金權(quán)利的歸屬并沒(méi)有明確的規(guī)定，現(xiàn)在看到的基金當(dāng)期有所結(jié)余，實(shí)際上是動(dòng)用了個(gè)人賬戶的資金從而造成了個(gè)人賬戶的“空帳”現(xiàn)象，我國(guó)基金權(quán)利歸屬未明確確定，造成了個(gè)人賬戶的“空帳”問(wèn)題。

可以預(yù)見(jiàn)，“十三五”期間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收支狀況會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性受到威脅，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不得不靠累計(jì)結(jié)余支撐下去。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度負(fù)擔(dān)比持續(xù)上升

人口老齡化是21世紀(jì)絕大多數(shù)國(guó)家共同面臨的問(wèn)題，它是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果，同時(shí)它也對(duì)社會(huì)發(fā)展提出了新的要求和挑戰(zhàn)。中國(guó)在2000年第五次人口普查時(shí)就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，在2010年第六次人口普查中，人口老齡化程度進(jìn)一步加深，60歲以上老齡人口占比達(dá)到了13.36%，比2000年增加了2.87個(gè)百分點(diǎn)；65歲以上老年人口的比重達(dá)到了8.87%，比第五次人口普查上升了1.91個(gè)百分點(diǎn)。人口老齡化的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)比會(huì)有持續(xù)上升的壓力，這主要是因?yàn)槭紫仁侨丝诔錾实南陆禍p少了參保繳費(fèi)者的數(shù)量從而削減了制度的收入；其次是退休人數(shù)或制度贍養(yǎng)率上升。人口年齡結(jié)構(gòu)的老化，老年人口占比的提高使得領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人口數(shù)量增加；第三是人口平均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)導(dǎo)致了個(gè)人領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間的增加而提高了養(yǎng)老金的支出。

根據(jù)我國(guó)法定的退休政策，男性職工退休年齡為60歲，女性為50歲退休，女性干部退休年齡為55歲，同時(shí)規(guī)定從事國(guó)家認(rèn)定的特殊工種的勞動(dòng)者可以在原有退休年齡的基礎(chǔ)上提前5年退休，男性最早可以在55歲退休，女性最早可以45歲退休，因此從整體而言我國(guó)退休年齡相比多數(shù)國(guó)家處于較低的水平（王延中，2015），根據(jù)人社部的資料顯示，我國(guó)的平均退休年齡在53歲左右 。較低的退休年齡就開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金在加上人口出生率的下降和預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，這些要素增強(qiáng)了對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響，從而使得參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的退休者相對(duì)于繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)比在未來(lái)將不斷提升。

（三）省級(jí)統(tǒng)籌模式下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有失公平性

我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為省級(jí)統(tǒng)籌管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的地區(qū)差異不亞于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異。由于我國(guó)各省之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度負(fù)擔(dān)比差異巨大，因而導(dǎo)致各省在平均繳費(fèi)率、替代率、基金收支余額方面的分化。地區(qū)之間的實(shí)際繳費(fèi)差異也是公平性問(wèn)題的重要表現(xiàn)，實(shí)際繳費(fèi)率與GDP呈現(xiàn)一個(gè)U型特征，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)都比較重，人均GDP水平中等偏上的省份實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)更輕，以2012年為例，浙江、福建、廣東等沿海較為發(fā)達(dá)省份的實(shí)際繳費(fèi)率都在15%以下，廣東實(shí)際繳費(fèi)率不到10%，而甘肅的實(shí)際繳費(fèi)率已經(jīng)高達(dá)30%，黑龍江省為25.6%。養(yǎng)老金收入的替代率和待遇水平的地區(qū)差異也比較明顯，山東省的替代率最高為66.8%，高于最低的重慶25個(gè)百分點(diǎn)。

在省級(jí)統(tǒng)籌的背景下，地區(qū)間負(fù)擔(dān)比的差異在很大程度上決定了地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺的差異，導(dǎo)致出現(xiàn)有的地區(qū)養(yǎng)老金存在缺口，有些省份養(yǎng)老金存在結(jié)余的情況。2014年，黑龍江省當(dāng)期的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金收入為922.2億元，基金支出為1028.3億元，當(dāng)期的養(yǎng)老金收入缺口為106.1億元，而同期的廣東省則存在較多的養(yǎng)老金結(jié)余，其當(dāng)期結(jié)余規(guī)模為770.3億元。從2014年當(dāng)期的全國(guó)水平來(lái)看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支盈余3555億元，但是由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度是省級(jí)統(tǒng)籌的，這使得存在收支盈余的省份的資金無(wú)法用于虧損省份養(yǎng)老金缺口，所以養(yǎng)老金收支失衡的地區(qū)不得已需要挪用個(gè)人賬戶來(lái)滿足當(dāng)期的養(yǎng)老金支付，這也是造成養(yǎng)老金個(gè)人賬戶“空帳”的原因，進(jìn)而從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看損害了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。

三、“十三五”時(shí)期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方向和政策建議

（一）建立全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立方便合理的轉(zhuǎn)移續(xù)接機(jī)制

第一，在全國(guó)范圍內(nèi)要實(shí)行統(tǒng)一的繳費(fèi)率，統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)和統(tǒng)一的征管的方式。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支管理，便于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全國(guó)整體規(guī)劃，既能解決因各地區(qū)負(fù)擔(dān)比差異而導(dǎo)致的繳費(fèi)率高低不一的問(wèn)題，有利于發(fā)揮保險(xiǎn)的互助共濟(jì)的功能，又能提高私營(yíng)企業(yè)和靈活就業(yè)人員參保的積極性，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大。

第二，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的自由轉(zhuǎn)移和續(xù)接制度，以有利于勞動(dòng)力流動(dòng)和匹配。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)遵循不阻礙勞動(dòng)力的自由流動(dòng)、不犧牲經(jīng)濟(jì)效率的原則，盡早實(shí)現(xiàn)部門之間、地區(qū)之間的制度并軌和統(tǒng)一，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以伴隨著勞動(dòng)力的流動(dòng)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。在全國(guó)統(tǒng)籌未實(shí)現(xiàn)之前，應(yīng)進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨區(qū)轉(zhuǎn)移的措施，取消不合理的規(guī)定，降低轉(zhuǎn)移門檻，確保養(yǎng)老關(guān)系和勞動(dòng)力能有有序、合理的流動(dòng)。

（二）深入調(diào)整個(gè)人賬戶的管理模式，做實(shí)個(gè)人賬戶

第一，要明確界定基金權(quán)利歸屬，這是做實(shí)個(gè)人賬戶的前提。從前文的分析中，由于沒(méi)有明確的確定基金權(quán)利的歸屬，養(yǎng)老金的發(fā)放動(dòng)用了個(gè)人賬戶資金，導(dǎo)致了個(gè)人賬戶空帳問(wèn)題，個(gè)人賬戶內(nèi)的資金屬于個(gè)人所有，明確界定個(gè)人賬戶歸屬是做實(shí)個(gè)人賬戶的前提。“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將社會(huì)統(tǒng)籌部分和個(gè)人賬戶部分實(shí)現(xiàn)完全的分賬管理、獨(dú)立運(yùn)作。

第二，解決養(yǎng)老金隱性債務(wù)，明確財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期“收不抵支”的省份都承擔(dān)著沉重的隱性債務(wù)，社會(huì)統(tǒng)籌制度承擔(dān)了化解轉(zhuǎn)軌成本的職能，所以解決這一問(wèn)題，要明確政府責(zé)任，需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本。而且在人口老齡化的背景下，社會(huì)統(tǒng)籌部分的負(fù)擔(dān)比提高，因此應(yīng)該得到政府的補(bǔ)貼而且補(bǔ)貼應(yīng)該長(zhǎng)期存在。

（三）嚴(yán)格規(guī)范退休制度，啟動(dòng)延遲退休政策

第一，嚴(yán)格規(guī)范退休制度，避免過(guò)早的提前退休。

要嚴(yán)格法定退休年齡，禁止不合理的提前辦理退休，避免在勞動(dòng)年齡階段過(guò)早的領(lǐng)取養(yǎng)老金，讓不該退休的人成為公平競(jìng)爭(zhēng)的正常勞動(dòng)者。一個(gè)富有彈性的政策，可以考慮規(guī)定一個(gè)養(yǎng)老金最低的申請(qǐng)領(lǐng)取年齡，但必須在養(yǎng)老金待遇上給予適當(dāng)?shù)募s束，更早申領(lǐng)必須按照一定的比例消減養(yǎng)老金待遇，盡可能地消除對(duì)于勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響，激發(fā)大量閑置的“4050”人員勞動(dòng)參與積極性，既能夠緩解養(yǎng)老金的支付壓力，也有利于擴(kuò)大勞動(dòng)供給、提高潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第二，科學(xué)制定方案，適時(shí)逐步延長(zhǎng)法定退休年齡并引入約束激勵(lì)機(jī)制。

延長(zhǎng)退休年齡能夠緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付壓力，但退休年齡的延遲不是一蹴而就的，應(yīng)當(dāng)采用漸進(jìn)延遲退休策略。采用漸進(jìn)延遲退休方案，一方面可以避免出現(xiàn)勞動(dòng)力供給的突然增長(zhǎng)而造成勞動(dòng)力市場(chǎng)過(guò)于集中的就業(yè)壓力，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力供給的平穩(wěn)發(fā)展；另一方面，會(huì)增加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)者的數(shù)量，并延長(zhǎng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間年限，降低城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)比，從而起到改善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行狀況的積極效果。

為了配合延遲退休政策的推行，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要引入約束激勵(lì)機(jī)制。養(yǎng)老金的獎(jiǎng)懲機(jī)制是以法定標(biāo)準(zhǔn)的退休年齡為參照，根據(jù)個(gè)人的實(shí)際退休年齡調(diào)增和調(diào)減養(yǎng)老金的發(fā)放水平。引入養(yǎng)老金的獎(jiǎng)懲機(jī)制可以有效的削弱個(gè)人提前退休的意愿，從而使平均退休年齡推遲。

項(xiàng)目來(lái)源：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目資助。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉