任麗嬋

(忻州師范學院　教育系，山西　忻州　034000)

從日本國立大學法人化看我國高校去行政化*

任麗嬋

(忻州師范學院教育系，山西忻州034000)

摘要日本國立大學法人化與我國高校去行政化發(fā)生在相同的國際背景下，目標都指向強調“績效”的大學管理制度。但日本變革的過程是削弱教授管理權限，強化校長管理層事務管理的專業(yè)化。我國去行政化的趨勢將是學術權力的回歸，同時建立與市場協(xié)調的管理機制，加強管理層運行的科學性。高校去行政化的實質是政府與市場在大學治理權力上的一種博弈，而學術團體在其中能夠且應該發(fā)揮其積極性。

關鍵詞法人化；去行政化；政府；市場

日本國立大學法人化與我國高校去行政化是發(fā)生在相同國際背景下不同國別內的變革。兩者都體現(xiàn)一個“化”的過程。“化”語境的引入無疑在尋求某種“度”上的平衡，其背后都在找尋一種新的資源配置方式，一種利益相關者間新的平衡或協(xié)調。在這個過程中，日本國立大學法人化是怎么做的？我國高校去行政化又將指向何處？

一、日本國立大學法人化的緣起及推進

日本國立大學法人化改革從緣起看，屬于一項由政府主導的“自上而下”的行政改革。20世紀90年代，日本經濟處于持續(xù)衰退時期，戰(zhàn)后曾經管用的擴大公共投資等凱恩斯主義政策也變得匱乏無力[1]。經濟的低迷以及20世紀80年代中期英國、新西蘭等西方發(fā)達國家所進行的國家行政體制改革都在很大程度上推進了日本政府開展一系列旨在削減財政支出、提高運營績效的行政體制改革。日本國立大學作為國家行政機構之一，也因缺乏足夠的財政資源和充分的市場競爭能力等內憂外困被推到了改革的前沿。無論是出于促進經濟發(fā)展的目的，還是為提高行政效率，抑或為徹底激活國立大學競爭活力等，日本在新世紀開展的這次地震式變革中無不受著避免政府過多介入、強化市場調節(jié)等新自由主義理念的深刻影響?！斑@是一項徹頭徹尾的高等教育自由化措施，與其說它是一項高等教育改革，不如說它是以新自由主義為根底的行政改革的一部分?！盵2]日本國立大學法人化改革的目的就是為了提高“績效”。

從內容上看，日本國立大學法人化改革始于對國立大學身份的重新認定。2003年出臺的《國立大學法人法》確定了國立大學的獨立法人地位。2004年4月，日本正式賦予87所國立大學法人資格，改變了它作為國家行政組織一部分的傳統(tǒng)身份，賦予其獨立承擔教育與經營活動的權利。伴隨大學身份的轉換，學校的教師也不再擁有高枕無憂的公務員身份，而是實行公開招聘制度和任期制度。相應的財政支援體系也發(fā)生了巨大變化，政府撥付的運營費交付金采用了“效率化系數”的方式，每年實行將近1%的減額。但在科研資金的配置中則加大了競爭性撥款的成分。政府的財政撥付參照第三方評價機構對大學的評價結果進行。改革最終的有形落腳點體現(xiàn)在大學管理體制的變化上，如圖1所示[3]。

圖1　日本國立大學法人化改革前后的管理機構對比圖

改革之前與之后的國立大學管理機構最大的區(qū)別有兩點：一是學術和事務系統(tǒng)在改革前是分離的，之后變得一體化了；二是改革前的管理權限主要由學部教授會掌握，改革后的管理權限則集中于以校長為中心的校級組織上。校長層面的決策或管理智囊團中與改革前的明顯不同是增加了校外人員部分，即設立專門的運營協(xié)議會，主要負責更加專業(yè)、科學地經營大學。以廣島大學為例，改革前只有兩個副校長，之后卻有十幾個。改革之后，校長層面的決策主要由評議會、役員會、運營協(xié)議會共同進行。評議會主要由各院長組成，取代了部分院系的教授會。役員會相當于常委會，由法人代表校長和各理事組成。運營協(xié)議會相當于董事會，其內外部人員的比例為5∶5。改革后的校長可以保留40%的截留基金，依據各院系貢獻的大小再行分配?？梢?，日本國立大學法人化改革實質上是增加了校長權力部分，而削減了教授會的部分權力，但教授依然享有較大的學術權力。

二、我國高校去行政化的背景及期望

自上世紀90年代探討現(xiàn)代大學制度開始，“去行政化”逐漸進入公眾的視野。尤其是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出要“取消科研院所、學校、醫(yī)院等事業(yè)單位實際存在的行政級別和行政化管理模式”以及隨后兩會中相關的討論，直接引起全國范圍內關于大學“去行政化”的熱烈探討。各界紛紛對什么是、為什么、怎么樣“去行政化”以及它的合理性、可行性和長期性等問題進行了論證。正如中國人民大學校長紀寶成、北京大學校長周其鳳、北京師范大學校長鐘秉林等人的觀點，“去行政化”絕不是簡單的“取消行政級別”或“取消行政管理”。高校行政化的表現(xiàn)有內外部之分：內部包括高校按行政機構設置管理部門從而導致的官氣重、學術管理的行政化、教授和教職工權力被邊緣化等；外部包括國家層面設立的眾多管理高校的教育行政機構、對大學行政等級劃分以及高校成為行政機構等[4]。高?！叭バ姓笔巧婕皟韧獠扛骼嫦嚓P者的背后博弈，旨在形成適合現(xiàn)時大學所需管理機制的一種措施或過程。

其實，我國高校行政化傾向具有一種“與生俱來”的先天稟賦，但為什么會在當今時代下如此強烈地要求“去行政化”？從國際背景看，全球化和市場化已經成為大趨勢，各國尋求依托于知識經濟和信息技術的新型競爭模式越來越多地把高等教育看成是一個關鍵點。從國內環(huán)境看，2001年中國加入WTO對我國傳統(tǒng)經濟、政治體制是一次沖擊，它要求建立以市場經濟為主導的經濟體制以及為之服務的配套政治體制。其中關于“教育服務”的條款也在很大程度上促進了市場對教育資源的配置和國家教育權力的逐步分化、讓渡。處在世界體系中的中國高校，培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力和國際視野的精尖人才越來越成為參與國際競爭的重點。錢學森之問：“為什么中國教育培養(yǎng)不出杰出人才？”又一語激起千層浪。中國高校“太行政化”的詬病藉此成為討論的焦點。

于是，公眾帶著一種期望，既是對高校的期望，更是對政府的期望。期望能夠通過改變現(xiàn)有的大學管理機制，一方面回歸教授學術權力，另一方面提高大學運營績效。而計劃經濟影響下的行政化氣息不去，我國高校“千校一面”、無法適應多元市場需求的現(xiàn)狀就沒法改變，現(xiàn)代大學制度就建立不起來。因此，無論是出于何種目的和利益考慮的社會各界都將期望寄托在“去行政化”的過程中。期望能夠通過這項改革，達到《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出的“政校分開、管辦分離”“建設依法辦學、資助管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度”等目標。但現(xiàn)實是，我國大學在1999年的《高等教育法》中已經取得了法人資格，卻并未能實現(xiàn)真正的法治化。去行政化還僅停留在喊口號層面，并沒有實際行動。到底是政府不愿作為，高校不能作為還是徹底改變現(xiàn)局的壓力本來就沒那么大？有學者從制度變遷的視角指出，變革現(xiàn)狀的主體、制度裝置、變遷的動機和力量等都還沒有成熟[5]。應該說，已經認識到了問題的癥結所在，但卻遲遲不出招的原因除“歷史頑疾”外主要有兩點：一是背后的壓力或威脅還沒有達到真正需要改變的程度；二是一套可預期良好效果的、能夠實際操作的制度設計還未出臺。

三、“法人化”與“去行政化”的背后

“法人化”與“去行政化”在同一國際背景下不期而遇，一個強調“立新”、一個強調“破舊”，卻都是為了達到提高大學運營“績效”的目標。它們之間既因面臨同樣的國際形勢而有著一定的聯(lián)系，又因處于不同國別而有著各自不同的方向?！胺ㄈ嘶笔侨毡菊Z境下的提法，旨在確立國立大學獨立法人的身份，由此改革低效的大學管理體制。如果從20世紀70年代日本國立大學法人化理念的初次提出到1996年改革方案的形成，再到2003年《國立大學法人法》的頒布，直至2004年的正式實施，日本國立大學法人化改革是用了20多年的時間去扭轉固有的認識，又用了8年時間去做法律、制度層面的準備，最后才得以落實?！叭バ姓笔侵袊Z境下的提法，表明已有觀念和體制影響之深，“去舊”是在即將改革之前的思想預熱階段。且不說這個階段還要多長，但可以肯定的是目前仍處于這樣的狀態(tài)中。從機制上看，日本國立大學法人化改革后并沒有減少行政管理部分，反而增加了校長層面的決策、管理機構。國內在討論“去行政化”時，人們頭腦中浮現(xiàn)的畫面多是去掉行政級別、削減行政機構。這樣的反差說明什么？說明我們還沒有深入到“去行政化”的背后去思考更深層次的問題。其實，日本國立大學改革后，學術和事務盡管在體系上一體化了，卻在權力上有明確分工，形成教授管理學術而校長管理事務的局面。變革過程只是將教授會管理學校事務的那部分權力歸還到校長層面。中國的高校一直以來行政權力大于學術權力，這無疑會要求學校管理層面將學術權力回歸給教授，而保留管理權力部分。先不論日本改革或中國未來改革效果會如何，從表面上看，兩者都是行政權力和學術權力之間的重新分配。但從背后的利益驅動來看，其實都反映了市場與政府之間的較量，是市場下的“績效”觀引入高校運營的過程，不同之處只是個“度”的把握問題。

大學作為一種由中世紀行會組織一直發(fā)展到現(xiàn)在都沒有消亡的機構，為什么在經歷了幾百年后的今天要面臨“法人化”和“去行政化”的現(xiàn)實？可以說，自從它失去了“象牙塔”的身份地位，其變革就越來越多地受制于外部力量的影響?！半S著院校機構規(guī)模的擴大和日益復雜化，要求更高層次的專業(yè)管理的壓力也將與日俱增?！盵6]市場這只“無形手”在全球新自由經濟迅速發(fā)展的今天發(fā)揮著越來越大的作用。大學的事務管理是應該按照政府的旨意更多一些還是按照市場的自身調節(jié)更多一些？這本身是政府與市場在大學內的一種博弈。大學在無比強大的外部力量面前已經顯得力不從心，已經不能夠像中世紀那樣主宰自己的命運。但大學沒有消亡的歷史又正好說明有其存在的不可替代性和持續(xù)性，這個特性決定了大學可以在一定范圍內(學術的范圍)為自己做主，只不過在當今開放的社會中這個范圍變得越來越小。大學作為一種被博弈的對象或場所，如何趁此交鋒或博弈時期，站出來做好自己的主，弄明白哪些事情必須自己管，而哪些事情可以是由政府或市場管？

可見，無論是“法人化”還是“去行政化”，都表現(xiàn)為行政權力和學術權力之間的重新分配，背后卻是一種市場和政府的較量，市場在推動政府以一種更加間接和隱形的方式起作用?；氐轿覈斚碌摹叭バ姓保辽儆袔c認識是一致的：(1)去行政化并不是對原有框架的全盤否定，而是隨著社會分工和市場理念的深入，作為一種為學術服務的管理體系如何進一步專門化、科學化的表現(xiàn)；(2)教授會等學術團體在去行政化過程中能夠或需要把握多少“權力”，這并不僅僅是個博弈的過程，更重要的是背后要遵循教育規(guī)律和市場規(guī)律。學術活動要盡可能在學術權力主導下進行，行政管理活動盡可能在市場資源配置下進行。(3)去行政化從口號落實為行動還需要一段時間，各界既要積極地發(fā)揮推動作用，又要避免矯枉過正。

四、我國高校去行政化如何“破舊立新”

“破舊立新”的過程是協(xié)調各方博弈主體間“度”的問題，是推進“去行政化”的重點和難點所在。下面從思路上提供一些建議。

(一)去行政化并非大學自身“能為”的事情，需要政府的積極態(tài)度和行動

這不僅是因為去行政化本身是市場潛在力量逐步敦促行政改革由被動轉變?yōu)橹鲃拥倪^程，更重要的是我國特殊的國情背景。無論是大學內部還是外部的行政化表現(xiàn)都與長期以來政府主導下的集權管理模式有關。一方面的問題正如諸多大學校長的顧慮，單獨取消大學行政級別無異于削弱高等教育的地位；另一方面的問題是大學管理層的核心絕大部分都是教授，但這些教授出身的領導在擔任行政角色后卻不能完全按照學術的邏輯辦事。正所謂“在學術界，改革非常艱難——不管一些教授有關別人事務的改革多么激進，高等教育機構有關他們自己的事務是最保守的。”[7]因此，高校去行政化改革需要政府牽頭。隨著市場經濟體制的完善，政府角色逐步由“全能型”轉變?yōu)椤胺招汀?，往往通過財政支持和法律約束以及借助于市場和社會力量的方式進行間接調控。一方面要轉變“自上而下”的傳統(tǒng)行政化管理觀念，另一方面也要逐步為高校減政放權。

(二)大學發(fā)展有其客觀的教育規(guī)律，因此大學又有很多“可為”的事情

首先，在去掉舊有的行政化傾向和形成新的大學管理機制期間，無論是理論研究者還是實踐行動者都可以在很大程度上發(fā)揮主觀能動性，在不斷喚醒革新意識的同時探索中國背景下符合教育規(guī)律的管理模式將是更為迫切的任務。其次，大學對任何一個國家來講，在當今知識經濟背景下的地位無論如何都顯得尤為關鍵。大學可以通過人才培養(yǎng)的過程來發(fā)揮其影響社會的積極作用。大學在落實人才培養(yǎng)的本質職能時，需要時刻關注對人才培養(yǎng)的必要素質及養(yǎng)成途徑的探索，藉此把握自身發(fā)展的命脈，保持其不可替代性。

(三)尋求“去行政化”解決的突破點，“分權制衡”的思路是關鍵

“去行政化”涉及的主要利益相關者是政府、市場和學術團體三方面。在日本三者間的協(xié)調是降低學術團體的事務管理權限，而增加更多以市場調控為主的專業(yè)化管理層。我國在“度”的把握上主要是削弱行政管理層的學術干預權力，加強其事務管理的科學、專業(yè)化成分，爭取將學術和行政事務分離，達到“校長治校、教授治學”的目標。具體看來，一方面是管理層人員的選拔上，更注重其科學性，另一方面要發(fā)揮市場調節(jié)的積極作用，注重與第三方機構的協(xié)調，以提高我國高校的運營實效；從制度層面上看，因為“學術權力結構的基本特征是底部沉重，影響彌散和決策漸進”[8]，因此要形成適合學術活動的扁平化管理機制。

總之，行政化傾向已經導致我國高校學術權力式微、先天市場運營能力不足。在這一場“去行政化”的博弈中，如何達到適應時代所需的一種新的平衡狀態(tài)。這既是一個權限重新劃分的問題，也是一個制度重新配置的問題。

參考文獻：

[1]施雨丹.日本國立大學法人化改革：背景、內容及啟示[J].清華大學教育研究，2007(2)：114.

[2]高益民.日本面向大眾化高等教育的自由化政策分析[J].清華大學教育研究，2000(4)：113.

[3]黃福濤.日本國立大學法人化：變化與問題[R].廈門：廈門大學教育研究院，2010.

[4]楊德廣.關于高?！叭バ姓钡乃伎糩J].教育發(fā)展研究，2010(9)：19-20.

[5]陳昌貴，季飛.制度變遷視角下的大學“去行政化”[J].探索與爭鳴，2010(9)：66.

[6]阿特巴赫，波達爾，甘波特.21世紀的美國高等教育：社會、政治、經濟的挑戰(zhàn)[M].施曉光，蔣凱，譯.2版.青島：中國海洋大學出版社，2007：21.

[7]克爾.高等教育不能回避歷史：21世紀的問題[M].王承緒，譯.杭州：浙江教育出版社，2001：32.

[8]克拉克.高等教育系統(tǒng)：學術組織的跨國研究[M].王承緒，徐輝，殷企平，等譯.杭州：杭州大學出版社，1994：145.

(責任編輯李世萍)

Study on the De-administration of Chinese Universities from the View of Legal Personalization Reform of Japanese National Universities

RENLi-chan

(School of Education，Xinzhou Normal University，Xinzhou，034000，China)

Abstract：The de-administration of Chinese universities happens under the same international background with the personalization reform of Japan national universities which all of them emphasize the performance of university management system. The reform of Japanese national universities is to weaken professors' management authority and to strengthen the professional level of management while the de-administration of Chinese universities is to regress the academic power，build the management mechanism and strengthen the scientific operation of management levels.The essence of the de-administration reform is a dice game between government and market，and academic groups can and should play an active role in the game.

Key words：legal personalization reform；de-administration；government；market

*收稿日期2015-08-03

作者簡介任麗嬋(1982-)女，山西忻州人，講師，博士，主要從事高等教育管理研究.

中圖分類號G649.1

文獻標識碼A